Incarto n. 90.2004.80
Lugano 31 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 dicembre 2004 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 RI 6 RI 7 RI 8 RI 9 RI 10 e RI 11 RI 12 RI 13 RI 14 RI 15 RI 16 RI 17 RI 18 RI 19 tutti patr. dall' avv. Maurizio Collenberg, 6901 Lugano
contro
la risoluzione 16 novembre 2004 (n. 5041) con cui il Consiglio di Stato non ha approvato alcune varianti del piano particolareggiato della collina di __________ del già comune di __________, ora comune di __________;
viste le osservazioni alla domanda di conferimento dell'effetto sospensivo:
- 25 gennaio 2005 del RA 3;
- 1° febbraio 2005 della Divisione della pianificazione territoriale;
preso atto delle risposte di merito:
- 8 marzo 2005 del RA 2;
- 10 marzo 2005 della Divisione della pianificazione territoriale;
- 21 aprile 2005 della PI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. PI 2ha come scopo la gestione di un istituto per minorenni e per giovani adulti particolarmente bisognosi. Essa è proprietaria dei mapp. 591, 630, 632, 734 e 1255 ubicati in località __________ del già comune di __________, ora comune di __________, a monte del nucleo di __________. I fondi, tra di essi confinanti, sono delimitati da via alla __________, via __________ e via __________. Non sono edificati e si presentano essenzialmente allo stato naturale (prativo), in leggero declivio verso sud-est. Fa eccezione il mapp. 632, ove sorge un'abitazione ed una stalla-fienile (masseria __________) ed una costruzione di semplice fattura, utilizzata come sede della locale sezione degli esploratori. Inoltre il mapp. 591 si spinge, sotto forma di bosco, oltre via __________.
I fondi in oggetto, tranne la parte boschiva del mapp. 591, sono inseriti nel piano particolareggiato della collina di __________ (PPCB), approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 6720 del 13 novembre 1981, riconfermato in sede di revisione generale del piano regolatore. Questo permette l'edificazione solo all'interno di 14 comparti ben definiti. I fondi della fondazione, che al momento dell'approvazione del PPCB appartenevano al beneficio della chiesa parrocchiale di __________, sono interessati dai comparti edificabili IV, V, VI, e VII.
B. a) Il 12 marzo 1998 la fondazione ha chiesto al municipio del già comune di __________ il permesso di costruire sui fondi in discussione un complesso edilizio destinato a fungere da nuova sede dell'istituto gestito a __________.
L'opera era prevista in tre blocchi distinti, situati all'interno dei perimetri edificabili definiti dal PPCB. I singoli blocchi, formati da otto edifici, strutturati su due livelli fuori terra, erano destinati ad accogliere cinque unità abitative (blocco 1), quattro aule scolastiche e la palestra (blocco 2) ed i servizi logistici ed amministrativi (blocco 3). Quest'ultimo blocco avrebbe dovuto essere realizzato mediante ristrutturazione delle costruzioni che formavano la masseria __________. L'accesso all'istituto era previsto da via __________, che il progetto prevedeva di sistemare parzialmente e di dotare di un marciapiede. In corrispondenza dell'intersezione fra via __________ e via __________ era inoltre prevista la realizzazione di un posteggio all'aperto per 18 veicoli, accessibile da via __________. Altri 10 posteggi sarebbero invece stati creati lungo via __________. L'ampio spazio antistante al blocco amministrativo sarebbe infine stato sistemato come piazzale d'entrata, pavimentato in pietra viva. La domanda è stata integrata da uno studio d'impatto ambientale, che attestava la conformità dell'intervento con le normative applicabili.
b) Nel termine di pubblicazione numerosi vicini, che costituiscono anche una buona parte dei qui ricorrenti, si sono opposti all'intervento, contestandolo in particolare dal profilo della conformità di zona, dell'estetica, delle immissioni e dell'adeguatezza degli accessi.
c) Dopo aver ottenuto il nulla osta del dipartimento, il 4 giugno 1999 il municipio ha rilasciato l'autorizzazione richiesta, subordinandola a numerose condizioni, fra cui quella di inoltrare, prima dell'inizio dei lavori, una variante volta a spostare i posteggi all'interno dei comparti edificabili previsti dal PPCB.
d) Con decisione 30 agosto 2000 il Consiglio di Stato ha annullato la licenza, accogliendo i ricorsi contro di essa inoltrati dagli opponenti. Questo giudicato è stato confermato da questo tribunale, adito dalla fondazione, con sentenza 16 luglio 2001, cresciuta in giudicato. In sintesi e nella misura in cui può interessare in questa sede, il tribunale ha considerato quanto segue.
aa) La destinazione particolare dei comparti IV, V, VI e VII era definita dall'art. 14 NAPPCB in questi termini:
"a) comparti IV, V, VII: comparti destinati alla costruzione di edifici a scopo sociale per altri bisogni comunitari e per costruzioni residenziali;
b) comparto VI: comparto nel quale, oltre al mantenimento della destinazione attuale, sono anche consentiti il riattamento o la trasformazione a scopo residenziale, sociale e per altri bisogni comunitari".
La funzione attribuita ai comparti IV, V, VII (art. 14 lett. a NAPPCB) doveva essere letta ed interpretata nel senso di ammettere la costruzione di edifici a scopo sociale, di edifici per altri bisogni comunitari e di edifici ad uso residenziale. Lo si deduceva dall'art. 14 lett. b NAPPCB, disciplinante il comparto VI, occupato dagli stabili della masseria __________. Permettendo, oltre al mantenimento della destinazione attuale, "la trasformazione a scopo residenziale, sociale e per altri bisogni comunitari", questa disposizione non faceva altro, in sostanza, che estendere al comparto VI le destinazioni indicate dalla precedente lett. a per i comparti IV, V e VII. Lo scopo sociale e quello connesso ad altri bisogni comunitari non doveva inoltre essere necessariamente circoscritto all'ambito locale. Una simile restrizione non poteva essere semplicemente dedotta dalla genesi della norma. Se tale fosse stata l'intenzione del legislatore comunale, avrebbe dovuto essere esplicitata. L'interpretazione storica, riproposta dai resistenti in quella sede - ovvero dagli opponenti - sulla base delle considerazioni che avrebbero ispirato a suo tempo il legislatore comunale, non poteva essere accreditata nemmeno ponendo mente al particolare pregio paesaggistico ed ambientale della zona. Le intenzioni che la parrocchia, proprietaria dei terreni, poteva a suo tempo aver avuto in merito ad una loro utilizzazione a favore della comunità locale, non permettevano di escludere la possibilità di utilizzarli per l'edificazione di un complesso immobiliare destinato ad uno scopo sociale d'altra natura. Né il contrasto con la funzione della zona di protezione istituita attorno alla chiesa di __________ poteva essere desunto dalle volumetrie dell'intervento. Gli ingombri ammissibili erano in effetti chiaramente definiti dalle NAPPCB indipendentemente dalla destinazione.
Assodata la vocazione sociale della fondazione, la destinazione, analoga, del complesso edilizio, che avrebbe costituito la nuova sede dell'istituto gestito dalla stessa, rispondeva di conseguenza al requisito della conformità di zona. Il fatto che l'istituto accogliesse ospiti provenienti anche da altri comuni non giustificava una diversa conclusione, perché l'art. 14 NAPPCB, per i motivi appena illustrati, non limitava la destinazione degli edifici ai bisogni sociali della comunità di __________. Invano, d'altro canto, i resistenti pretendevano di rimettere in discussione le scelte pianificatorie operate a suo tempo in sede di adozione del PPCB. La possibilità di contestare le norme di un piano di utilizzazione in caso di applicazione concreta doveva difatti essere ammessa soltanto nel caso in cui le circostanze che le avevano a suo tempo determinate si fossero nel frattempo radicalmente modificate, rispettivamente nel caso in cui l'interessato non avesse avuto occasione di opporvisi a quel momento. Ipotesi, queste, che in concreto manifestamente non si verificavano. Nemmeno i resistenti indicavano, peraltro, quali circostanze si sarebbero modificate dopo la conferma del PPCB avvenuta nell'ambito dell'adozione del nuovo piano regolatore comunale. Né avevano spiegato per qual motivo non avrebbero avuto modo di contestare tempestivamente le scelte pianificatorie adottate.
bb) Per quanto concerneva la tutela del sito pittoresco in cui era prevista la costruzione, il tribunale ha considerato che il PPCB definiva chiaramente, mediante comparti edificabili e quote assolute, l'ubicazione e le volumetrie delle costruzioni ammissibili nella zona di protezione istituita a nord della chiesa di __________. Per principio, le costruzioni che dal profilo degli ingombri rispettavano i vincoli planovolumetrici del PPCB dovevano quindi essere considerati conformi alle disposizioni del DLBN. Nel caso in esame, il complesso di edifici previsto dal controverso progetto rientrava nei limiti planovolumetrici fissati dal PPCB. Gli stabili si situavano all'interno dei comparti edificabili definiti dal piano, mentre le altezze erano contenute nei limiti prescritti. Ritenuto che l'espressione architettonica, del tutto tradizionale, non prestava il fianco a critiche di sorta, l'intervento doveva essere considerato conforme alle prescrizioni del DLBN. L'alterazione del quadro ambientale, che l'edificazione in esame inevitabilmente comportava, rientra nei limiti prestabiliti dal PPCB. L'intervento non poteva quindi essere sottoposto ad ulteriori restrizioni fondate sugli art. 1 lett. c DLBN e 3 cpv. 1 lett. c RBN. Manifestamente scorretto, in quanto viziato da eccesso di potere, appariva quindi il preavviso della CBN, che ravvisava nelle volumetrie previste "una barriera che interrompe il rapporto spaziale esistente e incombe in modo eccessivo sull'area di accesso al complesso monumentale, con conseguente alterazione del sito pittoresco". Nella misura in cui il PPCB definiva il volume e l'ubicazione delle costruzioni, erano di principio inammissibili nuove restrizioni di natura estetica, volte a limitare ulteriormente gli ingombri o a disporli diversamente sul terreno.
cc) Il progetto prevedeva di demolire parzialmente gli edifici della masseria __________, mantenendo parte dei muri perimetrali, ma rifacendo le solette ed i muri interni, cambiando la forma e la disposizione delle aperture e sostituendo i tetti. Sul lato ovest dello stabile adibito a stalla, nello spazio occupato dalla tettoia (sub. G), era inoltre prevista la formazione di nuovi vani abitabili. L'intervento incideva invero in misura significativa sulle costruzioni esistenti, sovvertendone la destinazione e la morfologia. Esso ne manteneva tuttavia l'ubicazione, conservando buona parte dei muri perimetrali. Il modico spostamento della facciata ovest del primo piano, dettato da imprescindibili esigenze estetiche (allineamento delle facciate) rientra nei limiti di un ampliamento tollerabile in quanto compreso "nell'inviluppo volumetrico stabilito" (cfr. rapporto del pianificatore annesso alle NAPPB, pag. 10). A torto pretendeva il Consiglio di Stato di ravvisarvi un'inammissibile nuova costruzione. Trattandosi di costruzioni prive di qualsiasi pregio suscettibile di giustificarne la conservazione, non vi era alcuna esigenza di interpretare in modo restrittivo il concetto di trasformazione, al quale facevano riferimento gli art. 14 lett. b e 20 lett. c NAPPB. Considerata la latitudine di giudizio che doveva essere riconosciuta al municipio nell'ambito dell'interpretazione del diritto autonomo comunale, non appariva tutto sommato insostenibile ravvisare nell'intervento una trasformazione delle costruzioni esistenti. In definitiva, il diverso trattamento riservato dal PPCB al comparto VI era dettato soltanto dalla necessità di assicurare la possibilità di mantenere le costruzioni che costituivano la masseria __________. Finalità, questa, che non escludeva affatto la possibilità di trasformarle adeguatamente, al fine di integrarle in un complesso, strutturato in modo organico ed unitario, realizzato sugli altri tre comparti edificabili (IV, V e VII) della zona di protezione.
dd) Il progetto inoltrato dalla fondazione prevedeva di realizzare 18 posteggi sulla porzione di terreno compresa tra via __________ e via __________, e 10 lungo quest'ultima. Tanto gli uni quanto gli altri, sarebbero insistiti su aree che il PPCB definiva come non edificabili. Il municipio non li aveva pertanto approvati. Nell'intento di emendare il difetto, l'autorità comunale aveva tuttavia subordinato la licenza alla condizione di presentare, prima dell'inizio dei lavori, una variante per la formazione dei posteggi all'interno dei comparti edificabili definiti nella zona di protezione. Il Consiglio di Stato ha annullato la licenza edilizia (anche) per questo motivo, ritenendo che la definizione dell'ubicazione dei posteggi non costituiva una modifica di poco conto, suscettibile di essere risolta mediante l'imposizione di una semplice clausola accessoria come quella in discussione. La tesi del Governo è stata condivisa dal tribunale. Intanto, manifestamente a torto la fondazione poteva pretendere di realizzare i posteggi sull'area circostante gli edifici. Dall'art. 4 NAPPCB si deduceva invero chiaramente che l'attività edilizia era ammessa soltanto all'interno dei comparti edificabili. Lo confermava, semmai ve ne fosse ancora bisogno, l'art. 15 cpv. 2 NAPPCB, che assoggettava a divieto permanente di costruzione l'area definita inedificabile dal piano delle zone. Parimenti insostenibile appariva la tesi secondo cui la semplice presentazione di una variante prima dell'inizio dei lavori potesse sanare il difetto. Al difetto avrebbe semmai potuto essere posto rimedio con una licenza in variante, rilasciata secondo la procedura ordinaria, che fosse venuta a completare quella relativa alla costruzione degli edifici. Considerata l'importanza dell'opera, la questione relativa ai posteggi era tutt'altro che di secondaria importanza. Le ripercussioni che questa infrastruttura induceva a livello di traffico non potevano essere esaminate e valutate indipendentemente da quelle che riguardavano il resto del complesso. Già per questo primo motivo il ricorso della fondazione al tribunale, postulante il rilascio del permesso di costruzione, non poteva essere accolto.
Il tribunale ha soggiunto che a causa del tassativo divieto di edificabilità delle aree circostanti i comparti edificabili, sancito dagli art. 4 e 15 cpv. 2 NAPPB, nemmeno l'ampio piazzale in pietra viva, previsto davanti all'entrata principale dell'istituto poteva inoltre essere autorizzato.
ee) Secondo l'art. 12 cpv. 2 NAPPB, "l'andamento altimetrico del terreno deve essere rigorosamente rispettato. Non sono consentiti spianamenti e modificazioni del terreno se non in corrispondenza delle superfici effettivamente coperte dalle costruzioni e dalle strade di accesso ad esse. Le costruzioni stesse devono adattarsi il più possibile alle variazioni naturali del terreno sul quale sorgono. Tutti gli spazi esterni che non sono direttamente e immediatamente prospicienti le costruzioni devono conservare le caratteristiche attuali dei singoli fondi". Nell'evenienza concreta, dai prospetti est (piano 318/34) ed ovest (piano 318/33) e dalle sezioni A-A e C-C (piano 318/30) emergeva che, in corrispondenza dei corpi destinati alla scuola ed alle aule, il livello del terreno sarebbe stato abbassato sino ad una profondità massima di 2 m su un fronte di alcune decine di metri, in modo da formare una trincea larga altrettanto, destinata a contenere gli edifici nei limiti delle quote stabilite dal PPCB. La sistemazione del terreno prevista in corrispondenza di questi edifici non era priva di una certa rilevanza. Contrariamente a quanto aveva ritenuto il Consiglio di Stato, che si era sostituito senza valido motivo al municipio nell'esercizio del potere d'apprezzamento che l'art. 12 NAPPCB riservava all'autorità comunale, essa rientrava ampiamente nei limiti di una ragionevole modifica delle altimetrie, volta a consentire un inserimento ordinato ed armonioso delle costruzioni nella morfologia del terreno. La valutazione operata al riguardo dall'autorità comunale appariva senz'altro sostenibile. Considerata la sostanziale irrilevanza delle altre sistemazioni previste, su questo punto la decisione governativa impugnata non poteva essere confermata.
ff) L'accesso veicolare al controverso complesso edilizio era previsto attraverso strade di servizio di prima categoria (SS1), che, partendo dal vecchio nucleo di __________, permettevano di raggiungere senza particolari difficoltà l'intersezione tra via __________ e via __________, una strada di servizio di seconda categoria (SS2), riservata ai soli confinanti, lunga circa 150 m e larga 3, che collegava via __________ a via __________, passando davanti al piazzale previsto tra il blocco in cui avrebbe sede l'amministrazione e quello della scuola. La via __________, interamente asfaltata, era stata sistemata in conformità delle indicazioni del piano del traffico soltanto su un primo tratto di circa 50 m, dove era stata dotata di un marciapiede carrozzabile largo m 1.30. Nel tratto seguente, lungo oltre un centinaio di metri (part. 412 RF), che portava all'entrata principale dell'istituto, la strada, pur essendo asfaltata, versava invece ancora in precarie condizioni: era larga soltanto un paio di metri e verso il bosco, con cui confinava sul lato ovest, l'andamento del ciglio era incerto. Il progetto in esame prevedeva di realizzare il tratto di marciapiede mancante e di sistemare la via __________ nel tratto di circa 30 m che attraversava la part. n. 591, in modo da permettere l'accesso al piazzale che sarebbe stato realizzato davanti all'entrata principale dell'istituto. Il tratto seguente sino all'intersezione con via __________ sarebbe invece stato lasciato nello stato in cui si trovava. Da parte del comune, non era stata adottata alcuna decisione per realizzare gli interventi di sistemazione che si rendevano necessari in base alle indicazioni del piano del traffico. Il progetto, del tutto sommario per quel che concerneva la sistemazione di un ulteriore tratto della via __________, si scostava in parte da queste indicazioni, perché non contemplava la formazione della piazza di scambio prevista a cavallo del confine fra le part. n. 591 e 630. Esso non definiva inoltre esattamente l'andamento del ciglio stradale verso il bosco nel tratto che attraversava la part. n. 591. Su questo tratto, il limite del bosco non era peraltro stato oggetto di formale accertamento. Non era quindi stato stabilito se la sua sistemazione non presupponesse un parziale dissodamento. Partendo dalla considerazione che via __________ non permetteva, a quel momento, l'incrocio di veicoli e che non era ancora stato realizzato il marciapiede previsto dal piano del traffico, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'accesso fosse insufficiente. Questa conclusione è stata tutelata dal tribunale, già in considerazione delle carenze e delle imprecisioni del progetto appena rilevate. Al riguardo bastava considerare che nel punto in cui terminava l'allargamento di via __________, sommariamente previsto sulla part. n. 591, la larghezza della strada (part. n. 412) si sarebbe ridotta ad appena m 1.50.
gg) Dal profilo delle immissioni foniche, esaminate alla luce della legislazione ambientale, erano invece date le premesse per autorizzare la costruzione.
hh) Giusta l'art. 15 cpv. 3 NAPPCB, "nell'area inedificabile sono concessi il mantenimento ed il potenziamento della vegetazione nonché degli orti e dei giardini esistenti; lo sfruttamento agricolo e di colture specializzate; l'esercizio di attività ricreative praticate all'aria aperta, purché non risultino in aperto contrasto con i caratteri ambientali del comprensorio e con lo scopo del PPCB e le cui eventuali immissioni siano solo di natura aleatoria". La norma - ha spiegato il tribunale - vietava in sostanza l'esercizio di attività incompatibili con la vocazione ricreativa dell'area circostante i comparti edificabili della zona di protezione e con il carattere residenziale delle zone limitrofe. Ammesse erano unicamente attività di svago non moleste, che determinavano, tutt'al più, immissioni casuali od occasionali. Nel caso concreto, la fondazione non prevedeva di attrezzare l'area circostante gli edifici. Stando al progetto in discussione, quest'area sarebbe rimasta allo stato esistente e sarebbe utilizzata soltanto per permettere agli ospiti dell'istituto di uscire e di giocare all'aria aperta sul terreno naturale, senza il supporto di particolari impianti. La realizzazione di infrastrutture per l'esercizio di attività ricreative o del tempo libero, in particolare di campi da gioco, non era prevista e non poteva nemmeno essere ipotizzata sulla base dell'ordinamento pianificatorio. Il Consiglio di Stato aveva ritenuto che già le immissioni prodotte dalle attività ludiche degli ospiti fossero in contrasto con l'art. 15 cpv. 3 NAPPCB, perché producevano immissioni di natura non aleatoria. La conclusione non è stata condivisa dal tribunale, perché procedeva da un'interpretazione eccessivamente restrittiva di questa norma del diritto autonomo comunale. Accreditando questa tesi, si sarebbe finito infatti per ammettere soltanto le attività ricreative di tipo occasionale, vietando ogni genere di attività ricreativa esercitata ad intervalli regolari. Ipotesi, questa, che non poteva di certo riflettere le intenzioni del legislatore comunale.
ii) Per quanto atteneva alla contestazione del collegamento in vetro previsto tra la palestra ed il blocco delle aule (comparti IV e V), il tribunale ha sostanzialmente condiviso le deduzioni del Consiglio di Stato. L'intercapedine larga un paio di metri, lasciata tra i due comparti indicati dal piano delle zone, si configurava indubitabilmente come un semplice espediente a livello di raffigurazione cartografica, destinato semplicemente a definirne i limiti. Confermavano questa tesi l'esiguità dello spazio lasciato libero, inferiore a qualsiasi distanza minima tra edifici, la diversa altezza delle costruzioni ammissibili all'interno dei blocchi, la mancata assegnazione dell'intercapedine all'area non edificabile circostante i comparti edificabili. Di certo non costituiva un canale di vista come sostenuto dai resistenti.
e) In conclusione, seppur per motivi in parte diversi, il giudizio governativo, che annullava la licenza edilizia rilasciata dal municipio a favore della fondazione, è stato confermato dal tribunale, il quale ha definitivamente stabilito che il progetto violava il diritto per quanto concerneva i posteggi, il piazzale e l'accesso.
C. a) Il 19/21 settembre 2001 è stata proposta un'iniziativa popolare intitolata “Iniziativa popolare per la protezione della collina di __________ -__________”, dal seguente testo:
“I sottoscritti cittadini del Comune di __________, avvalendosi dei diritti e delle facoltà loro concessi dagli articoli 76 e seguenti e 13 lettera d della Legge Organica Comunale,
preso atto della presentazione da parte della Fondazione __________ di un progetto edilizio di notevoli dimensioni per la creazione di un istituto con scuola e convitto nelle immediate vicinanze della Parrocchia di __________ -__________, tra via alla __________, via __________ e via __________,
ritenuto che l'area è protetta dal Piano particolareggiato della Collina di __________ -__________ per le sue bellezze paesaggistiche e per il suo valore storico ed architettonico e che lo scopo del Piano particolareggiato è quello di provvedere principalmente alla tutela e all'avvaloramento ambientale della collina di __________ in genere e alla protezione della Chiesa di __________ in particolare; e di regolare nel dettaglio l'uso delle singole proprietà, stabilire per ciascuna di esse l'ubicazione e l'inviluppo volumetrico delle aree edificabili, le superfici da mantenere libere, la qualità architettonica degli edifici, ecc.,
constatato come il progetto presentato abbia suscitato sin dall'inizio l'opposizione di oltre quattrocento cittadini e sia stato poi respinto sia dal Consiglio di Stato che dal Tribunale amministrativo cantonale per motivi tecnici;
considerato che il PP in questione indica al suo articolo 9 le distanze degli edifici dai confini, ma non indica una distanza tra edifici all'interno del perimetro edificabile, né una dimensione massima in lunghezza degli edifici;
e come all'articolo 14 esso indica che i comparti IV - V - VII sono destinati alla costruzione di edifici a scopo sociale per altri bisogni comunitari e per costruzioni residenziali, mentre il comparto VI è un comparto nel quale, oltre al mantenimento della destinazione attuale, sono anche consentiti il riattamento o la trasformazione a scopo residenziale, sociale e per altri bisogni comunitari,
ricordando che gli scopi sociali ed i bisogni comunitari cui si pensava al momento dell'adozione del Piano particolareggiato (quando i terreni appartenevano tutti alla Parrocchia e in quella zona si ritrovavano, in strutture poco adeguate, gli anziani e gli esploratori) erano proprio quelli allora in uso o altri simili: attività destinate ed aperte alla popolazione ed alla comunità dei parrocchiani di __________,
e osservando che è importante privilegiare questa destinazione comunitaria
presentano al Municipio la seguente iniziativa, con la quale chiedono:
Le norme di attuazione del Piano particolareggiato della Collina di __________ vengono modificate come segue:
I. art. 9;
Titolo marginale: Distanze verso i confini e tra edifici
Capoverso 3 (nuovo):
All'interno dei perimetri edificabili, edifici separati devono distare almeno 4 metri uno dall'altro. Qualora la lunghezza dell'edificio superi i 20 metri, il piano (i piani) superiore deve (devono) presentare delle interruzioni di almeno 4 metri ogni 20 metri.
Il. art. 14:
La destinazione particolare dei comparti IV- V- VI e VII è la seguente:
a) Comparti IV- V- VII: comparti destinati alla costruzione di edifici a scopo sociale per i bisogni della comunità comunale e parrocchiale di __________ nonché per costruzioni residenziali di tipologia R2b, ad esclusione di qualsiasi insediamento commerciale o artigianale (quali ad esempio fabbriche, alberghi, case di cura, ristoranti, ecc.) o arrecante una molestia diversa dagli insediamenti residenziali e che non sia nel prevalente interesse della popolazione di __________.
b) Comparto VI: comparto nel quale, oltre al mantenimento della destinazione attuale, sono consentiti il riattamento o la trasformazione a scopo residenziale secondo i parametri indicati alla lettera a) nonché a scopo sociale per i bisogni della comunità comunale o parrocchiale di __________.
c) Sull'insieme dei fondi n° 630, 632, 734, e 1255 deve essere garantita la destinazione sociale e comunitaria descritta alle lettere a) e b) almeno nella misura del 20%.
I sottoscritti cittadini designano quale rappresentante il signor avv. __________ __________, via __________ __________a, __________. Il rappresentante può decidere il ritiro dell'iniziativa a favore di un controprogetto solo con l'accordo di almeno altri venti firmatari dell'iniziativa.
__________, 19 settembre 2001. Le firme degli iniziativisti seguono sul retro.”
b) Con risoluzione 20 dicembre 2001 il municipio, constatato che l'iniziativa era appoggiata da 888 firme - e quindi da oltre 1/5 dei cittadini, come richiesto dall'art. 76 cpv. 3 LOC - l'ha dichiarata regolare e proponibile e l'ha sottoposta al legislativo comunale, che l'ha respinta nella seduta del 30 settembre 2002. L'iniziativa è tuttavia stata accettata nella successiva votazione popolare del 24 novembre 2002, con 719 voti a favore e 655 contrari. Il municipio ha indi pubblicato le modifiche degli art. 9 e 14 NAPPCB sancito dall'assemblea comunale nel periodo 14 aprile/13 maggio 2003.
c) Con impugnativa 22 maggio 2003 la fondazione si è aggravata contro le menzionate varianti innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarle. L'insorgente, dopo aver annunciato di aver inoltrato un nuova domanda di costruzione, che ricalcava la precedente, ma modificata quo ai posteggi ed all'accesso, ha sostenuto, in particolare, che non sussistevano i presupposti, previsti dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 41 cpv. 2 LALPT, per procedere ad una modifica del PPCB. Le varianti erano infatti volte esclusivamente a impedire la realizzazione del progetto della ricorrente. L'insorgente si è inoltre doluta di una violazione del suo diritto di proprietà e del principio di uguaglianza, ha approfittato della variante per chiedere al Governo di stralciare i vincoli particolari che toccavano il comparto VI, ove era posta la masseria __________, e di parificare quest'ultimo, quo alle potenzialità edilizie, agli altri settori, mediante modifica degli art. 14 e 20 NAPPCB.
D. a) Con risoluzione 16 novembre 2004 il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione delle varianti adottate dall'assemblea comunale.
b) Sotto l'aspetto formale, il Governo ha anzitutto rilevato che le varianti non erano state allestite da un tecnico qualificato ai sensi dell'art. 8 LALPT.
c) La modifica dell'art. 9 NAPPCB era volta ad introdurre una distanza di 4 m tra edifici all'interno dei perimetri edificabili ed inoltre un'analoga distanza tra i piani superiori di uno stesso edificio, per ogni 20 m di lunghezza. A questo riguardo il Consiglio di Stato ha ritenuto che queste prescrizioni, che disciplinavano e caratterizzavano l'assetto volumetrico e tipologico delle costruzioni, non erano state immaginate nell'ambito del processo di elaborazione del PPCB. Questo strumento privilegiava la lettura del territorio nel suo insieme per arrivare ad identificare le superfici entro cui era possibile concepire liberamente l'edificazione (perimetri edificabili) in armonia con il territorio e le emergenze paesaggistiche. Il controllo dei volumi costruibili, effettuato tramite l'integrazione della superficie utile lorda (SUL) e dell'inviluppo volumetrico, appariva quindi in stretta e immediata relazione con le situazioni specifiche di ogni fondo e dell'intero comprensorio. La proposta di modifica snaturava invece la concezione del PPCB, in quanto inseriva una prescrizione di ordine generale, applicabile a tutti i comparti indistintamente, in un contesto retto da regole specifiche, individuate e definite mediante un'analisi specifica. Questa prescrizione, in quanto non sostenuta da comprovate analisi territoriali che ne dimostrassero la coerenza e la compatibilità con quelle del PPCB in vigore, appariva arbitraria e non poteva essere tutelata. Abbondanzialmente il Governo si è chiesto se importanti mutate esigenze non avessero imposto piuttosto una verifica complessiva del PPCB. Questa verifica spettava tuttavia al comune.
d) La modifica dell'art. 14 NAPPCB riguardava invece la destinazione dei comparti IV, V, VI e VII, ovvero di quelli dove sono ubicate le proprietà della fondazione. In primo luogo il Governo ha disatteso l'intenzione di introdurre una limitazione, per la costruzione di edifici a scopo sociale, ai “bisogni della comunità comunale e parrocchiale di __________”. L'iniziativa non giustificava infatti questa proposta né in ragione di mutate circostanze, né di accresciute necessità della popolazione di __________. Tanto più che il comune era frattanto entrato a far parte della città di __________. L'asserita volontà, al momento di adottare il PPCB, di circoscrivere le finalità di edifici a carattere sociale alle necessità della collettività locale, indicata nel testo dell'iniziativa, non è stata ritenuta bastevole, già perché non documentata.
Il Governo ha in seguito censurato, sempre in relazione alla modifica dell'art. 14 NAPPCB:
la limitazione alla “tipologia R2b” delle costruzione residenziali, perché la norma, volta a regolare la destinazione delle costruzioni, non poteva far riferimento a tipologie di costruzioni che potevano risultare incoerenti con le altre prescrizioni del PPCB;
l'esclusione “di qualsiasi insediamento commerciale o artigianale (quali ad esempio fabbriche, alberghi, case di cura, ristoranti ecc.) o arrecante una molestia diversa dagli insediamenti residenziali e che non sia nel prevalente interesse della popolazione di __________”, in quanto immotivata e di difficile applicazione;
l'imposizione di una percentuale minima del 20% per la destinazione sociale a favore della comunità locale sui fondi di proprietà della fondazione, poiché insufficientemente determinata, immotivata e priva di una valutazione in ordine ai costi provocati dalla stessa, in quanto equiparabile all'istituzione di una zona per servizi ed attrezzature di interesse pubblico.
e) Il Governo ha indi accolto il gravame della fondazione per quanto concerneva la contestazione delle modifiche degli art. 9 e 14 NAPPCB. Lo ha invece respinto in merito alla richiesta di togliere i vincoli particolari che toccavano il comparto VI, ove era posta la masseria __________. Non sussistevano difatti i requisiti per legittimare un simile cambiamento. Questo avrebbe semmai dovuto rientrare in un discorso di verifica e di attualizzazione complessiva del PPCB, di competenza del comune.
E. a) Con impugnativa 27 dicembre 2004 gli insorgenti indicati in ingresso hanno impugnato la risoluzione governativa dinanzi a questo tribunale. Essi si sono legittimati in quanto proprietari di fondi confinanti o comunque posti nelle immediate adiacenze di quelli della fondazione e cittadini attivi del comune. Alcuni unicamente come membri del comitato promotore dell'iniziativa popolare. I ricorrenti, dopo aver ripercorso l'iter di adozione del PPCB e quello relativo alle domande di costruzione inoltrate dalla fondazione, hanno in primo luogo affermato che il comitato promotore dell'iniziativa si era avvalso della consulenza di una persona del ramo. Essi hanno in seguito sostenuto che il PPCB era vetusto e non permetteva di tutelare in maniera sufficiente la collina di __________. Le procedure edilizie avevano fatto emergere le lacune del PPCB, rilevate dalla stessa CBN, la quale si era addirittura opposta alla modifica del piano proposta attraverso l'iniziativa per il motivo che le modifiche apparivano insufficienti a questo scopo. I ricorrenti hanno indi affermato l'interesse pubblico e la proporzionalità dei provvedimenti proposti. La modifica dell'art. 9 NAPPCB mirava ad impedire l'edificazione di complessi immobiliari mastodontici, estranei al carattere ed alla funzione dell'area contemplata dal PPCB, che avrebbero creato un effetto barriera eccessivo, pregiudizievole per la tutela del sito. Anche le svariate modifiche all'art. 14 NAPPCB apparivano legittime, in quanto miranti ad evitare uno sviluppo edilizio apportatore di inconvenienti come traffico, immissioni, disagi alla viabilità, problemi di urbanizzazione, degrado del quartiere, svalutazione delle proprietà ecc. Anche la limitazione della destinazione, per gli edifici a scopo sociale, al soddisfacimento dei bisogni della comunità di __________, che esprimeva semplicemente le intenzioni alla base dell'adozione della norma, meritava tutela e poteva essere applicata indipendentemente dall'aggregazione del comune di __________ con quello di __________. L'imposizione di una percentuale minima del 20% per la destinazione sociale a favore della comunità locale sui fondi di proprietà della fondazione appariva addirittura un allentamento di tale volontà, giacché la funzione residenziale dei comparti oggi di proprietà della fondazione era stata sancita d'ufficio, come alternativa a quella (interamente) sociale, da parte del Consiglio di Stato medesimo in sede di approvazione del PPCB ed in accoglimento del ricorso del beneficio della chiesa parrocchiale.
I ricorrenti hanno inoltre chiesto al tribunale di conferire l'effetto sospensivo all'impugnativa.
b) La divisione della pianificazione territoriale e la fondazione hanno chiesto la reiezione dell'impugnativa. Il municipio di Lugano ha rinunciato a formulare osservazioni; ha tuttavia informato il tribunale dell'intenzione di rivedere la pianificazione della collina di __________. Con scritto del 25 luglio 2005 il municipio ha comunicato al tribunale di aver incaricato a questo scopo, il 9 giugno precedente, il dott. arch. __________ __________.
c) Con lettera 8 aprile 2005 il tribunale ha chiesto al patrono dei ricorrenti di comunicargli se le persone che avevano contribuito all'allestimento degli atti della variante del PPCB, genericamente definite “persone del ramo”, fossero dei tecnici qualificati ai sensi dell'art. 8 LALPT e 3 segg. RLALPT, indicando inoltre il nominativo e il ruolo svolto dalle stesse. Con lettera 10 giugno 2005 il patrono ha indicato che il comitato promotore dell'iniziativa popolare per la protezione della collina di __________ -__________ si era avvalso della consulenza dell'ing. __________ __________.
F. Il 30 settembre 2005 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest'ultimo sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni. I ricorrenti e le altre parti si sono dichiarati disponibili a sospendere la procedura in attesa di conoscere gli intendimenti della nuova pianificazione della collina di __________. La fondazione ha invece manifestato la propria opposizione alla sospensione, salvo comunicazione contraria nei successivi 30 giorni. Con lettera 17 ottobre 2005 il patrocinatore della fondazione ha confermato a titolo definitivo l'opposizione alla sospensione.
G. Per completezza, è necessario soggiungere che il 9 gennaio 2002 la fondazione ha inoltrato una nuova domanda di licenza edilizia per la realizzazione della sede dell'istituto dalla stessa gestito ai mapp. 591, 630, 632, 734 e 1255 di __________. Il progetto ricalcava esattamente quello già presentato ed approdato dinanzi a questo tribunale; allo stesso erano tuttavia state apportate le seguenti modifiche: 1. riordino dei posteggi e inserimento degli stessi nei comparti; 2. esecuzione completa della strada via __________ e relativo marciapiede (cfr. lettera 16 gennaio 2002 dello studio d'architettura __________ SA, accompagnante i progetti). Dopo vicissitudini che non occorre rievocare, con decisione 7/8 aprile 2003 il municipio di __________ ha disposto la sospensione dell'esame della domanda in applicazione dell'art. 66 LALPT, in quanto in contrasto con gli art. 9 e 14 NAPPCB, nella versione che era frattanto stata adottata nella votazione popolare del 24 novembre 2002. Con risoluzione 11 novembre 2003 il Consiglio di Stato, adito dalla fondazione, ha annullato questa decisione ed ha retrocesso gli atti al municipio affinché negasse il rilascio della licenza edilizia. Oltre a tutelare i motivi ritenuti dal municipio, il Governo ha in effetti considerato che i fondi non disponevano ancora di un accesso sufficiente ai sensi degli art. 19 cpv. 1 LPT. L'accesso veicolare all'istituto lungo via __________ previsto nei progetti presupponeva difatti ancora, da parte del comune, l'esperimento della procedura di approvazione giusta la legge sulle strade e la sua realizzazione.
H. Con decreto legislativo 8 ottobre 2003 (BU 2003, 401) il Gran Consiglio ha sancito l'aggregazione dei comuni di __________ in un nuovo comune denominato comune di __________ a far tempo dalla costituzione del municipio in occasione delle elezioni comunali del quadriennio amministrativo 2004-2008; queste hanno avuto luogo il 4 aprile 2004.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del tribunale, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, 215) è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Quanto alla legittimazione degli insorgenti, il tribunale considera quanto segue.
1.2. A norma dell'art. 38 LALPT, contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 30 giorni dalla notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c). In concreto, gli insorgenti possono vantare unicamente un interesse degno di protezione secondo la terminologia impiegata agli art. 35 cpv. 2 lett. b e 38 cpv. 4 lett. c LALPT, ispirata alla legislazione federale (art. 48 lett. a PA; 103 lett. a OG), ovvero un interesse legittimo ai sensi dell'art. 43 PAmm, all'impugnazione della risoluzione governativa. Censurando (unicamente) la risoluzione governativa, essi non possono invece prevalersi della legittimazione, nella forma dell'actio popularis, che è circoscritta in materia pianificatoria all'impugnazione delle decisioni del legislativo comunale (cfr. art. 35 cpv. 2 lett. a LALPT; RDAT I-2001 n. 17 consid. 2.4).
Introducendo il requisito dell'interesse degno di protezione (o legittimo) il legislatore ha voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 con rinvii).
1.3. Nella fattispecie è stato inoltrato un unico gravame in nome di numerosi ricorrenti. Soltanto una parte di questi, segnatamente i proprietari dei mappali posti nelle immediate adiacenze dei fondi appartenenti alla fondazione, possono però effettivamente prevalersi di un interesse degno di protezione ad impugnare la risoluzione governativa, che non ha approvato le modifiche degli art. 9 e 14 NAPPCB. Gli altri insorgenti non sono invece toccati, dalla stessa, in misura superiore a quella degli altri cittadini del comune; poco importa, a questo riguardo, se questi altri insorgenti hanno partecipato, in veste di promotori dell'iniziativa popolare o addirittura di cittadini che l'anno sostenuta con il voto, all'adozione del provvedimento impugnato. Per questi l'impu-gnativa si appalesa irricevibile.
1.4. Assodato che il requisito della legittimazione a ricorrere è soddisfatto per un buon numero di ricorrenti, il tribunale deve comunque sia entrare nel merito del gravame.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha preliminarmente rilevato che le varianti non erano state allestite da un tecnico qualificato ai sensi dell'art. 8 LALPT. Rispondendo alla richiesta del tribunale, i ricorrenti hanno specificato che il comitato promotore dell'iniziativa popolare per la protezione della collina di __________ si era avvalso della consulenza dell'ing. __________, che risponde a questo requisito. Il tribunale non ha motivo di dubitare della veridicità di questa risposta. Un approfondimento in merito non appare tuttavia necessario, atteso che le varianti non possono essere approvate nel merito.
4. 4.1. Il PPCB è stato approvato dal Consiglio di Stato in data 13 novembre 1981. Esso persegue principalmente due scopi: a) la tutela e l'avvaloramento ambientale della collina di __________ in genere e la protezione della chiesa di Biogno in particolare; b) la definizione dettagliata dell'uso delle singole proprietà, tramite la fissazione, per ciascuna di esse, dell'ubicazione e dell'inviluppo volumetrico delle aree edificabili, delle superfici che devono essere mantenute libere, della qualità architettonica degli edifici ecc. (art. 2 NAPPCB). Il PPCB si compone delle norme di attuazione, di quattro rappresentazioni grafiche (piano del paesaggio, piano delle zone e degli edifici e delle attrezzature di interesse pubblico, piano del traffico, piano indicativo dei servizi pubblici), della relazione tecnico-economica (art. 3 NAPPCB). Oltre alla chiesa, alla casa parrocchiale, al cimitero, al parcheggio pubblico ed all'area ricreativa, il PPCB definisce nel dettaglio, per i fondi privati, le aree non edificabili, finalizzate segnatamente alla salvaguardia della visibilità e della prospettiva della chiesa, e i perimetri di edificazione, suddivisi in comparti, che determinano l'inviluppo entro il quale devono essere compresi, senza eccezioni, i volumi costruibili (cfr. le rappresentazioni grafiche; inoltre art. 8 NAPPCB). Come precisa la relazione tecnico-economica (pag. 10 in initio), il perimetro di edificazione “costituisce in pratica la linea di arretramento delle future costruzioni, le quali possono sorgere sulla linea stessa o essere arretrate anche in misura maggiore, ma in ogni caso e per ragioni ambientali non devono superarla“. A ciascun comparto edificabile viene inoltre assegnata una determinata superficie utile lorda e una quota delle altezze degli edifici rispetto al livello del mare (art. 16 segg. NAPPCB): parametri che, com'è chiarito dall'art. 10 NAPPCB, devono essere semplicemente intesi anch'essi come dei massimi. Il PPCB contiene infine tutta una serie di prescrizioni sull'inserimento nell'ambiente degli edifici, sulla sistemazione del terreno, sulle piantagioni, sulle recinzioni, sui tetti, sulle murature, sulle aperture, sulle porte e sulle finestre, sulle ringhiere ecc. (art. 11 segg. NAPPCB). In sintesi “il piano delinea i contorni entro i quali le tipologie edilizie possono liberamente articolarsi e precisa quei termini di prescrizioni particolari ritenuti indispensabili alla salvaguardia dell'ambiente” (cfr. relazione tecnico-economica, pag. 8).
4.2. Il PPCB è stato riconfermato, così come concepito ed in vigore, in sede di revisione del piano regolatore generale, approvata dal Governo con risoluzione 2 giugno 1993.
5. 5.1. In concreto, è in discussione la modifica di due norme di attuazione del PPCB, adottate tramite scrutinio popolare del 24 novembre 2002, per le quali il Consiglio di Stato ha tuttavia negato l'approvazione.
La proposta di modifica dell'art. 9 NAPPCB, disattesa dal Governo, mira ad introdurre una distanza di 4 m tra edifici all'interno dei perimetri edificabili ed inoltre un'analoga distanza tra i piani superiori di uno stesso edificio, per ogni 20 m di lunghezza.
La modifica dell'art. 14 NAPPCB, pure disattesa dall'autorità cantonale, riguarda invece, principalmente, la destinazione dei comparti IV, V, VI e VII, ovvero di quelli dove sono ubicate le proprietà della fondazione. In primo luogo la variante istituisce una limitazione, per la costruzione di edifici a scopo sociale, ai “bisogni della comunità comunale e parrocchiale di __________”. In secondo luogo essa inserisce nella norma la limitazione alla “tipologia R2b” delle costruzione residenziali e l'esclusione “di qualsiasi insediamento commerciale o artigianale (quali ad esempio fabbriche, alberghi, case di cura, ristoranti ecc.) o arrecante una molestia diversa dagli insediamenti residenziali e che non sia nel prevalente interesse della popolazione di __________”. Infine la variante prevede l'imposizione di una percentuale minima del 20% per la destinazione sociale a favore della comunità locale sui fondi di proprietà della fondazione.
5.2. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii; inoltre consid. 8 che segue). Più il piano regolatore è dettagliato, com'è il caso di un piano particolareggiato, maggiori saranno le esigenze per ammettere un mutamento notevole delle circostanze (Tanquerel, Commentaire LAT, ad art. 21 n. 32).
La procedura di variante è, di regola, quella prevista per l'adozione del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 e relativo rinvio agli art. 32 segg. LALPT).
6. Il testo dell'iniziativa popolare non indica quali cambiamenti delle circostanze, per di più importanti, si siano verificati rispetto a quelle che sussistevano al momento dell'adozione del PPCB rispettivamente al momento della sua riconferma in sede di revisione. Questi qualificati mutamenti non sono nemmeno stati spiegati dai ricorrenti di questa sede, ovvero dagli oppositori alla realizzazione in loco della sede dell'istituto gestito dalla fondazione e dai membri del comitato promotore dell'iniziativa in rassegna. Nel gravame essi sostengono certo che il PPCB è vetusto e non permette di tutelare in maniera sufficiente la collina di __________. Le procedure edilizie avevano fatto emergere le lacune del PPCB, rilevate dalla stessa CBN, la quale si era addirittura opposta alla modifica del piano proposta attraverso l'iniziativa per il motivo che le modifiche apparivano insufficienti a questo scopo.
Ora, tuttavia, da un lato, la semplice affermazione che il PPCB sia superato in quanto strumento di tutela della collina di __________ non basta per costituire un cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT, legittimante in primis un riesame e, se del caso, un adattamento del piano. È invece necessaria la dimostrazione di un importante mutamento di precise situazioni fattuali o giuridiche, al punto da indurre l'autorità di pianificazione a riflettere sull'impostazione di questo strumento e, se necessario, adattarlo, atteso che, in ogni caso, il cambiamento di opinione della popolazione o la modifica dei rapporti di forza politici non adempiono a questo requisito (cfr. Tanquerel, op. cit., ad art. 21 n. 40 con rinvii). In concreto, questa dimostrazione fa completamente difetto.
Nemmeno il rinvio al parere della CBN, espresso una prima volta nell'ambito della procedura edilizia relativa alla costruzione della sede dell'istituto gestito dalla fondazione e ribadito in quello di approvazione delle varianti qui in esame, appare pertinente, ma in ogni caso sufficiente, a questo scopo. Dopo aver premesso che “il sito pittoresco è di particolare valore paesaggistico per la presenza del complesso della chiesa di __________ __________ __________ con il cimitero e la via Crucis di accesso, del vuoto tra detti elementi e la collina soprastante”, la menzionata Commissione ha osservato che “le volumetrie progettate” (preavviso in sede di rilascio della licenza edilizia) rispettivamente “le zone edificabili previste dal piano” (preavviso in sede di approvazione delle varianti in esame) "creano una barriera che interrompe il rapporto spaziale esistente e incombe in modo eccessivo sull'area di accesso al complesso monumentale, con conseguente alterazione del sito pittoresco". Trattasi difatti di un'opinione di un organo, ancorché particolarmente qualificato, non di un cambiamento di circostanze. Certo, quest'opinione potrebbe anche sottendere un mutamento nella concezione della tutela del paesaggio e dei beni culturali, che fa apparire come insufficiente la protezione della collina sancita dal PPCB; ma se così fosse, tale mutamento andrebbe sostanziato adeguatamente. Un parere espresso in simili termini succinti come quello in oggetto potrebbe dunque, al più, costituire un punto di partenza, uno stimolo per riflettere sulle possibilità di edificazione concesse dal PPCB, ma in nessun caso legittimare direttamente anche una sua modifica, per di più di immediata applicazione, com'è il caso in esame. Ammettendo il contrario si metterebbe a repentaglio in misura assolutamente inaccettabile la stabilità del piano e la sicurezza giuridica.
In concreto, il municipio di __________ ha raccolto questo stimolo, disponendo il riesame della pianificazione della collina di __________: notizia che è stata salutata positivamente dalla stessa resistente (cfr. lettera 19 settembre 2005 del suo patrocinatore al tribunale). È questa, indiscutibilmente, la via da seguire: il problema dei volumi edificabili e delle funzioni degli edifici all'interno del PPCB va affrontato in termini generali e rispetto al complesso del piano, sulla scorta dei suoi scopi e dei suoi fondamenti, e tenendo altresì in debito conto di tutti gli altri elementi ed interessi (pubblici e privati) in gioco (art. 3 OPT). Solo dopo questo esame, in cui dovranno essere primieramente rilevati i mutamenti importanti che sono intervenuti dalla data dell'adozione di questo strumento e che legittimerebbero un suo cambiamento, ci si potrà determinare sulla necessità di apportare delle modifiche al piano rispetto alla normativa vigente; in caso di risposta affermativa queste modifiche potranno essere esattamente definite e, successivamente, concretizzate in una variante. Ogni adattamento di un piano di utilizzazione deve infatti essere preceduto, come per ogni restrizione della proprietà, da una ponderazione degli interessi in gioco (cfr. consid. 4.2 in initio; DFGP/UPT, Commento alla LPT, Berna 1981, ad art. 21 n. 9). Non può pertanto essere tutelata l'iniziativa popolare in discussione che, prescindendo da questa verifica, propone l'adozione di una soluzione unilaterale di immediata attuazione, la quale incide in misura assai rilevante sulle possibilità di sfruttamento edilizio dei fondi del solo proprietario colpito dal provvedimento, senza che questa soluzione e le relative conseguenze per il proprietario siano in qualche modo state considerate nell'ambito di un irrinunciabile processo di valutazione e comparazione del complesso degli interessi sul campo.
7. In conclusione, le controverse modifiche non possono essere approvate già perché non è stata dimostrata la sussistenza dei requisiti legali fissati dall'art. 21 cpv. 2 LPT (e dall'art. 3 OPT) per poter riesaminare e, se del caso, adattare il PPCB.
Ferme queste premesse, non appare necessario verificare se risultino quantomeno provate le condizioni poste dall'art. 41 cpv. 2 LALPT onde legittimare le controverse varianti, ossia se queste si rendano necessarie per soddisfare l'interesse pubblico. Intanto questa precisazione, introdotta a livello cantonale, appare superflua, perché ogni attività statale deve sempre rispondere a un interesse pubblico (art. 5 cpv. 2 Cost.). Il bisogno di soddisfare questo presupposto è semplicemente avvertito in misura particolare nell'ambito dell'adozione degli strumenti della pianificazione del territorio, che implicano delle restrizioni al diritto di proprietà; com'è noto, difatti, per essere lecite simili restrizioni devono, tra l'altro, apparire giustificate dall'interesse pubblico (art. 36 cpv. 2 Cost.). Il requisito dell'interesse pubblico posto dall'art. 41 cpv. 2 LALPT non costituisce dunque una condizione alternativa rispetto a quella del notevole cambiamento delle circostanze sancito all'art. 21 cpv. 2 LPT onde permettere il riesame e, se del caso la modifica di un piano di utilizzazione, bensì un requisito generale che dev'essere sempre verificato in sede di riesame e di adattamento di quest'ultimo, una volta che la possibilità di riesame - acclarata alla luce delle condizioni specifiche stabilite dal solo art. 21 cpv. 2 LPT - è stata ammessa. Accreditando una portata autonoma alla normativa cantonale si vanificherebbero le limitazioni poste dalla menzionata disposizione federale alle possibilità di modificare tali strumenti. Va peraltro rilevato che la verifica della dimostrazione della rispondenza delle controverse varianti all'interesse pubblico appare assai ardua in concreto, poiché le proposte disattese dal Governo non si fondano, com'è appena stato accennato, su di un processo di ponderazione globale degli interessi in gioco.
8. Il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm), i quali devono inoltre essere tenuti a rifondere alla ricorrente, assistita da un legale, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
9. L'emanazione del presente giudizio rende superflua la decisione della domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di fr. 3'000.- (tremila), sono poste a carico dei ricorrenti in solido, i quali sono inoltre tenuti a versare un importo doppio per ripetibili alla fondazione __________.
3. Intimazione a:
e
terzi implicati
1. PI 1 1 rappr. da: RA 2 2. PI 2 patr. da: PR 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario