Incarto n. 90.2004.5
Lugano 10 aprile 2007
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 17 febbraio 2004 del
RI 1
contro
la risoluzione __________ 2004 (n. __________7), con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di RI 1;
viste le risposte:
- 1. marzo 2004 della Divisione della pianificazione territoriale, ora Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 18 aprile 2005 di PI 2, PI 3, PI 4 e PI 5;
- 9 maggio 2005 di PI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. PI 1 è proprietario del mapp. __________9 di __________, di 3’215 mq, che, unitamente ai mapp. __________5 e __________1, di proprietà di PI 2, PI 3, PI 4 e PI 4, e ai mapp. __________52 e __________62, formano l’isolato compreso tra il __________, via __________, via __________ e via __________ (isolato 1) del piano regolatore particolareggiato del __________ (in seguito PRP.__________), approvato dal Consiglio di Stato il __________ 1993. Il mapp. __________9, inserito tra la via __________ e la via __________, è prospiciente il lago __________ e confina verso nord con i giardini __________.
L’art. 3 delle norme di attuazione del PRP.__________ (in seguito NAPRP.__________) ammette quali generali destinazioni e possibilità edificatorie nel comprensorio del PRP costruzioni residenziali, commerciali, per uffici, di servizio e turistiche alberghiere (cpv. 1). Inoltre, negli isolati siti tra il __________, via __________, via __________ e via __________ era auspicata la costruzione di strutture turistiche di tipo alberghiero (art. 3 cpv. 3 NAPRP.__________), con possibilità in tal caso di fruire di un bonus edificatorio del 25% dell’indice di sfruttamento (art. 10 cpv. 1 NAPRP.__________). Nelle rappresentazioni grafiche si indicava tuttavia per tale destinazione alberghiera speciale unicamente la zona tra il __________, via __________, via __________ e via __________, ossia il comparto comprendente gli isolati 3, 6, 9 e 12 (“area edificabile per insediamenti alberghieri”, reticolato a quadretti), mentre per il mapp. __________9 si indicava unicamente “area edificabile” (reticolato semplice).
B. Nella seduta del __________ 2002, il consiglio comunale di __________ ha adottato, tra le altre, una variante del PRP.__________ secondo cui la zona a destinazione alberghiera con bonus del 25% veniva estesa anche al mapp. __________9, al fine di porre in consonanza i rilievi grafici con le norme di attuazione approvate dal Consiglio di Stato nel 1993 (variante 7).
Con risoluzione del __________ 2004 il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione di questa variante.
C. Contro questa decisione il RI 1 ha adito il tribunale il __________ 2004, chiedendo il suo annullamento e la retrocessione degli atti all’Esecutivo cantonale per approvazione della variante così come adottata dal consiglio comunale. L'insorgente ritiene che il Consiglio di Stato abbia violato la propria autonomia, apprezzando giuridicamente in modo erroneo i fatti ed eccedendo o abusando del suo potere di apprezzamento.
D. La Divisione della pianificazione territoriale, come pure PI 2, PI 3, PI 4 e PI 5 chiedono che il ricorso venga respinto, mentre che PI 1, pur senza presentare osservazioni specifiche, ne postula l'accoglimento.
E. Il 19 maggio 2005 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo. In tale occasione il ricorrente è stato invitato a presentare gli atti della licenza edilizia nel frattempo concessa ad PI 1 per l’edificazione di uno stabile residenziale sul mapp. __________9. Alle parti è stata concessa la facoltà di esprimersi su tale nuova documentazione.
Con osservazioni del 1. giugno 2005, __________, PI 3, PI 4 e PI 5 chiedono principalmente che il ricorso sia dichiarato irricevibile per mancanza di interesse da parte del comune, ritenuta l’attuale destinazione residenziale del mappale in questione. In via subordinata essi si riconfermano nella richiesta di reiezione del ricorso. PI 1 ha invece comunicato di non avere osservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Quanto all’irricevibilità del gravame per mancanza di interesse legittimo del comune ricorrente, sollevata da PI 2, PI 3, PI 4 e PI 5, si rileva che contrariamente a quanto da essi sostenuto, il comune mantiene certamente un interesse alla definizione della vertenza e quindi la legittimazione ricorsuale (art. 43 PAmm) deve essergli riconosciuta, dal momento che potrebbe essere chiamato, perlomeno in un’ottica teorica, a decidere su una richiesta di cambiamento di destinazione del fondo in questione da residenziale (destinazione attuale) a turistico-alberghiera (destinazione possibile secondo la variante di PR qui in contestazione) e viceversa. E ciò anche in mancanza di contestazione da parte dell’attuale proprietario del fondo della decisione del Consiglio di Stato qui oggetto di impugnativa. Il ricorso è quindi ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Con la decisione impugnata, l’Esecutivo cantonale non ha approvato l’inserimento del mapp. __________9 nel comparto del PRP.__________ della zona edificabile per insediamenti alberghieri, che beneficia di un indice di sfruttamento maggiorato del 25%. Pur rilevando preliminarmente che il comparto turistico-alberghiero avrebbe effettivamente dovuto essere completato con l’inclusione del mapp. __________9, a completazione di tutto il settore a lago inserito in questa specifica zona, il Consiglio di Stato ha però ritenuto che la possibilità di usufruire di un indice di sfruttamento maggiorato avrebbe dovuto essere accompagnata da misure per il controllo dell’effettivo mantenimento della destinazione turistico-alberghie-ra. Quali possibili misure, il Consiglio di Stato cita (cfr. consid. 4.2, pag. 8 decisione impugnata) la destinazione del fondo ad effettivi scopi turistico-alberghieri per almeno 15-25 anni mediante la presentazione di un piano aziendale, oppure la sottoscrizione di convenzioni tra proprietari e comune volta a garantire l’uso per scopi alberghieri per una durata di almeno 20 anni; in caso di riconversione della struttura a scopi residenziali, il proprietario si impegnerebbe a retrocedere al comune almeno il 50% del maggior valore ricavato grazie al bonus. In assenza di tali misure di controllo e visti i rischi di abusi, la variante così come prevista dal comune non poteva quindi essere approvata.
Inoltre, il Consiglio di Stato, in accoglimento parziale delle censure sollevate dalle controparti __________, ha ritenuto eccessivo l’inserimento di tutta la particella nella specifica zona, non potendo essere considerato, come ha fatto il comune, il confine della particella quale limite rilevante per la delimitazione dei comparti edificabili del PRP.__________ e ritenuta la posizione del fondo in questione a ridosso dei giardini __________. Senza fornire specifiche spiegazioni, l’Esecutivo cantonale ha anche ritenuto violato il principio della parità di trattamento rispetto alla situazione pianificatoria di altri fondi (decisione impugnata, consid. 4.2, pag. 9).
4. Le motivazioni addotte dal Consiglio di Stato non possono essere seguite, come sostenuto dal ricorrente, per i seguenti motivi.
4.1. Il PRP.__________ è stato adottato dal consiglio comunale di __________ nella seduta del __________ 1991 ed è stato approvato il __________ 1993 dal Consiglio di Stato. Il RI 1 prospettava tra gli altri obiettivi del PRP.__________:
“(…) La qualifica e la promozione funzionale del Quartiere a nuovo centro direzionale e commerciale della Città, mantenendo e favorendo nel contempo le caratteristiche e le qualità abitative e residenziali e stimolando inoltre alcune specifiche vocazioni particolari quali il turismo di tipo alberghiero verso il lago e gli insediamenti produttivi e artigianali nella parte ovest, oltre via __________.(…)”
(rapporto di pianificazione del 31 gennaio 1991, pag. 6).
Il comune proponeva quindi la qualificazione degli isolati prospicienti al lago per il turismo di tipo alberghiero e, per incentivare l’insediamento di tali strutture, si concedeva un bonus del 25% dell’indice di sfruttamento (rapporto di pianificazione del 31 gennaio 1991, punto n. 4, pag. 8; lett. a pag. 9). Nel comparto dove era auspicata la presenza di strutture alberghiere figuravano gli isolati siti tra il __________, via __________, via __________ e via __________ (cfr. art. 3 cpv. 3 NAPRP.__________). Le rappresentazioni grafiche del PRP.__________ tuttavia escludevano da questo comparto il mapp. __________9, segnando il limite del comparto con strutture turistiche di tipo alberghiero, verso nord-est, in corrispondenza con il confine con via __________.
Con la variante qui oggetto di discussione, di cui il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione, il RI 1 ha inteso risolvere la divergenza tra NAPRP.__________ e le rappresentazioni grafiche, “per evidenti motivi di continuità delle peculiarità che hanno portato all’istituzione della zona in oggetto” (cfr. messaggio municipale n. 48 del 27 novembre 2001, punto n. 2.6, 5. capoverso, pag. 5). A ben guardare, quindi, il RI 1 nulla propone di nuovo se non di meglio precisare nella definizione dell’art. 3 NAPRP.__________ i confini di questo comparto dai contenuti speciali, mettendo in atto le intenzioni del comune già espresse nell’ambito dell’adozione del PRP.__________ nel 1991.
4.2. Analogamente e quanto considerato dal Dipartimento del territorio nell’esame preliminare del __________ 2001, il Consiglio di Stato nella decisione impugnata, riconosce la bontà del principio dell’estensione della zona edificabile con strutture alberghiere anche al mapp. __________9, al fine di considerare tutti i fondi che si affacciano direttamente sul lago – a partire dai giardini __________ e fino alla via __________ – in modo paritario, dotandoli di una maggiore possibilità edificatoria, onde favorire l’insediamento di strutture alberghiere nelle vicinanze del lago, fonte di attrattività per il turismo (cfr. esame preliminare __________ 2001, pag. 2; decisione impugnata, pag. 9). Tuttavia, l'Esecutivo cantonale ritiene che l’applicazione di un bonus così importante (+25% dell’indice di sfruttamento) in questa zona debba essere accompagnata da concrete misure di controllo per evitare che la destinazione turistico-alberghiera possa essere modificata in residenziale. Quali misure il Governo cita ad esempio la prova della sussistenza del carattere alberghiero per un periodo abbastanza lungo (15-25 anni) tramite la presentazione di un piano aziendale, o l’impegno del proprietario a garantire l’uso alberghiero del fondo per almeno 20 anni, pena la retrocessione al comune di almeno il 50% del maggior valore ricavato grazie al bonus.
4.3. A ragione il comune ricorrente contesta queste motivazioni. Preliminarmente va osservato che la decisione di annettere alla zona per insediamenti alberghieri anche il mapp. __________9 (tutto o solo in parte) come tutte le altre particelle che si affacciano direttamente sul lago risponde certamente ad un sufficiente interesse pubblico, che del resto nemmeno le controparti e il Consiglio di Stato contestano nel suo principio. Le preoccupazioni da essi espresse sono attinenti unicamente all’attuazione della specifica norma del PRP.__________ e al rischio di possibili elusioni di tale norma per beneficiare di un indice di sfruttamento maggiorato anche in caso di sola destinazione residenziale del fondo. Questo unico argomento non basta tuttavia a negare l’approvazione della variante. Infatti, la licenza edilizia viene concessa previa verifica da parte dell’autorità competente di tutti i parametri edificatori e delle norme pianificatorie della specifica zona al momento dell’intro-duzione di una domanda di costruzione per l’edificazione o per il cambiamento della destinazione di un immobile. L’autorità comunale deve in particolare verificare che gli indici di sfruttamento vigenti siano rispettati a dipendenza della richiesta effettiva destinazione del fondo, pena il rifiuto della licenza edilizia. Non si vede quindi come possa essere rilasciata una licenza edilizia nel caso in cui, come paventato dalle controparti, l’indice di sfruttamento massimo concesso per una destinazione residenziale del fondo (2.6; cfr. art. 6 cpv. 1 NAPRP.__________) non possa più essere rispettato poiché superiore al massimo consentito per tale destinazione.
La legge edilizia cantonale già offre all’autorità competente i mezzi per negare la licenza edilizia di una costruzione contraria alla destinazione di zona e ai parametri edificatori. Infatti, premesso che per ogni cambiamento di destinazione deve essere inoltrata una domanda di costruzione e avviata la procedura ordinaria di rilascio della licenza edilizia (cfr. art. 1 cpv. 2 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE), 11 cpv. 1 LE e contrario; art. 4 lett. a regolamento di applicazione della LE del 9 dicembre 1992 (RLE) e art. 6 cpv. 1 n. 1 RLE), il cambiamento della destinazione di una struttura alberghiera in residenziale potrà essere autorizzato unicamente se tutte le condizioni sono soddisfatte, in particolare, come sopra già ricordato, se tutti i parametri edificatori sono rispettati.
Va inoltre ricordato che la LE agli art. 42 e segg. prevede specifiche misure in caso di costruzione di opere abusive.
La richiesta del Consiglio di Stato di sottoporre a particolari condizioni la concessione di un bonus edificatorio per insediamenti alberghieri non può essere condivisa. Certo, la soluzione proposta dal Governo sembra garantire maggiormente il mantenimento della destinazione alberghiera. Tuttavia, il Consiglio di Stato non poteva, se non ledendo il principio dell’autonomia comunale (cfr. sopra consid. 2), rifiutare l'approvazione della variante semplicemente perché altre misure oltre a quelle già previste dalla LE e testé ricordate, sarebbero state, a suo giudizio, più efficaci a questo scopo. La decisione impugnata su questo punto deve quindi essere annullata, poiché la proposta comunale non solo non è illegittima, ma nemmeno appare carente, per cui il Governo non potrebbe in nessun caso obbligare il comune a modificarla, rafforzando segnatamente la tutela di un’effettiva utilizzazione del bonus dell’indice di sfruttamento a favore della funzione turistico-ricreativa. Per converso il comune avrebbe semmai potuto, l’avesse voluto, sancire una tale regolamentazione (impregiudicata la legittimità dei suoi contenuti).
4.4. Il Consiglio di Stato ha inoltre considerato che se il comparto per insediamenti alberghieri debba essere completato con il mappale no. __________9, questo non può valere per tutto il mappale. Il limite dello stesso non costituisce infatti con evidenza un limite rilevante e anzi si potrebbe scontrare con la parità di trattamento con altri fondi. Il mappale no. __________9 ha inoltre la particolarità di situarsi a ridosso dei giardini __________ (a nord di via __________) (decisione impugnata, pag. 9).
Anche questa argomentazione non regge alle critiche ricorsuali. Se è ben vero che in generale la pianificazione non può avvenire parcella per parcella, si tratta invero nel caso concreto di una completazione della pianificazione di tutto quel comparto del __________ __________ prospiciente il lago e non solo dell’azzonamen-to del mapp. __________9, che, in occasione dell’adozione del PRP.__________, è rimasto escluso, ancorché unicamente sulle rappresentazioni grafiche, dalla zona edificabile per insediamenti alberghieri. In questa ottica, il fatto di considerare i confini della particella quale limite di questa zona, non contrasta affatto con i principi pianificatori vigenti per la delimitazione dei differenti comparti di un piano regolatore e rientra in quelle competenze dell’autorità comunale che non possono essere contestate, in mancanza di altri fattori contrari, dall’autorità superiore di pianificazione (art. 2, 3 cpv. 3, 15 e segg. LPT; Waldmann/Hänni, Raumplanungs-gesetz, Berna 2006, n. 40 e segg. ad art. 15 e riferimenti).
La decisione del comune di includere solo il mapp. __________9 e non anche le altre particelle confinanti (in particolare quelle di proprietà delle controparti), che non hanno nessun fronte sul lago e sono retrostanti il mapp. __________9, risponde chiaramente al principio della proporzionalità e si fonda su criteri oggettivi e tutt’altro che insostenibili. Né del resto sarebbe stato ragionevole un inserimento solo parziale del mapp. __________9 nella zona per insediamenti alberghieri, per la dimensione del fondo stesso e la sua forma. Il Consiglio di Stato in tali casi non può sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare le decisioni dell’istanza inferiore, quand’anche vi fossero altre soluzioni più appropriate. La decisione del comune deve quindi essere tutelata anche per questi motivi, con annullamento della decisione impugnata.
5. In conclusione, la zona edificabile per strutture alberghiere così come proposta dal RI 1 nella variante qui in discussione, risponde ad un sicuro e comprovato interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità. Nel rispetto del diritto del comune di scegliere tra più possibilità quella ritenuta più adeguata, pena la violazione dell’autonomia comunale garantita dalla Costituzione, il Consiglio di Stato non poteva quindi annullare la decisione dell’autorità inferiore.
6. Il ricorso deve quindi essere accolto, la decisione impugnata annullata nella misura in cui statuisce sulla variante qui sottoposta a giudizio, che va approvata così come adottata dal legislativo comunale. La tassa di giudizio è posta a carico di PI 2, PI 3, PI 4 e PI 5, soccombenti in questa procedura (art. 28 PAmm). Ad PI 1, che pur avvalendosi del patrocinio di un legale si è limitato a chiedere l’accoglimento del ricorso del comune senza tuttavia formulare osservazioni, non vengono riconosciute ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto e la decisione impugnata è annullata nella misura in cui statuisce sulla variante n. 7 del piano regolatore particolareggiato del __________.
§. La variante n. 7 del piano regolatore particolareggiato del __________ è approvata così come adottata dal consiglio comunale di __________ con decisione __________ 2002.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico di PI 2, PI 3, PI 4 e PI 5 in solido. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria