Incarti n. 90.2002.126 90.2002.135 90.2002.137
Lugano 3 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi:
a) b) c)
RI 1 patr. da: PR 1
RI 2 patr. da: PR 2 RI 3 RI 4 patr. da: PR 3
contro
la risoluzione n. 34__________ del 9 luglio 20__________ con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore delPI 1;
viste le risposte:
- 19 novembre 2002 del RA 2;
- 13 gennaio 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 sono proprietari della particella n. 0 RFD di PI 1, RI 3 delle particelle n. 7 e 8 RFD di PI 1, tutte site in località G__________. Ai fondi n. 8 e 0 compete, tra gli altri, una parte di comproprietà sul fondo n. 4 RFD di RA 1, costituito in comproprietà coattiva e sul quale insiste via M__________, la strada di accesso ai fondi citati. RI 4 è invece proprietario del mappale n. 9 RFD di __________ e RI 2 sono comproprietari della particella n. 5 RFD di PI 1, costituita in PPP, site in località P__________ e servite dalla strada comunale di cui alla part. n. 1 RFD di PI 1, che si diparte perpendicolarmente da via S__________ e raggiunge, pur senza collegarla, l’estremità di via M__________. Sia via M__________, sia la strada comunale di cui alla part. n. 1 RFD sono a fondo cieco e non sono collegate tra di esse.
B. Nella seduta del 15 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Per il comparto residenziale in località G__________ - P__________ - M__________, inserito nella zona edificabile Re (zona residenziale estensiva) del piano delle zone, il legislativo comunale ha previsto una nuova strada di servizio a priorità pedonale (SSP12) che collega via della P__________ a via S__________ attraverso l’attuale via M__________ e la strada comunale perpendicolare a via S__________.
C. Con tre atti di ricorso distinti, RI 1, RI 3, RI 4 e RI 2 si sono aggravati contro questa decisione innanzi al Consiglio di Stato, postulando lo stralcio dal piano del traffico della strada a priorità pedonale: il nuovo collegamento viario sarebbe infatti privo di interesse pubblico, in quanto fungerebbe da accesso per un numero limitato di fondi, peraltro - a dire dei ricorrenti - già serviti in modo adeguato dalle strade esistenti. La realizzazione del progettato anello stradale avrebbe altresì quale conseguenza un apprezzabile aumento del traffico parassitario, con conseguente aumento dell’inquinamento fonico. La misura contestata non sarebbe neppure conforme al principio di proporzionalità e sarebbe in contrasto con la politica comunale in materia di traffico che persegue uno spostamento dello stesso all’esterno della zona residenziale. RI 1 hanno contestato anche il preventivo di spesa della futura espropriazione di via M__________.
D. Con risoluzione n. 34__________ del 9 luglio 20__________ il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________ e ha respinto la richiesta di stralcio della strada a priorità pedonale SSP12. Il Governo ha in particolare ammesso la sussistenza di un interesse pubblico alla realizzazione della stessa ed ha osservato che, in ragione dell’alto numero di fondi toccati, la pianificazione del comparto risponde ad uno specifico obbligo del comune. La definizione gerarchica di strada a priorità pedonale permette inoltre, sempre secondo l’esecutivo cantonale, di risolvere i temuti problemi legati ad un aumento del traffico parassitario e di transito, senza pregiudicare la possibilità di adottare provvedimenti di limitazione e regolamentazione del traffico.
E. Con ricorsi distinti di data 12 agosto 20__________, 12 settembre 20__________ e 13 settembre 20__________, RI 1, RI 3, RI 4 e RI 2 sono insorti innanzi a questo tribunale, ripresentando in sostanza le medesime censure e domande proposte davanti al Consiglio di Stato. Degli specifici motivi si dirà per quanto necessario nei considerandi.
La divisione della pianificazione territoriale ed il RA 2 hanno postulato la reiezione delle impugnative.
F. In data 12 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio. In questa sede le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste. In quell’occasione è stato accertato che, contrariamente a quanto indicato nel ricorso, RI 4 è proprietario della particella n. 9 RFD, mentre il signor RI 3 è proprietario dei mappali n. 7 RFD e 8 RFD, nonché di una quota di comproprietà della coattiva sul fondo n. 4 RFD.
considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.) è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I ricorsi sono dunque ammissibili, eccezion fatta per quanto attiene alle contestazioni di natura espropriativa sollevate da RI 1, che esulano dalla presente procedura e dovranno semmai essere proposte nell’adeguata sede al momento della realizzazione della strada comunale.
Visto il medesimo fondamento di fatto delle impugnative, la congiunzione delle cause in un unico giudizio s'impone ai sensi dell'art. 51 LPAmm.
2.In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione, o piano regolatore, viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Quest'ultimo disposto, unitamente alla legislazione di ordine superiore, segnatamente l'art. 3 cpv. 3 lett. c LPT (che prescrive alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali) e la legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994, abilita incontestabilmente i comuni a prevedere nei propri piani regolatori percorsi pedonali, esistenti o futuri, aperti al pubblico (cfr. anche art. 4 cpv. 2 legge sulle strade).
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2).
Rettamente nella fattispecie l’esistenza di una base legale non è messa in discussione. Prima di entrare nel merito delle censure occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea 1976, tomo 1, N. 57 B II) in linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5. I ricorrenti contestano l’interesse pubblico alla base della congiunzione della perpendicolare a via S__________ a via M__________ e la sua classificazione quale strada pubblica con priorità pedonale. Essi sostengono che la nuova strada servirebbe un numero troppo limitato di fondi perché possa essere ammessa la pubblica utilità dell'opera; la sua realizzazione non risponderebbe neppure ad una reale necessità. Di fatto, a dire dei ricorrenti, la situazione vigente sarebbe già soddisfacente; oltretutto la struttura attuale delle due strade (a fondo cieco) sarebbe tale da scoraggiare il transito parassitario favorendo di conseguenza l'uso pedonale delle stesse. La realizzazione dell’anello stradale di congiungimento tra le due attuali vie causerebbe inoltre un inevitabile aumento del traffico di transito attraverso la zona residenziale di __________, in quanto permetterebbe di eludere lo spartitraffico posto su via alla P__________ e la restrittiva segnaletica collocata vicino al cimitero; ciò in contrasto con quella che è stata la politica comunale in materia viaria degli ultimi anni che tendeva ad una protezione del centro dal traffico di transito.
5.1. Dal punto di vista viario il comprensorio di __________ è circoscritto ad est dall’autostrada __________ e verso sud-ovest dalla strada cantonale che collega M__________ a L__________. Al suo interno il territorio comunale è caratterizzato dalla presenza di due assi viari principali: il primo, che attraversa il comune da est a ovest, formato da via C__________ /via alla P__________ (strada di raccolta) e che permette il transito da M__________ verso A__________, ed il secondo che si diparte dalla rotonda di L__________ su via V__________ in direzione di R__________ ai piedi del monte S__________ ed attraversa il territorio comunale da sud a nord. L’assetto viario è completato dalla presenza di varie strade di servizio a priorità veicolare, rispettivamente pedonale, oltre che da una rete di sentieri pedonali, che garantiscono l’urbanizzazione dei quartieri residenziali del comune.
Il comparto edificabile P__________ - G__________, che il piano regolatore inserisce in zona residenziale estensiva, è ubicato a sud di via alla P__________. Il comparto, di forma rettangolare, si è sviluppato ai margini di via M__________ e della perpendicolare - a fondo cieco - di via S__________ che serve il quartiere in parola, oltre che nell’area racchiusa tra queste due strade e via alla P__________, nella quale si immettono entrambe. In corrispondenza dell’estremità a fondo cieco di via M__________ si trova inoltre l’imbocco di un sentiero pedonale che collega il quartiere con via P__________.
Questo comparto presenta un carattere residenziale, con un’edificazione estensiva composta in prevalenza da case monofamiliari. Al momento il comprensorio non risulta ancora completamente insediato; vi sono infatti ancora alcuni terreni inedificati in particolare su entrambi i fronti di via M__________, laddove il comune ha previsto l’allargamento del calibro stradale ed il congiungimento con via S__________.
5.2. Con la revisione del piano regolatore il comune si è operato in modo tale da facilitare il transito nei quartieri residenziali, avendo riguardo di non compromettere il traffico pedonale. Come si rileva dallo stesso piano del traffico, si è pure potenziata la rete pedonale sul suolo comunale prevedendo, da un canto, uno sviluppo diretto della stessa e, dall’altro, la realizzazione ex novo e la riclassificazione di alcune strade in strade a priorità pedonale.
Per quanto attiene al comparto in questione, già il piano regolatore del 1983 prevedeva una rete viaria all’interno dei quartieri G__________, P__________ e M__________. La stessa avrebbe collegato, da un canto, via S__________ a via M__________, eliminando così i rispettivi fondi ciechi e, dall’altro, avrebbe congiunto queste due vie con via P__________ attraverso una strada che avrebbe ricalcato sostanzialmente il tracciato del percorso pedonale esistente.
Con la revisione qui in esame, il comune ha riproposto essenzialmente questo assetto pianificatorio. Tuttavia, diversamente da quanto previsto nel 1983, il piano del traffico riporta unicamente un tracciato pedonale che collega il quartiere G__________ - P__________ con via P__________ e classifica via M__________ ed il troncone perpendicolare di via S__________ quale strada di servizio a priorità pedonale (SSP12). Dal punto di vista viario la situazione in esame si differenzia pertanto da quella previgente, per quanto qui interessa, sostanzialmente in ragione della diversa categorizzazione delle strade interessate.
5.3. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la realizzazione del contestato anello stradale risponde ad una reale esigenza pianificatoria, determinata dalle carenze dell’attuale rete viaria e risulta supportata da un interesse pubblico preponderante in quanto riguarda un intero quartiere.
Come è stato possibile appurare in sede di sopralluogo, al momento attuale il comparto in esame risulta servito da due strade a fondo cieco (via M__________ e perpendicolare di via S__________) le cui estremità, per quanto prossime, risultano però poste su due livelli differenti e separate da alcuni paletti su cui è collocata una catena. Via M__________ presenta un calibro che varia da 4.5 ml, nel suo tratto iniziale, a 2.2 ml alla sua estremità. La perpendicolare a via S__________ ha invece una larghezza regolare di circa 4.2 ml. Quest’ultima via dispone già di una piazza di giro, mentre via M__________ ne è priva, ciò che obbliga gli utenti della stessa a laboriose manovre, in parte sulle proprietà private, per effettuare inversioni di marcia. La viabilità e la sicurezza veicolare e pedonale ne risultano pertanto fortemente compromesse. Dal punto di vista tecnico, la situazione esistente non può che essere considerata insoddisfacente, come visto, sia per l’assenza di una piazza di giro, sia per le ridotte dimensioni del campo stradale. A ciò va aggiunto che non tutti i fondi del comparto su via M__________ dispongono di un accesso veicolare o pedonale: via M__________, infatti, è attualmente in comproprietà coattiva di sole sei particelle che si affacciano sulla stessa, mentre non risulta che le rimanenti particelle godano perlomeno di diritti di passo pattuiti privatamente. Anche per questo motivo, fondata su un interesse pubblico sufficiente è la decisione del comune di prevedere una via di accesso al quartiere in questione, che, in tal modo, diviene adeguatamente urbanizzato.
Date queste premesse, le autorità comunali non potevano quindi esimersi dall’intervenire per sanare queste carenze pianificatorie. Si rileva inoltre che la scelta avallata dal Consiglio di Stato trova riscontro anche nell’intenzione del comune di potenziare la rete pedonale sul proprio territorio. In effetti, la qui contestata misura pianificatoria costituisce un importante tassello della rete di percorsi pedonali che attraversa i quartieri G__________, P__________ e M__________. Grazie all’unione tra via S__________ e via M__________ ed alla nuova classificazione delle stesse quali strade di servizio a priorità pedonale, viene infatti creato un collegamento pedonale diretto da ovest verso est che, partendo da via P__________, permette di raggiungere facilmente ed in tutta sicurezza la zona in cui è ubicato il centro sportivo comunale e il cimitero. Al contempo sarà pure possibile accedere, verso nord, a via alla P__________, e questo senza dover percorrere strade a grande traffico.
5.4. Infondate sono pure le argomentazioni dei ricorrenti secondo cui la realizzazione dell’anello stradale creerebbe le premesse per un aumento del traffico parassitario in loco. A tale proposito il tribunale ha potuto constatare in sede di sopralluogo come il transito attraverso la zona residenziale di __________ sia già fortemente limitato grazie ad adeguate misure di regolazione del traffico. Il carattere prevalentemente pedonale della strada in parola dovrebbe inoltre permettere di ovviare ad eventuali problemi derivanti dal traffico di transito. Resta riservata la possibilità per il comune di adottare, qualora fosse necessario, ulteriori provvedimenti di limitazione e moderazione del traffico, il cui esame esula tuttavia dalla presente procedura.
5.5. Anche le censure sollevate dai ricorrenti riguardo all’art. 43bis NAPR, secondo cui il comune a determinate condizioni potrà assumere in proprietà strade private, sono prive di fondamento, dal momento che con la revisione pianificatoria in questione la strada viene inserita nel piano del traffico e quindi ad essa viene riconosciuto carattere pubblico. Per questo motivo la norma menzionata non può più trovare applicazione.
5.6. Per i motivi sopra esposti, non può sussistere dubbio alcuno sull’interesse pubblico alla realizzazione della strada in esame ed all’assunzione della stessa da parte dell’ente pubblico, certamente superiore rispetto all’interesse dei ricorrenti al mantenimento della proprietà privata.
6. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti la misura pianificatoria in contestazione rispetta anche il principio della proporzionalità. Infatti, la stessa è idonea a perseguire lo scopo ricercato, non esistono alternative meno incisive e il rapporto tra lo scopo perseguito e la restrizione imposta è ragionevole: solo con l’assunzione di via M__________ da parte dell’ente pubblico, l’allargamento della stessa ed il suo congiungimento con via S__________, il comune può, da un canto, garantire l’urbanizzazione del comparto e, dall’altro, completare la rete pedonale sul suo territorio. Questo tribunale ritiene altresì che il cambiamento di funzione della strada in esame - da strada di servizio a strada di servizio a priorità pedonale - vada a tutto vantaggio dei proprietari e tenga adeguatamente conto delle loro esigenze di sicurezza.
7. In conclusione, per i motivi sopra esposti, i ricorsi devono essere respinti. Le tasse di giustizia e le spese sono poste a carico dei ricorrenti, soccombenti in questo procedimento (art. 28 PAmm).
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui sono ammissibili, i ricorsi diRI 1, PI 1, RI 3, PI 1, RI 4, PI 1, e RI 2, PI 1, sono respinti.
2. Le tasse e spese di giustizia sono poste a carico diRI 1, PI 1, per un importo di fr. 800.- (ottocento) in solido; stesso importo è posto a carico diRI 2, __________, in solido, e diRI 4, PI 1 eRI 3, PI 1, pure con vincolo di solidarietà.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario