Incarto n. 52.2025.325
Lugano 22 dicembre 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 23 settembre 2025 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 20 agosto 2025 (n. 3844) del Consiglio di Stato che ha respinto il gravame per denegata giustizia interposto dall'insorgente avverso il Municipio di CO 1 in materia di mancato riconoscimento del rincaro salariale;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è da diversi anni dipendente del Comune di CO 1.
B. Con comunicazione del 6 febbraio 2023, l'Ufficio risorse umane ha informato tutti i dipendenti comunali, ad eccezione degli agenti di polizia e del corpo insegnante, del riconoscimento del carovita del 3%, in applicazione dell'art. 45 cpv. 2 del regolamento organico dei dipendenti del Comune di CO 1 e delle sue Aziende comunali del 19 maggio 2003 (ROD).
C. Il 15 febbraio 2023 il sindacato UNIA ha comunicato al Comune di CO 1 di aver appreso con piacere che ai dipendenti comunali era stato corrisposto il rincaro salariale. Ha tuttavia segnalato che negli anni precedenti ciò non era avvenuto, esponendo la situazione di tre dipendenti, tra cui RI 1, il quale avrebbe accumulato dal 2018 al 2022 una perdita di fr. 7'815.75. Il sindacato ha pertanto chiesto di adeguare retroattivamente lo stipendio dei dipendenti da esso rappresentati e la scala salariale del 2023. Misura che si sarebbe dovuta applicare a tutti gli impiegati comunali assoggettati all'art. 45 cpv. 2 ROD.
D. Con scritto dell'11 aprile 2023 il Municipio ha risposto di non ritenere dovuto l'adeguamento al rincaro per gli anni menzionati dal sindacato, esponendo nel dettaglio i motivi di tale decisione.
E. Dopo aver fatto spiccare un precetto esecutivo nei confronti del datore di lavoro, al quale esso si è opposto, il 23 maggio 2023 RI 1, questa volta per il tramite di un legale, si è rivolto nuovamente all'Autorità di nomina chiedendo il pagamento di fr. 8'346.12. In caso contrario, ha chiesto l'emanazione di una decisione formale, munita dei rimedi di diritto. La richiesta è stata ribadita il 7 giugno 2023.
F. Il 16 giugno 2023 il Municipio si è riconfermato nella sua posizione già comunicata al sindacato UNIA l'11 aprile precedente, rilevando che contro tale determinazione l'interessato non ha interposto ricorso. La richiesta di una decisione formale è stata ritenuta tardiva e quindi irricevibile.
G. a. Il 13 luglio 2023 RI 1 ha inoltrato al Consiglio di Stato un ricorso per denegata giustizia per il rifiuto dell'Autorità comunale di emanare una decisione formale di diniego del rincaro salariale. Lo stesso ha domandato, in via principale, di ordinare al Municipio di emanare una risoluzione avente per oggetto le pretese pecuniarie dell'insorgente. In via subordinata, ha chiesto la condanna del Comune al pagamento dell'importo di fr. 8'346.12, oltre interessi e spese.
b. Con decisione del 28 maggio 2025 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto, nella misura della sua ricevibilità, il gravame interposto da RI 1 avverso il Governo per denegata/ritardata giustizia nell'evasione della predetta impugnativa.
c. Il 20 agosto 2025 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso in quanto ricevibile. Esso ha rilevato che lo scritto del 16 giugno 2023 costituisce una decisione con cui il Municipio ha negato la richiesta del ricorrente di ottenere il rincaro salariale. L'Autorità non è pertanto incorsa in alcun diniego di giustizia. Tant'è che il ricorrente è stato in grado di contestare anche nel merito la mancata concessione del rincaro. In relazione alla contestazione del merito della decisione municipale del 16 giugno 2023, il Governo ha concluso che su questo punto il gravame era da ritenersi inammissibile siccome interposto contro una decisione confermativa di una precedente, ossia quella dell'11 aprile 2023, regolarmente cresciuta in giudicato. Benché tale comunicazione non fosse munita dell'indicazione dei rimedi di diritto, la natura della stessa era chiara e avrebbe dovuto condurre il ricorrente, rappresentato da un sindacato cognito della materia, a impugnarla, rispettivamente a richiedere tempestivamente al Municipio l'ulteriore emissione di una decisione formale.
H. RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la predetta decisione, chiedendone l'annullamento. In via principale, domanda che sia ordinato al Comune di CO 1 di emettere una formale decisione avente per oggetto le sue pretese salariali. In via subordinata chiede invece che il Comune sia condannato al versamento dell'importo rivendicato. Sostiene innanzitutto che con lo scritto del 15 febbraio 2023 UNIA ha formulato una richiesta nell'interesse di tutti i suoi associati e non in rappresentanza del ricorrente. di conseguenza, la risposta dell'11 aprile 2023 del Municipio non potrebbe essere opposta al ricorrente, a cui non è stata validamente notificata. La stessa non costituirebbe d'altro canto una decisione amministrativa, bensì di una semplice lettera informativa all'attenzione del sindacato. Anche nella denegata ipotesi in cui fosse riconosciuto il carattere di decisione a tale scritto, il ricorrente avrebbe in ogni caso agito diligentemente, rivolgendosi a un legale il 17 maggio 2023, il quale ha richiesto l'emanazione di una decisione formale già il 23 maggio seguente. Richiesta da ritenersi tempestiva, alla luce delle concrete circostanze, ossia la difficile riconoscibilità di una decisione materiale in ragione dell'assenza di forma, contenuto e chiarezza.
I. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il Municipio. Quest'ultimo contesta le tesi del ricorrente, in particolare per quanto attiene alla sua rappresentanza da parte del sindacato UNIA. Difende per il resto le conclusioni a cui è giunto il Governo con la decisione impugnata.
L. Con la replica, il ricorrente ribadisce le proprie tesi.
M. L'Autorità di nomina non duplica.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente interessato dalla decisione governativa impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge in modo sufficientemente chiaro dal carteggio trasmesso dal Consiglio di Stato e dall'ulteriore documentazione prodotta dal ricorrente.
2. A norma dell'art. 2 cpv. 1 LPAmm sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso fondati sul diritto pubblico e concernenti: a) la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; b) l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; c) la reiezione o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e, più in generale, con la definizione tradizionalmente ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (RDAT II-1994 n. 8 e 16; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 200). Per determinare se si tratta di una decisione o no occorre considerare le condizioni materiali dell'atto contestato, in modo particolare se l'autorità competente abbia inteso creare una relazione giuridica obbligatoria e con carattere d'imperio fra lo Stato e il cittadino (STF 2C_282/2017 del 4 dicembre 2017 consid. 2.1). Un atto può pertanto essere qualificato come decisione (materiale) se, per il suo contenuto, ne ha le caratteristiche, anche se non è intitolato come tale e non presenta alcuni elementi formali tipici di una decisione, come l'indicazione dei rimedi di diritto (DTF 143 III 162 consid. 2.2; STF 1C_577/2023 del 4 aprile 2024 consid. 2.2).
3. Nel caso concreto, il ricorrente censura la decisione con cui il Consiglio di Stato, respingendo il suo gravame per denegata giustizia nei confronti del Municipio, ha rilevato che lo scritto del 16 giugno 2023 costituisce una decisione con cui l'Autorità ha negato la richiesta del ricorrente di ottenere il rincaro salariale. Contesta inoltra che lo scritto dell'11 aprile 2023 costituisca una decisione impugnabile.
3.1. Con scritto dell'11 aprile 2023 il Municipio ha risposto alla richiesta del 15 febbraio precedente del sindacato UNIA di adeguare retroattivamente lo stipendio di tutti i dipendenti comunali a cui è applicabile l'art. 45 cpv. 2 ROD esponendo, a titolo di esempio, la situazione di tre impiegati, tra cui il ricorrente, per i quali è stato quantificato l'importo rivendicato. Con la citata lettera, l'Autorità di nomina ha spiegato come è stato applicato il carovita a livello cantonale e informato di avere adottato, per analogia, la stessa prassi. Essa ha quindi affermato di ritenere di avere applicato correttamente il carovita anche negli anni menzionati dall'UNIA, nel pieno rispetto dei diritti salariali dei dipendenti. L'Autorità ha concluso lo scritto augurandosi di aver sufficientemente chiarito la problematica e di aver risposto in modo esaustivo alle (…) perplessità del sindacato, restando a disposizione per eventuali complementi di informazione.
A ragione il ricorrente sostiene che tale scritto non configura gli estremi materiali di una decisione a norma dell'art. 2 LPAmm. Lo stesso fornisce infatti una motivazione a titolo generale sulla mancata concessione del rincaro ai propri dipendenti, ma non si pronuncia in maniera concreta sulla situazione del ricorrente, né respinge le pretese rivendicate in modo inequivocabile. In relazione a questo aspetto, la conclusione del Consiglio di Stato non può essere condivisa.
3.2. Solo con scritto del 16 giugno 2023, in risposta all'istanza del 23 maggio 2023 con cui il ricorrente ha chiesto di riconoscere il dovuto o di emanare una decisione formale con l'indicazione dei rimedi di diritto, il Municipio ha esplicitamente respinto la richiesta (non si ravvede dunque alcun margine per poter riconoscere quanto richiesto dai suoi mandanti). Questa va considerata materialmente una decisione che, come rilevato dal Governo, il ricorrente è stato in grado di impugnare anche nel merito.
Di conseguenza, Il Municipio non ha commesso diniego di giustizia; su questo punto, il ricorso si rivela infondato.
3.3. Visto quanto precede, occorre ritenere che il ricorrente ha tempestivamente impugnato dinanzi al Consiglio di Stato la decisione del 16 giugno 2023, di cui ha chiesto (in via subordinata) l'annullamento e il conseguente riconoscimento della sua pretesa.
4. Il ricorso va quindi parzialmente accolto e la decisione governativa annullata. Gli atti sono retrocessi al Governo affinché entri nel merito del gravame del ricorrente, e meglio delle sue domande proposte in via subordinata.
5. 5.1. Secondo giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato come vincente (DTF 137 V 210 consid. 7.1; 2C_570/2022 del 20 febbraio 2023 consid. 5.2).
5.2. La tassa di giustizia è quindi posta a carico del Comune di CO 1, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà al ricorrente congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione del 20 agosto 2025 (n. 3844) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Governo per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico del Comune di CO 1. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. Il Comune rifonderà al ricorrente fr. 1'200.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100) se il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF) oppure se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera