Incarto n. 52.2024.56
Lugano 28 luglio 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 1° febbraio 2024 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 13 dicembre 2023 (n. 6313) del Consiglio di Stato che respinge la richiesta di risarcimento formulata dall'insorgente relativamente al danno causato dai grifoni al suo gregge durante la stagione alpestre 2023;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, proprietario insieme a __________ di animali stabulati a __________, da anni, durante la stagione alpestre, carica l'alpe __________, in territorio di __________, con bestiame ovino, segnatamente con un gregge di pecore con i rispettivi agnelli. Sebbene al momento di scaricare l'alpe a fine estate riscontrasse sempre la mancanza di alcuni capi (morti o dispersi), al termine della stagione 2022 le perdite di bestiame si sono rivelate più importanti. Al fine di prevenire eccessive perdite, per la stagione 2023 ha quindi deciso di affiancare al pastore che negli anni precedenti restava con il gregge solo sporadicamente anche un pastore fisso.
b. Nel corso dell'estate 2023 diversi capi del bestiame caricato sull'alpe __________ sono stati trovati feriti o senza vita. Dopo i primi ritrovamenti è stato avvisato l'Ufficio della caccia e della pesca (UCP), che il 9 agosto 2023 ha organizzato un sopralluogo alla presenza di due guardiacaccia, un collaboratore (__________) della Stazione ornitologica svizzera di Sempach (Vogelwarte), i due pastori, uno degli allevatori (__________) e un loro collaboratore (__________). Fatto sta che, alla fine della stagione alpestre 2023, RI 1 ha lamentato la perdita (per morte o smarrimento) di 30 pecore e 89 agnelli, che ha ricondotto all'azione dei grifoni, da qualche anno presenti nella zona.
c. Con scritto del 27 novembre 2023, RI 1, per il tramite di __________, ha chiesto all'UCP un risarcimento di circa fr. 50/60'000.- per il danno subito ai suoi animali da reddito, sollecitando un incontro o, in caso di decisione negativa, l'emanazione di una comunicazione scritta impugnabile.
B. a. Con decisione del 13 dicembre 2023, il Consiglio di Stato - cui la richiesta era stata trasmessa per competenza - ha negato il risarcimento preteso da RI 1. Il Governo ha in particolare rimproverato all'allevatore di avere tempestivamente segnalato soltanto la perdita di 14 capi (di cui è peraltro stata rinvenuta una sola carcassa) ma non degli altri 105, impedendo così per questi ogni accertamento sul posto, segnatamente circa la presenza delle carcasse e delle possibili cause di morte. Ritenuto come i grifoni siano uccelli spazzini e non predatori e vista l'assenza di prove (né nella letteratura scientifica, né raccolte sull'alpe __________) di comportamenti aggressivi di tali volatili nei confronti di animali da reddito sani, l'Esecutivo cantonale ha considerato la richiesta di risarcimento non sufficientemente documentata.
C. Avverso tale decisione, RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento con rinvio degli atti alla precedente istanza per la necessaria istruttoria e la determinazione dell'ammontare del risarcimento (oltre che della competenza a decidere in merito). In subordine, postula la riforma della decisione impugnata nel senso che gli sia riconosciuto un risarcimento di almeno fr. 36'456.- oltre interessi.
Il ricorrente censura anzitutto una violazione, insanabile, del suo diritto di essere sentito per non aver potuto esprimersi sui rapporti citati nella decisione impugnata prima dell'emanazione della stessa. Illustrato il quadro giuridico, ritenendo di aver adottato le dovute misure di prevenzione ed esclusa la possibilità di misure di autodifesa nei confronti di una specie protetta quale sono i grifoni, sostiene poi di aver diritto a un risarcimento calcolato in base alle direttive di aiuto all'esecuzione per i risarcimenti per danni causati da grandi predatori, applicate per analogia (le quali, considerata la difficoltà di reperire i marchi auricolari soprattutto durante la stagione alpestre, assegnano d'ufficio dei valori medi agli animali secondo l'età). Sulla base di recenti studi e avvistamenti, pretende in effetti che i grifoni abbiano sviluppato comportamenti predatori nei confronti di animali sani, soprattutto se limitati nei movimenti, come a suo dire potrebbe succedere alle pecore sui pendii dell'alpe __________. Contesta infine di non avere sufficientemente documentato la richiesta di risarcimento come pure di avere omesso di comunicare tempestivamente tutte le perdite subite, impedendo così il ritrovamento delle carcasse (peraltro non indispensabili per comprovare il danno). Lamenta anzi che i guardiacaccia chiamati, in un caso, non abbiano preso visione delle carcasse e, nell'altro, non siano nemmeno intervenuti poiché occupati a causa della concomitante apertura della stagione venatoria.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite dell'UCP, riconfermandosi nella sua decisione. Il Governo - che non nega di per sé la violazione del diritto di essere sentito, che riguarderebbe però l'accertamento relativo a una sola pecora - contesta che gli possa essere rimproverata in relazione con gli altri 118 capi. Evidenzia poi la difficoltà di stabilire in concreto la reale quantità degli animali morti o dispersi, viste le significative discrepanze tra i numeri indicati dal richiedente e i dati ufficiali. Rileva inoltre che il risarcimento sarebbe condizionato, non solo alla corretta registrazione del bestiame nella banca dati sul traffico degli animali (BDTA), ma anche, in linea di principio, alla presentazione della carcassa (in analogia con i casi di predazione da parte del lupo). Rimprovera quindi il mancato rispetto della procedura al richiedente che, omettendo in diverse occasioni di ritrovamento di animali morti di informare l'UCP, avrebbe impedito ogni accertamento su gran parte degli animali morti. Sottolinea infine l'assenza di elementi oggettivi che dimostrino la perdita effettiva di tutti i capi denunciati e di prove concrete (scientifiche o anche solo empiriche) che la riconducano all'azione dei grifoni, che non sarebbero conosciuti come predatori di animali sani e in grado di muoversi (ma, semmai, morenti, feriti, immobili o inermi) e non avrebbero artigli tali da consentir loro di sollevare i resti di animali morti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 48 cpv. 2 della legge sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre 1990 (LCC; RL 922.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione impugnata di cui è destinatario, è certa (art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Per le ragioni che saranno esposte meglio in seguito, le prove genericamente sollecitate dall'insorgente (testi e perizia) non appaiono idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per l'esito della controversia.
2. Il ricorrente lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentito da parte della precedente istanza che non l'avrebbe messo a conoscenza del rapporto della Vogelwarte del 9 agosto 2023 e di quello dell'UCP del 12 settembre 2023 e non gli avrebbe offerto la facoltà di esprimersi in merito prima dell'adozione della decisione impugnata.
2.1. Secondo costante giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1). Tra queste, il diritto di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di partecipare alla loro assunzione o perlomeno di potersi esprimere sui risultati in quanto possano influire sul giudizio che dovrà essere reso (DTF 145 I 167 consid. 4.1, 144 I 11 consid. 5.3 con rinvii, 140 I 99 consid. 3.4; STF 1C_305/2020 del 24 agosto 2020 consid. 2.2; STA 52.2020.447 del 23 dicembre 2020 consid. 2.1 e rif.). Nel nostro Cantone, l'art. 34 LPAmm pone il principio secondo il quale le parti hanno il diritto di essere sentite. Per l'art. 35 LPAmm esso viene esercitato, di regola, per iscritto (cpv. 1) e prima che l'autorità adotti una decisione (cpv. 2). L'autorità vi può soprassedere in determinati casi, che non occorre qui illustrare (cfr. STA 52.2023.166 dell'8 febbraio 2024 consid.2.1, 52.2020.402 del 5 maggio 2022 consid. 2.1 e rimandi).
2.2. Nel caso concreto, a seguito del sopralluogo del 9 agosto 2023 sull'alpe __________ di cui si è detto in narrativa (cfr. supra, consid. Ab), svoltosi alla presenza dei due pastori, di uno degli allevatori e di un loro collaboratore oltre che di due guardiacaccia e del responsabile per il Ticino della Vogelwarte, sono stati acquisiti agli atti un rapporto di medesima data di quest'ultimo (doc. 5) e un altro del 12 settembre 2023 degli agenti dell'UCP (doc. 4). A quel momento la domanda di risarcimento non era invero ancora stata presentata. Sennonché, senza averli mai sottoposti al ricorrente e senza avergli quindi concesso la facoltà di esprimersi in merito, il Consiglio di Stato ha richiamato i menzionati rapporti nella sua decisione del 13 dicembre 2023 con cui ha respinto la richiesta di risarcimento nel frattempo formulata, ritenendo che non vi fossero prove concrete di comportamenti aggressivi e predatori da parte dei grifoni sull'alpe __________ nei confronti di animali da reddito sani. Ne discende che la precedente istanza ha negato senza valide ragioni al ricorrente la possibilità di prendere conoscenza e di esprimersi su tali prove, disattendendo così chiaramente il suo diritto di essere sentito. La violazione può comunque essere considerata sanata, atteso che il 30 gennaio 2024 (doc. 23) l'UCP ha trasmesso - su sua espressa richiesta - tali documenti all'insorgente, che ha avuto la facoltà di pronunciarsi sugli stessi in sede di ricorso dinanzi a questo Tribunale, che è dotato di piena cognizione per le questioni di fatto e di diritto che si pongono; oltretutto, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza inferiore costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi; cfr. pure Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 61 e rif.). E ciò a maggior ragione che un tale rinvio non appare necessario neppure per effettuare ulteriori atti istruttori che, per i motivi che si vedranno in seguito, si rivelerebbero comunque irrilevanti.
3. 3.1. La Confederazione emana principi sull'esercizio della pesca e della caccia, in particolare per conservare la molteplicità delle specie dei pesci, dei mammiferi selvatici e degli uccelli (art. 79 Cost.). Conformemente a questa competenza, la legge federale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici del 20 giugno 1986 (LCP; RS 922.0) stabilisce i principi secondo i quali i Cantoni devono disciplinare la caccia (cfr. art. 1 cpv. 2 e 3 LCP). Per il risarcimento dei danni causati dalla selvaggina, l'art. 13 LCP fissa un quadro comune (cfr. STF 2C_975/2015 del 31 marzo 2016 consid. 3.1). In particolare, l'art. 13 cpv. 1 LCP sancisce il principio secondo il quale per i danni provocati dalla selvaggina al bosco, alle colture agricole e agli animali da reddito è corrisposto un equo risarcimento, fatta eccezione per i danni causati da animali contro i quali sono ammesse misure di autodifesa ai sensi dell'art. 12 cpv. 3. Il cpv. 2 stabilisce che i Cantoni disciplinano l'obbligo del risarcimento. Esso è dovuto soltanto per quanto non si tratti di danni insignificanti e siano state prese le misure che si potevano ragionevolmente pretendere per prevenire il danno (ritenuto che le spese per siffatte misure possono essere computate nel calcolo dell'indennità). L'art. 13 cpv. 4 LCP, nella sua versione in vigore fino al 31 gennaio 2025 (RU 1988 506, e quindi al momento della decisione impugnata), dispone inoltre che Confederazione e Cantoni partecipano al risarcimento dei danni causati da certi animali protetti. Il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, designa queste specie protette e determina le condizioni dell'obbligo di risarcimento. Dando seguito all'art. 13 cpv. 4 LCP, il Consiglio federale ha indicato nell'ordinanza sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici del 29 febbraio 1988 (OCP; RS 922.01) le specie protette per le quali è riconosciuto un indennizzo. In particolare, dall'art. 10 cpv. 1 OCP (nel tenore in vigore fino al 31 gennaio 2025, RU 2013 4315) risulta che la Confederazione paga ai Cantoni delle indennità (comprese tra il 50 e l'80% dei costi) per il risarcimento di danni causati da linci, orsi, lupi, sciacalli dorati, aquile, lontre e castori. Il cpv. 2 precisa che i Cantoni determinano l'entità e la causa dei danni da selvaggina, mentre il cpv. 3 stabilisce le condizioni a cui è subordinato il pagamento dell'indennità per gli animali da reddito da parte della Confederazione. Con la revisione entrata in vigore il 1° febbraio 2025, l'art. 13 cpv. 4 LCP è stato completato con la precisazione che il risarcimento da parte della Confederazione e dei Cantoni è condizionato all'adozione di misure ragionevolmente esigibili per prevenire il danno (cfr. RU 2025 12; FF 2022 1925, pag. 12 seg.). Anche l'art. 10 cpv. 1 OCP è stato rivisto, senza tuttavia che il diritto al risarcimento sia stato esteso ad altre specie protette. La legislazione federale distingue dunque, da un lato, i danni causati dalla selvaggina, intesa quali animali cacciabili ai sensi dell'art. 5 LCP (jagdbare Tiere, nella versione tedesca della norma), per i quali i Cantoni hanno un obbligo d'indennizzo ex art. 13 cpv. 1 LCP, di cui sono chiamati a regolamentare i dettagli (art. 13 cpv. 2 LCP; cfr. messaggio del 27 aprile 1983 concernente la LCP, FF 1983 II 1169, pag. 1183 seg. e 1185, ad art. 12 cpv. 1; Michael Bütler, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG, Ergänzt um Erläuterungen zu JSG und BGF, II ed., Zurigo 2019, n. 59, pag. 963 seg.). Dall'altro, i danni provocati da determinati animali di specie protette (Tiere bestimmter geschützter Arten; non cacciabili, cfr. art. 7 cpv. 1 LCP), indennizzabili proporzionalmente da Confederazione e Cantoni giusta l'art. 13 cpv. 4 LCP, ma solo nella misura in cui sono il risultato dell'azione degli animali elencati all'art. 10 cpv. 1 OCP (cfr. FF 2022 1925, pag. 12 seg.; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht - Besondere Regelungsbereiche, II ed., Zurigo 2021, n. 1595 seg.; Bütler , op. cit., n. 61, pag. 965; Michael Huber, in: Willi Fischer/Thierry Luterbacher, Haftpflichtkommentar, Zurigo 2016, n. 1 e 6 ad art. 13).
3.2. Il legislatore ticinese ha esercitato le proprie competenze e recepito i suddetti principi del risarcimento dei danni, in particolare all'art. 35 LCC (cfr. pure messaggio n. 3565 del Consiglio di Stato del 13 febbraio 1990 concernente la LCC, pag. 17, ad art. 32; STF 2C_1006/2017 del 21 agosto 2018 consid. 3.2). Il cpv. 1 riprende il principio secondo cui per i danni causati dalla selvaggina al bosco, alle colture agricole e ad animali da reddito è corrisposto un equo risarcimento e incarica il Consiglio di Stato di fissare le modalità per la valutazione del danno e il calcolo del risarcimento. L'art. 35 cpv. 2 LCC, conformemente all'art. 13 cpv. 1 e 2 LCP, indica che non sono risarciti i danni (a) insignificanti o non sufficientemente documentati, (b) favoriti dalla mancanza di misure di prevenzione che ragionevolmente potevano essere prese dal danneggiato o (c) causati da animali contro i quali sono ammesse misure di autodifesa, ad eccezione delle cornacchie nere e grigie. Dall'art. 40 cpv. 1 lett. b LCC risulta inoltre che i danni cagionati dai selvatici cacciabili alle colture agricole e agli animali da reddito sono risarciti mediante il Fondo di intervento. In base all'art. 40 cpv. 2 LCC, i danni cagionati da orsi, lupi, linci, castori, lontre ed aquile, nonché quelli provocati al bosco da altri animali selvatici non cacciabili, sono invece risarciti dal Cantone senza ricorso al Fondo di intervento. Il regolamento sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 luglio 2006 (RLCC; RL 922.110) specifica ulteriormente il regime applicabile (art. 64 segg.), unitamente alla procedura. L'art. 66 cpv. 1 RLCC dispone in particolare che le domande di risarcimento devono essere presentate all'UCP dal proprietario o dal danneggiato, il quale è tenuto a comprovare le condizioni di risarcimento.
3.3. Per quanto qui interessa, dal suddetto quadro legale risulta pertanto che i danni causati alle colture agricole e agli animali da reddito vengono risarciti solo se sono provocati dai selvatici cacciabili. I danni causati da animali selvatici protetti non sono per contro indennizzati, a meno che sia dimostrato che siano stati provocati da esemplari delle specie protette designate dal Consiglio federale all'art. 10 OCP, come ad es. il lupo.
4. 4.1. Nel caso in esame, come visto in narrativa, con decisione del 13 dicembre 2023 il Governo ha respinto la domanda di risarcimento formulata dal ricorrente per gli ovini persi sull'alpe __________, ritenendo che egli non avesse segnalato in modo tempestivo la stragrande maggioranza dei capi morti, impedendo così la verifica della presenza delle carcasse e l'accertamento delle possibili cause di morte, considerata pure l'assenza di prove del fatto che i grifoni, specie necrofaga, predino animali da reddito in salute. Conclusione, questa, fermamente contestata dall'insorgente, che ritiene di avere sufficientemente dimostrato il possibile comportamento predatorio dei grifoni anche nei confronti di animali sani. Il ricorrente nega in ogni caso di avere omesso la tempestiva segnalazione delle perdite all'UCP, sostenendo che, a fronte dell'impossibilità pratica di trovare prove (vista la velocità dei grifoni nello smaltimento delle carcasse), non si potrebbe pretendere da lui la prova certa che all'origine delle stesse vi siano tali uccelli. Avendo reso sufficientemente verosimile la sua tesi, spetterebbe semmai all'amministrazione l'onere di provare il contrario.
4.2. In concreto, prima ancora di chinarsi sugli aspetti probatori evocati dalla precedente istanza e contestati nel gravame, occorre tuttavia appurare se il danno lamentato dal ricorrente possa effettivamente beneficiare di un risarcimento.
Ora, come visto al consid. 3, l'art. 13 LCP prevede un obbligo di risarcimento per i danni causati da animali cacciabili (cfr. cpv. 1) e da alcune specie protette (cfr. cpv. 4). Sennonché i grifoni, indicati dall'insorgente stesso quale causa delle perdite da lui lamentate, non rientrano nel novero degli animali cacciabili (cfr. art. 5 LCP e art. 25 RLCC), né ricadono nelle specie protette elencate dal Consiglio federale all'art. 10 cpv. 1 OCP. È ben vero che, a fronte del crescente numero di grifoni avvistati negli ultimi anni in numerose zone di estivazione della Svizzera, una mozione presentata il 17 aprile 2024 dal consigliere nazionale Thomas Knutti chiede al Consiglio federale di modificare la legislazione vigente inserendo anche il grifone tra le specie che danno diritto a indennizzi. Tale mozione - che il Consiglio federale propone di respingere (cfr. risposta del Consiglio federale del 26 giugno 2024, reperibile nella banca dati curia vista, sub oggetto n. 24.3451) - non si è tuttavia finora ancora tradotta in alcuna modifica dell'ordinanza. Anche in occasione della recente revisione dell'art. 10 cpv. 1 OCP - che si è limitata a specificare la specie di aquila protetta (aquila reale) e a modificare le percentuali a carico della Confederazione del risarcimento accordato - il grifone non è stato inserito nell'elenco delle specie che danno diritto a indennizzi (cfr. RU 2025 12). Alla luce di quanto precede, forza è quindi constatare che, quand'anche fossero state effettivamente provocate dai grifoni (ciò che, alla luce degli studi agli atti, appare tutt'altro che scontato; cfr. pure citata risposta del Consiglio federale alla predetta mozione), le perdite lamentate dal ricorrente non potrebbero essere risarcite in quanto causate da una specie protetta non inclusa nell'elenco di quelle che danno diritto a indennizzi.
5. 5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 2'000.-, restano interamente a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera