Incarto n. 52.2024.176
Lugano 9 dicembre 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 6 maggio 2024 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la risoluzione del 20 marzo 2024 (n. 1373) del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione del 21 novembre 2023 del Municipio di CO 1 in materia di determinazione di domicilio;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, che lavora per una compagnia assicurativa a __________, è sempre stata domiciliata a __________, dove ha pure cresciuto sua figlia. Dal 2000 essa vive in un appartamento all'interno di un edificio di proprietà di suo padre, dove risiedono anche (in appartamenti distinti) la figlia ormai maggiorenne e i suoi genitori.
B. Nel 2020 RI 1 unitamente al proprio compagno hanno deciso di affittare una casa di vacanza e di appoggio a __________ (Comune di __________) per trascorrere del tempo insieme, anche con le rispettive figlie. Con effetto dal 1° settembre 2020 e per la validità di un anno l'Ufficio controllo abitanti di __________ aveva dunque rilasciato a RI 1 un'autorizzazione di soggiorno, la quale non è mai stata rinnovata. Negli anni successivi l'Autorità comunale ha preso contatto con l'interessata al fine di chiarire la sua posizione, esperendo pure alcuni accertamenti per il tramite della Polizia comunale. RI 1 ha poi presentato formale richiesta di rinnovo dell'autorizzazione di soggiorno a __________, domanda che con decisione dell'11 ottobre 2023 l'Ufficio controllo abitanti (UCA) di __________ ha rifiutato ordinando per contro il trasferimento del suo domicilio a far tempo dal 1° ottobre 2023. Con pronuncia del 21 novembre 2023 il Municipio di __________ ha confermato su reclamo la decisione emessa dall'UCA.
C. Con giudizio del 20 marzo 2024 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1 avverso la suddetta risoluzione municipale.
Evocato il quadro normativo e confermata la legittimità degli accertamenti eseguiti dalla Polizia comunale, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che la permanenza costante dell'interessata a __________ fosse dimostrata dalla presenza della sua vettura e dai consumi di acqua potabile; il fatto dunque di risiedere in tale abitazione con il proprio compagno permetteva di ritenere date le due condizioni per la fissazione del domicilio.
D. Avverso quest'ultima pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento, unitamente a quello della decisione municipale. Essa contesta, in estrema sintesi, che siano date le condizioni per fissare il suo domicilio a __________.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene il Municipio di CO 1 con argomenti di cui si dirà, ove necessario, in seguito. L'Esecutivo di __________ ha preso posizione rilevando che a suo avviso il domicilio della ricorrente è a __________.
F. In sede di replica RI 1 ha genericamente contestato tesi e domande di giudizio da parte del Municipio di CO 1. Quest'ultimo non ha presentato osservazioni di duplica.
G. Con scritto del 18 giugno 2025 RI 1 ha comunicato a questa Corte che il contratto di locazione per la casa di __________ era stato disdetto a far tempo dal 1° luglio 2025. Ritenendo il ricorso ormai privo d'oggetto ha chiesto che la procedura fosse stralciata dai ruoli con restituzione almeno parziale delle spese anticipate.
H. Con lettera del 28 ottobre 2025, il Tribunale cantonale amministrativo ha chiesto al Municipio di CO 1 di indicare se nei confronti del compagno di RI 1 erano state adottate delle decisioni sul trasferimento di domicilio. Con risposta del 5 novembre 2025 l'Autorità comunale ha comunicato che l'interessata aveva notificato la partenza da __________ dal 1° luglio 2025 indicando il rientro a __________.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La ricorrente, direttamente toccata dalla decisione impugnata, nonché parte del procedimento di prima istanza, è legittimata ad agire in giudizio (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
1.2. Preliminarmente è necessario chiarire che nonostante la ricorrente abbia notificato la sua partenza da __________ a far tempo dal 1° luglio 2025, il ricorso non è divenuto privo d'oggetto e la procedura non può dunque essere stralciata dai ruoli. Oggetto della presente vertenza infatti non è il quesito di sapere dove ad oggi RI 1 abbia il suo domicilio civile, bensì quella di stabilire se al momento in cui l'Autorità comunale ha emesso la sua decisione dell'11 ottobre 2023, ordinando il trasferimento di domicilio, erano date le condizioni per fissarlo a __________. In caso affermativo infatti dal 1° ottobre 2023 al 1° luglio 2025 il domicilio civile dovrà essere stabilito a __________ e non a __________.
2. 2.1. L'art. 24 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) garantisce la libertà di domicilio. Quale aspetto parziale della libertà personale, tale diritto fondamentale dispone che ogni svizzero può liberamente risiedere o soggiornare in qualsiasi località del territorio elvetico. La libertà di domicilio garantisce tanto il domicilio quanto la semplice dimora (Jean-Baptiste Zufferey e altri, Droit constitutionnel suisse, Zurigo 2001, pag. 754; Jean François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1982, n. 1959 e segg.). Ai Cantoni e ai Comuni è dato unicamente di stabilire i limiti entro i quali i cittadini svizzeri sono tenuti a notificare la loro presenza all'autorità (Hans-Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Wädenswil 2000, §§ 32-39, N. 1.2). Tale norma non conferisce tuttavia il diritto di designare come domicilio (residenza) un luogo qualsiasi, con il quale non s'intrattengono particolari rapporti. Affinché un determinato luogo possa essere considerato come domicilio di una persona secondo la norma in esame, devono in ogni caso essere dati alcuni presupposti di fatto (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, in: ZBl 93/1992, pag. 338). In questo senso, in base all'art. 6 LOC, è domiciliato in un Comune chi vi risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente. Il concetto di domicilio statuito dalla LOC si riallaccia in larga misura a quello retto dall'art. 23 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 201), il quale a sua volta è basato su due principi: il primo è quello della necessità del domicilio, stante il quale ogni persona deve necessariamente possederne uno. Il secondo invece impone, per ragioni pratiche, l'unità dello stesso, di modo che ogni persona non può avere più di un domicilio (RDAT II-1999 n. 3 consid. 4). Secondo costante giurisprudenza, la costituzione del domicilio presuppone l'adempimento di due condizioni cumulative: quella oggettiva della residenza effettiva in un determinato luogo, e quella soggettiva dell'intenzione concretamente manifestata dall'interessato di stabilirvisi durevolmente (DTF 137 II 122 consid. 3.6, 136 II 405 consid. 4.3, 134 V 236 consid. 2.1, 133 V 309 consid. 3.1, 127 V 237 consid. 1; STA 52.2006.48 del 17 ottobre 2006 consid. 3; Guido Corti, Pareri del Consulente giuridico del Consiglio di Stato, in: RDAT 1990, pag. 305 n. 4; Eros Ratti, Il Comune, vol. I, Losone 1987, pag. 58 e segg.).
2.2. Vi è residenza quando una persona soggiorna per un certo periodo in un luogo determinato, costituendo e intrattenendo con esso rapporti d'intensità tale da farlo apparire come il centro delle sue relazioni personali (DTF 125 III 100 consid. 3, 119 III 54 consid. 2; Heinz Hausheer/Regina E. Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, III ed., Berna 2012, n. 09.24). L'intenzione di stabilirsi nel luogo di residenza deve emergere dall'insieme delle circostanze e dev'essere riconoscibile per i terzi (DTF 136 II 405 consid. 4.3; Hausheer/Aebi-Müller, op. cit., n. 09.27). La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente (DTF 134 V 236 consid. 2.1). Non basta, in particolare, dichiarare di voler costituire il proprio domicilio in un determinato luogo. Tanto per l'art. 23 CC, quanto per l'art. 6 LOC, l'intenzione dev'essere suffragata dall'effettiva residenza nel luogo prescelto (Ratti, op. cit., pag. 60). Se una persona soggiorna in due luoghi diversi e intrattiene delle relazioni in entrambi, occorre tener conto dell'insieme delle sue condizioni di vita individuando tutti i fattori che potrebbero rilevarsi importanti; il centro della sua esistenza si troverà dove si focalizza la maggior parte degli elementi inerenti la sua vita personale, sociale e professionale, di modo che i legami con questa località risultino preponderanti per intensità rispetto a quelli con altri luoghi o paesi (DTF 125 III 100 consid. 3, 81 II 319 consid. 3; STF P 5/05 del 6 gennaio 2006 consid. 2; Ratti, op. cit., pag. 64; Marco Lucchini, Spunti giurisprudenziali sul domicilio: Compendio della giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, in: ZZW 2009, pag. 57). Ognuno di questi elementi tuttavia, preso singolarmente, non costituisce nulla più di un indizio; il deposito dei documenti presso il controllo abitanti, l'esercizio di diritti politici, il pagamento delle imposte, non sono da soli determinanti per fondare il domicilio civile (STF 2C_173/2012 del 23 agosto 012 consid. 3.2 e rinvii ivi citati).
3. 3.1. Come accennato in narrativa, la ricorrente contesta che fossero date le condizioni per fissare il suo domicilio a __________. Essa afferma di aver preso in affitto unitamente al suo compagno la casa a __________ per trascorrervi del tempo insieme, così come in compagnia pure delle figlie di ognuno dei due, ma che si tratti a tutto gli effetti di una casa di vacanza, rispettivamente di appoggio. L'insorgente tuttavia farebbe regolare rientro a __________, dove consumerebbe regolarmente i pasti, anche insieme alla sua famiglia e meglio la figlia, i genitori e il fratello e dal 2023 si occuperebbe pure dello zio che soffre di problemi di salute. Sostiene che la maggior parte dei giorni della settimana essa parte da __________ per recarsi al lavoro e qui torna una volta finito. Riceverebbe poi tutta la corrispondenza a __________, dove intrattiene da sempre relazioni di amicizia e dove esercita i diritti politici.
3.2. Con scritto del 28 ottobre 2025 questa Corte ha chiesto al Comune di CO 1 di indicare se era stato ordinato il trasferimento di domicilio anche del compagno della ricorrente. Con la sua risposta, l'Autorità comunale si è limitata a dire che la ricorrente ha notificato la sua partenza per rientrare a __________ a far tempo dal 1° luglio 2025. Ora, partendo dal presupposto che il Comune ha ordinato il trasferimento di domicilio unicamente dell'insorgente e non del compagno, si rileva che è difficile sostenere, come fa il Municipio di CO 1 nella sua decisione del 21 novembre 2023, che è a __________ che la ricorrente e il suo compagno hanno di fatto costituito il centro dei loro interessi (consid. 9). È sicuramente vero che nel periodo in cui la Polizia comunale ha eseguito i controlli, l'auto della ricorrente e quelle del suo compagno erano quasi sempre posteggiate presso l'abitazione di __________ (soprattutto la notte), con il che è lecito ritenere che la coppia vi si fermasse spesso a dormire. Non è tuttavia sostenibile affermare che la ricorrente abbia in tale luogo il centro della sua esistenza perché vi risiederebbe insieme al compagno, allorquando il domicilio di quest'ultimo non è a __________ e non ne è stato ordinato il trasferimento. Se la relazione personale tra i due sia tale da essere prevalente rispetto ai legami intrattenuti altrove, segnatamente con la famiglia (per esempio figlie e genitori), ciò non poteva che essere per entrambi. Già solo per tale ragione la decisione impugnata deve essere annullata, così come pure la risoluzione municipale da essa tutelata. In simili circostanze non serve pronunciarsi sulle ulteriori censure presentate con il ricorso.
4. 4.1. Stante quanto precede, il ricorso è accolto con conseguente annullamento della risoluzione governativa impugnata, così come pure di quella municipale.
4.2. Dato l'esito non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune di CO 1 rifonderà tuttavia alla ricorrente, assistita da un legale, un'adeguata indennità per ripetibili di entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza la decisione del 20 marzo 2024 (n. 1373) del Consiglio di Stato e la risoluzione del 21 novembre 2023 del CO 1 sono annullate.
2. Non si preleva alcuna tassa di giustizia. Alla ricorrente va restituito l'importo di fr. 1'200.- versato quale anticipo spese.
3. Il Comune di CO 1 rifonderà alla ricorrente complessivamente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera