Incarto n. 52.2023.78
Lugano 23 dicembre 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 27 febbraio 2023 di
RI 1
contro
la decisione del 25 gennaio 2023 (n. 271) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa dell'insorgente contro la risoluzione del 28 giugno 2022 con cui il Municipio di Neggio le ha negato la licenza edilizia a posteriori per la posa di un parapetto di un balcone e delle tende parasole (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. __________ è proprietario di un fondo (part. __________) situato nel nucleo di Neggio, sul quale vi è un complesso a “L”, già adibito a convento. Il corpo principale a nord, dichiarato bene culturale di interesse locale, è soggetto a tutela secondo il piano particolareggiato del nucleo (PPNV); quello a sud, più basso e di epoca più recente, appartiene invece alla categoria d'intervento della possibile demolizione e ricostruzione.
B. a. Il 20 novembre 2018 il Municipio ha concesso alla RI 1 la licenza edilizia per ristrutturare e trasformare il complesso in uno stabile di appartamenti. Non ha invece approvato la formazione di tre nuovi ampi balconi, tra cui uno sporgente dal corpo più basso (ricavato ampliando il terrazzino esistente sull'angolo sud-ovest), che aveva suscitato l'opposizione dipartimentale, e in particolare dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP), siccome in contrasto con la tipologia tradizionale del nucleo e il carattere dell'edificio (avviso cantonale n. 106231).
b. Il 24 maggio 2019 l'istante in licenza ha inoltrato una variante per i balconi, che è stata preavvisata favorevolmente dall'autorità dipartimentale solo per un balcone sporgente dal volume principale (al 2° piano), ma non per quello prospettato per il corpo più basso a sud (avviso cantonale n. 110191). Il 2 dicembre 2019 il Municipio ha quindi concesso il permesso solo entro questi termini. Lo stesso giorno ha inoltre ordinato al proprietario e all'istante in licenza di sospendere i lavori frattanto iniziati senza permesso per costruire entrambi i balconi.
C. a. Il 7 febbraio 2020 la RI 1 ha inoltrato un'ulteriore variante parzialmente a posteriori per il balcone del corpo a sud, ricavato demolendo parte del terrazzino ad angolo esistente, prolungato lungo tutta la facciata sud. Il progetto prevedeva di intonacare la soletta (spessa 20 cm), sostenendola con delle mensole, e di collocare un parapetto in acciaio a filo soletta.
ESTRATTO MAPPA
b. Raccolto l'avviso cantonale positivo (n. 113307), il 23 giugno 2020 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia richiesta, subordinandola però alle seguenti condizioni imposte dall'UNP:
- non devono essere posati gli elementi di sostegno posticci;
- le bacchette verticali della ferratina prevista devono essere prolungate andando a coprire almeno la metà dello spessore della soletta;
- il dettaglio del parapetto deve essere trasmesso all'UNP, con copia al Municipio, prima dell'inizio dei lavori.
c. A fine luglio 2020 RI 1 ha quindi trasmesso all'UNP il dettaglio richiesto del parapetto con due varianti: la prima, con le bacchette (piombini) verticali e la traversa (piatto) inferiore coprenti metà soletta (come da permesso); la seconda, con le bacchette e la traversa inferiore sopra la soletta (+3 cm).
Il 5 agosto 2020 l'UNP ha preavvisato favorevolmente la prima variante, in quanto conforme alla condizione di licenza.
D. a. Dopo che il Municipio aveva constatato che i lavori divergevano dal permesso, il 23 dicembre 2021 la RI 1 ha inoltrato un'ulteriore domanda di variante a posteriori per il balcone comunque realizzato con il parapetto rialzato sopra la soletta (bacchette verticali e traversa inferiore a +3 cm).
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda non ha suscitato opposizioni. L'incarto è stato in seguito integrato da documentazione fotografica, oltre che da una relazione tecnica relativa a delle tende da sole.
c. In sede di avviso cantonale (n. 121434), l'autorità dipartimentale si è opposta al rilascio del permesso per il parapetto del balcone, oltre che per le tende da sole, sulla base del preavviso negativo dell'UNP. Quest'ultimo ha in particolare ritenuto che quanto realizzato propone finiture e aspetto conflittuali con le tipologie tradizionali del nucleo e si pone in contrasto con la necessità di tutela dell'insediamento storico di Neggio. La costruzione si pone in un comparto di pregio, direttamente adiacente ad un bene culturale e la grande qualità paesaggistica dell'insieme impone una cura maggiore nei dettagli, nella scelta dei materiali e nella loro messa in opera, alfine di proporre un inserimento corretto. Per contro l'intervento impiega acriticamente soluzioni tecniche correnti e utilizzate nelle zone residenziali, senza tener conto del luogo e del suo carattere. Fatto proprio tale avviso, il 28 giugno 2022 il Municipio ha negato la licenza edilizia a posteriori sia per il parapetto del balcone che per le tende da sole.
E. Il 25 gennaio 2023 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1 contro la predetta risoluzione. In sintesi, ha anzitutto precisato che oggetto della domanda di costruzione a posteriori sarebbe unicamente il parapetto del balcone e non anche le tende da sole su cui si erano inopinatamente espresse le istanze inferiori con il diniego del permesso; il Governo non si è quindi pronunciato su tali elementi, lasciando però intendere al Municipio che dovrà esigere l'avvio di un'ulteriore procedura in sanatoria. In seguito, relativamente al parapetto del balcone, pur annotando che il Municipio non aveva vagliato la conformità dell'intervento con le norme di piano regolatore, ha osservato come le stesse non contenessero particolari vincoli per questi elementi e il loro aspetto, di cui nel nucleo, stando agli atti, non vi sarebbe unitarietà (in particolare per le solette). Il Governo ha nondimeno tutelato la valutazione dell'UNP, ritenendo a sua volta disatteso il principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100). Ha in particolare considerato che il parapetto non attenuasse il notevole impatto visivo della soletta del balcone (decisamente spessa, di colore bianco e in contrasto con le pareti rosse retrostanti), non tenesse conto del contesto in cui si inserisce, né della condizione di licenza (da cui il proprietario si era deliberatamente scostato). Ha inoltre escluso il paragone con un altro balcone presente nel nucleo e respinto un rimprovero all'autorità inferiore di un asserito ritardo nel rilascio o diniego del permesso.
F. Contro tale giudizio governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia rilasciata la licenza edilizia a posteriori.
Ribadito che le norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) non conterrebbero particolari vincoli per i balconi, ma mirerebbero a favorire l'insediamento nel nucleo (ciò che richiederebbe accorgimenti quali balconi e tende da sole che facilitino la fruizione degli appartamenti), l'insorgente nega in ogni caso la sussistenza di un interesse pubblico preponderante di natura estetica idoneo a giustificare il diniego del permesso. In particolare, ribadisce che il balcone con il controverso parapetto non toccherebbe la parte tutelata del complesso e non sarebbe visibile al pubblico, ma affacciato su una zona vignata. Ammette che il proprietario ha posato la ringhiera senza attendere l'autorizzazione, ma imputa la circostanza al ritardo frapposto dall'UNP all'emanazione del suo preavviso. Evoca inoltre altri parapetti di terrazzi nel nucleo, ritenendo soggettivo e sproporzionato il dettaglio costruttivo imposto dall'UNP (non presente nel balcone preesistente). Osserva infine che le tende da sole sono state installate nella parte non protetta del complesso, per garantire un'adeguata protezione a un appartamento.
G. a. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) riconferma la sua posizione con le ulteriori osservazioni dell'UNP; anche il Municipio chiede di respingere il ricorso. Dei loro argomenti si dirà, nella misura del necessario, in appresso. b. Non vi è stato un ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia dell'insorgente a presentare una replica.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza (che agisce di concerto col proprietario, cfr. ricorso pag. 1 e allegato doc. B), personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato, di cui è destinataria (art. 21 cpv. 2 LE, 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base degli atti, integrati anche dagli incarti relativi alle pregresse domande di costruzione acquisiti dall'UDC (avvisi cantonali n. 106231, 110191 e 113307), noti alle parti.
2. Parapetto del balcone
2.1. La LST prevede all'art. 104 cpv. 2 LST una clausola estetica positiva (principio operativo) applicabile a tutto il territorio cantonale. Secondo tale norma, le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art. 100 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110) precisa che l'inserimento ordinato e armonioso si verifica quando l'intervento si integra nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi. Il principio è applicato dall'UNP nell'esame delle domande di costruzione che riguardano, tra l'altro, i nuclei (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. b LST). Per giurisprudenza, nell'interpretazione del concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la loro applicazione a una determinata fattispecie deve condurre al divieto o alla limitazione del diritto di costruire (cfr. DTF 114 la 343 consid. 4b; STA 52.2014.63 del 23 febbraio 2015 consid. 3.3 confermata da STF 1C_195/2015 dell'11 maggio 2015, 52.2013.35 del 3 novembre 2014 consid. 5 e rimandi; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD I-2013, pag. 367 seg.). La clausola estetica possiede una portata autonoma e va attuata in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie. Essa non deve comunque svuotare di ogni contenuto, in maniera generalizzata, le prescrizioni edilizie dei piani regolatori.
2.2. Il concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio costituisce una nozione giuridica indeterminata che, come tale, conferisce all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle istanze inferiori, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di cognizione, che esercita tuttavia con riserbo. Nella misura in cui la norma riserva alle autorità di prime cure anche un certo margine discrezionale, il sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato a esprimere è invece circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ove la valutazione estetica appaia plausibile, questa Corte non può dunque censurarla, sostituendo il suo apprezzamento a quello dell'autorità decidente (cfr. DTF 100 Ia 82 consid. 4a, 96 I 369 consid. 4; STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016 consid. 6.3; 52.2013.35 citata consid. 5.3 e rimandi).
2.3. Il nucleo di Neggio è disciplinato dal PPNV (approvato dal Consiglio di Stato il 25 settembre 2001 e successivamente oggetto di alcune varianti). Esso persegue, principalmente, tre obiettivi: individuare gli elementi significativi dell'attuale sostanza insediativa, delineare la situazione futura auspicata, definire le modalità di intervento più idonee per far evolvere la situazione nella direzione scelta (cfr. rapporto di pianificazione, novembre 1996, pag. 8). Le modalità di intervento per gli edifici sono suddivise in sei categorie: tutela, riuso, riuso con evoluzione tipologica, uso, possibile demolizione e ricostruzione, possibile demolizione. Le stesse figurano nella tavola d'assieme, mentre che le indicazioni per ogni singolo edificio sono contenute nella scheda analitico-normativa che lo concerne (cfr. art. 6 delle norme di attuazione del PPNV; NAPPNV; cfr. STPT 90.2004.74 del 15 luglio 2005 consid. 5.1). Per gli edifici appartenenti alla categoria della possibile demolizione e ricostruzione sono ammessi interventi di manutenzione, demolizione e ricostruzione. L'approccio d'intervento è di eseguire nuove opere in sostituzione di edifici esistenti migliorando l'espressione architettonica (immagine) per renderla più chiara e precisa in riferimento al tema urbanistico definito dal PP (cfr. art. 6 cifra 1 lett. F NAPPNV), ovvero dalla singola scheda analitico-normativa del fondo (cfr. pure rapporto di pianificazione citato, allegato E).
2.4. In concreto, scostandosi dalla condizione di licenza, il parapetto del balcone sporgente dal corpo a sud non è stato eseguito con le bacchette verticali prolungate, coprenti almeno metà dello spessore della soletta, ma con le aste verticali e la traversa inferiore rialzate di 3 cm sopra la soletta. L'UNP ha ritenuto che l'intervento così realizzato disattendesse la clausola estetica di diritto cantonale, oltre alla predetta condizione di licenza, ponendosi in conflitto con le caratteristiche e qualità paesaggistiche del contesto in cui si inserisce, così come illustrato in narrativa. Tale valutazione, tutelata dalla precedente istanza, resiste alle critiche dell'insorgente.
Anzitutto va considerato che la soletta del balcone in questione ha effettivamente un notevole spessore. Come rilevato dal Governo, la stessa, in cemento armato intonacato di bianco ed estesa lungo quasi tutto il fronte sud (m 7.50 ca.), spicca particolarmente anche a causa del forte contrasto con la facciata retrostante tinta di un rosso acceso (invero già discutibile, insieme alla foggia e composizione delle aperture, poco controllata in termini di pieni e vuoti). Questo elemento - che il proprietario ha realizzato senza alcuna autorizzazione (cfr. foto annesse all'ordine di sospensione lavori del 2 dicembre 2019 e foto allegate alla domanda di costruzione a posteriori del 7 febbraio 2020) - rende particolarmente impattante il balcone, non solo perché è di per sé estraneo all'architettura tradizionale rurale, ma soprattutto perché stride anche con l'espressione architettonica del corpo tutelato del complesso (sul quale è pure stata concessa la costruzione di un terrazzino, ma con una soletta più esile e discreta, cfr. ad es. foto annesse al citato ordine di sospensione lavori e doc. fotografica del 25 marzo 2022, foto 9-10). Inoltre, se è ben vero che il PPNV non pone dei vincoli espliciti in merito alla formazione dei balconi, non può essere trascurato che il corpo annesso sul lato sud appartiene come detto alla categoria della possibile demolizione e ricostruzione, per la quale è richiesto un approccio d'intervento che - anche per quanto riguarda materiali e dettagli costruttivi (cfr. art. 8 NAPPNV) - dev'essere orientato a migliorare l'espressione architettonica con riferimento al tema urbanistico (cfr. art. 6 cifra 1 lett. F NAPPNV); tema tra cui figura, per questo fondo, quello del fronte costruito a valle (cfr. scheda analitico-normativa della part. __________). Ciò significa che anche per il PPNV gli edifici a valle del nucleo come quello in oggetto costituiscono un'immagine precisa dell'insediamento visto dall'esterno e che la loro disposizione, volumetria ed espressione assumono quindi una particolare importanza e ruolo nella sua definizione (cfr. rapporto di pianificazione citato, allegato A), pur potendo rispondere a esigenze più attuali. Ferme queste premesse, non appare affatto irragionevole la posizione assunta dall'UNP che, pur approvando benevolmente la formazione dell'ampio balcone con la soletta già gettata, in sede di licenza edilizia del 23 giugno 2020 ha perlomeno imposto che fosse ultimato coprendo almeno metà dello spessore della soletta con le bacchette verticali della ringhiera, in modo da mitigarne oggettivamente l'impatto. Basta in effetti confrontare le due varianti che la stessa ricorrente ha poi sottoposto all'UNP a fine luglio 2020 per rendersi conto dell'effetto di questo accorgimento nel caso concreto (cfr. incarto del Municipio, piani di cui al doc. 4). Una tale finitura appare peraltro anche più coerente con quella delle ringhiere già applicate alle finestre di altre facciate, che coprono parzialmente i serramenti (cfr. doc. fotografica del 25 marzo 2022, foto 7-9 e 11). In queste circostanze, non può quindi che essere tutelata la valutazione estetica dell'UNP, confermata dal Governo, secondo cui il parapetto del balcone eseguito (in spregio alla condizione di licenza) non s'integra in modo sufficientemente ordinato e armonioso nel pregevole contesto di situazione e non può pertanto essere autorizzato a posteriori. La valutazione non procede in ogni caso da un esercizio scorretto, segnatamente abusivo, del potere di apprezzamento che l'art. 104 cpv. 2 LST riserva all'autorità decidente. Non portano ad altra conclusione i generici richiami ad altri balconi presenti nel nucleo. E questo già solo perché nessuno degli esempi evocati dall'insorgente risulta paragonabile per foggia e dimensioni a quello in discussione. A ciò aggiungasi che, del balcone per certi versi più simile dal profilo della soletta (doc. B, foto in alto) - appartenente all'edificio sulla part. __________ - il PPNV auspica a ben guardare l'eliminazione o il ridimensionamento (cfr. la relativa scheda analitico-normativa). Irrilevante è pure il richiamo al terrazzino ad angolo preesistente sulla part. __________ - invero già ritenuto conflittuale dall'UNP (cfr. avviso cantonale del 7 ottobre 2019) - che era comunque meno impattante, visto che aveva una soletta grigia e occupava meno della metà della facciata a valle (cfr. rilievo sezioni e doc. fotografica di cui alla domanda di costruzione del 28 maggio 2018, inc. 106231). Infine, invano l'insorgente rimprovera all'UNP di aver procrastinato il suo preavviso. Al di là del fatto che un eventuale ritardo procedurale non permette in generale a un proprietario di eseguire anzitempo dei lavori ponendo l'autorità di fronte al fatto compiuto, in concreto dagli atti risulta che l'ufficio dipartimentale, dopo il rilascio del permesso del 23 giugno 2020, una volta ricevuti i piani con le varianti di dettaglio del parapetto (che l'insorgente gli ha inviato non prima del 21 luglio 2020, cfr. ricorso pag. 3), ha dato rapidamente il suo nullaosta all'unica soluzione di dettaglio (variante 1) conforme alla condizione di licenza (cfr. incarto del Municipio, avviso del 5 agosto 2020 di cui al doc. 4). In conclusione, su questo punto il ricorso, infondato, non può che essere respinto.
3. Tende da sole
Come visto in narrativa, il Consiglio di Stato ha ritenuto che oggetto della domanda di costruzione a posteriori fosse unicamente il parapetto del balcone e non anche le tende da sole su cui si erano inopinatamente espresse le istanze inferiori con il diniego del permesso. Il Governo non si è quindi pronunciato su tali elementi, lasciando però intendere al Municipio che dovrà esigere l'avvio di un'ulteriore procedura in sanatoria (consid. 7). Ora, l'insorgente non si confronta con queste conclusioni, mentre il Municipio ha già confermato che procederà come prospettato dal Governo (cfr. sua risposta). A ciò aggiungasi che dagli atti non emerge invero nemmeno compiutamente la natura ed estensione di questi elementi, non menzionati nella domanda di costruzione, di cui è stata prodotta solo una relazione tecnica in corso di procedura e che, a differenza di quanto afferma ora la ricorrente, sembrano interessare anche il volume principale del complesso (facciata sud). In queste circostanze, forza è constatare che tali aspetti andranno chiariti nell'ambito della nuova procedura che l'istante dovrà avviare e su cui anche il Municipio si potrà riesprimere, applicando peraltro anche le NAPPNV. Ritenuto tuttavia che il Governo non ha formalmente annullato il diniego della licenza edilizia su questo punto, rinviando gli atti al Municipio conformemente ai considerandi, entro questi termini - seppur per altri motivi da quelli addotti dall'insorgente - il giudizio impugnato dev'essere annullato e riformato di conseguenza.
4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto. Il giudizio governativo (disp. n. 1) è annullato e riformato ma solo nei limiti di cui si è detto al precedente considerando: la decisione del Municipio del 28 giugno 2022 è quindi annullata nella misura in cui ha negato il permesso per la posa delle tende da sole e dei sistemi di oscuramento; per il resto è confermata. Gli atti sono rinviati al Municipio affinché richieda una domanda di costruzione per tali elementi.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, nella misura della sua preponderante soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il Comune ne va esente, essendo comparso in causa per ragioni di funzione (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza, la decisione del 25 gennaio 2023 (n. 271) del Consiglio di Stato (disp. n. 1) è annullata e riformata così come indicato al consid. 4.1.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va retrocesso l'importo versato in eccesso a titolo di anticipo.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La cancelliera