Incarto n. 52.2023.242
Lugano 30 settembre 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 26 maggio 2023 di
RI 1
contro
la decisione del 24 maggio 2023 (n. 2595) del Consiglio di Stato, che respinge il ricorso dell'insorgente avverso la risoluzione del 7 settembre 2022 con cui il Municipio di Bissone le ha negato la licenza edilizia a posteriori per la posa esterna di una cella frigorifera e per collocare dei nuovi pannelli in plexiglass (part. _____);
ritenuto, in fatto
A. a. Il 24 gennaio 2022 la RI 1 ha presentato al Municipio di Bissone una domanda di costruzione a posteriori per una cella frigorifera che essa ha posato alcuni anni prima al servizio dell'albergo-ristorante __________ (part. __________), nel nucleo storico, sul fronte lago. In particolare, l'impianto (di m 3.23 x 1.43, (h) m 2.23) è stato collocato sul fondo confinante di proprietà della Chiesa __________ (part. __________), in un incavo tra la facciata retrostante l'albergo e l'Oratorio __________ (sub A; bene culturale protetto d'importanza cantonale). Con il progetto l'istante ha inoltre chiesto il permesso di posare - previa rimozione di una tettoia e di una finta siepe e dei vasi che nascondono sul lato nord la cella frigorifera e dei cassonetti per rifiuti (vetro e PET) - un nuovo mascheramento (trompe-oeil) formato da pannelli colorati in plexiglas alti tra m 2 e 2.90, oltre a una nuova copertura sporgente dalla facciata dell'albergo.
ESTRATTO PLANIMETRIA
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione di CO 1, municipale del Comune.
c. Dopo vicissitudini che non occorre illustrare, il 18 luglio 2022 l'autorità dipartimentale si è opposta al rilascio del permesso (avviso n. 122343), alla luce dei preavvisi negativi dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e dell'Ufficio dei beni culturali (UBC), che hanno ravvisato nell'intervento un conflitto con il paesaggio circostante rispettivamente con la conservazione e la valorizzazione dell'Oratorio __________ (considerato il perimetro di rispetto proposto e la tutela in vigore).
d. Il 7 settembre 2022 il Municipio ha quindi negato il permesso richiesto, accogliendo nel contempo l'opposizione pervenuta. Nella decisione ha in particolare richiamato l'art. 34 cpv. 5 delle norme di attuazione del piano regolatore di Bissone (NAPR), che nel nucleo storico non ammette nuove costruzioni e impone di salvaguardare gli spazi liberi, e l'art. 34 cpv. 8 NAPR, che proibisce tutti quegli interventi che potrebbero modificare o compromettere il valore ed il significato dei beni culturali o ostacolarne la vista o essere deturpanti per l'ambiente circostante, come pure l'avviso cantonale negativo vincolante.
B. Con giudizio del 24 maggio 2023, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1 contro la predetta risoluzione, che ha confermato. In sunto, il Governo ha preliminarmente annotato che l'opposizione del municipale CO 1 (non particolarmente toccato dal progetto), avrebbe dovuto essere dichiarata irricevibile, reputando comunque tale aspetto irrilevante ai fini dell'esito. Nel merito, ha rilevato come il Municipio, a dispetto delle critiche dell'insorgente, non si fosse limitato a far proprie le motivazioni dell'autorità dipartimentale, ma avesse valutato il progetto anche in base alle norme comunali, considerandolo lesivo dell'art. 34 cpv. 5 e 8 NAPR. L'Esecutivo cantonale ha in seguito tutelato la valutazione estetica dell'UNP relativa al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100), avallando anche le considerazioni espresse dall'autorità comunale in applicazione dell'art. 34 cpv. 8 NAPR. Infine, ha disatteso un'eccezione riguardante il principio della parità di trattamento, negando pure che il Municipio fosse incorso in una violazione del principio di proporzionalità per non aver imposto dei correttivi di progetto, anziché negare il permesso.
C. Contro tale giudizio governativo, l'istante in licenza si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento, previa concessione dell'effetto sospensivo.
L'insorgente nega in sostanza qualsiasi contrasto con il contesto paesaggistico, viste le dimensioni ridotte della cella, che è collocata in un angolo, e il mascheramento previsto (di cui sarebbe semmai disposta a rivedere foggia e materiale). Non ritiene possibile affermare che questi interventi, a differenza delle attrezzature del parco giochi e del vicino lido, non si inseriscano armoniosamente nel paesaggio. Analoghe considerazioni varrebbero per valutare il rispetto o meno dell'art. 34 cpv. 5 e 8 NAPR.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione richiama le sue precedenti comparse scritte, ribadendo che l'intervento si porrebbe in contrasto con il contesto paesaggistico. Il Municipio chiede di respingere il ricorso, con argomenti di cui si dirà, nella misura del necessario, nei considerandi di diritto. CO 1 si riconferma negli scritti presentati davanti alle autorità inferiori.
E. Con la replica e le dupliche, la ricorrente rispettivamente il Municipio si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e domande di giudizio. Di questi allegati, come pure di quello presentato dal municipale CO 1, si dirà per quanto occorre in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dell'istante RI 1 (ora in liquidazione, a seguito del fallimento pronunciato il 17 febbraio 2025), personalmente e direttamente toccata dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE, 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti. Le prove genericamente sollecitate dalla ricorrente (informazioni delle parti/di terzi, sopralluogo, edizione e richiamo documenti, perizia) non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
1.3. Va inoltre precisato che al municipale CO 1 non può essere riconosciuta la qualità di parte nella presente procedura. Egli non contesta infatti le considerazioni espresse dal Governo, che ha rilevato come già la sua opposizione dinnanzi al Municipio avrebbe dovuto essere dichiarata irricevibile, per difetto dell'abilitazione a opporsi (cfr. pure STA 52.2022.327 del 6 agosto 2024 consid. 2.1). Non nega segnatamente di non trovarsi in un rapporto particolarmente stretto e intenso con l'oggetto della lite, e in particolare di non essere proprietario di un fondo nelle vicinanze e avere il domicilio a oltre un chilometro di distanza. I suoi allegati in questa sede non vengono di conseguenza presi in considerazione.
2. Norme d'intervento nel nucleo storico
2.1. Il PR vigente (approvato con ris. gov. n. 5383 del 21 ottobre 2008) assoggetta il perimetro del nucleo storico e delle sue aree di contorno a un vincolo di piano regolatore particolareggiato (PRP). Fino all'entrata in vigore del PRP, le possibilità d'intervento nel settore del nucleo storico e nel settore di complemento sono transitoriamente disciplinate dall'art. 34 NAPR (cfr. art. 34 cpv. 13 NAPR).
2.2. In base all'art. 34 cpv. 5 NAPR, all'interno del settore del nucleo storico valgono le seguenti modalità di intervento:
a) sono ammessi riattamenti e trasformazioni nel rispetto delle caratteristiche storico-architettoniche degli edifici esistenti
b) sono ammessi piccoli ampliamenti verticali nel rispetto degli allineamenti storici esistenti
c) non sono ammesse nuove costruzioni
d) gli spazi liberi devono essere salvaguardati
e) nell'ambito di domande di costruzione è ammessa la demolizione di edifici esistenti se è dimostrata l'impossibilità tecnica di mantenerne la struttura originaria ed a condizione che la ricostruzione avvenga con un volume per lo meno uguale a quello demolito
f) la demolizione senza ricostruzione è ammessa solo per motivi di sicurezza pubblica comprovati tramite una perizia tecnica
g) la demolizione di parti di edifici deturpanti estranee al tessuto urbano ed all'espressione architettonica tradizionali è ammessa senza la loro ricostruzione.
La predetta norma ha una matrice di natura essenzialmente conservativa e attribuisce particolare importanza alla qualità del rapporto tra spazi liberi e costruito, non ammettendo in particolare nuove costruzioni (lett. c) e imponendo di salvaguardare gli spazi liberi (lett. d). Nella misura in cui contiene diversi concetti giuridici di natura indeterminata, essa riserva all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto precettivo e apprezzamento nel caso concreto, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi).
2.3. In concreto, oggetto di controversia è la cella frigorifera al servizio dell'esercizio pubblico sulla part. __________, che l'istante ha collocato alcuni anni fa sul fondo confinante, in un incavo tra la facciata retrostante l'albergo e l'Oratorio __________, come pure il nuovo intervento prospettato per il suo mascheramento, così come illustrato in narrativa. Il Municipio ha anzitutto ritenuto che le opere in questione si ponessero in contrasto con il divieto di nuove costruzioni e l'obbligo di salvaguardare gli spazi liberi di cui all'art. 34 cpv. 5 NAPR. La conclusione, rievocata anche dal Governo, è immune da violazione del diritto.
2.4. Pacifico è anzitutto che sia alla cella frigorifera (permesso richiesto a posteriori), che al nuovo intervento di mascheramento, torni applicabile l'art. 34 NAPR, senz'altro già in vigore anche al momento della posa dell'impianto (cfr. sul diritto applicabile alle domande di costruzione in sanatoria: STA 52.2022.118 del 24 agosto 2023 consid. 4.2 e rimandi). Nemmeno l'insorgente lo contesta. Non è del resto dato di vedere come essa, iscritta a registro di commercio solo il 3 maggio 2012, potrebbe aver eseguito i lavori prima di questa data. Ferma questa premessa, e tenuto conto del riserbo di cui devono dar prova le autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto comunale autonomo, non è insostenibile affermare che la controversa cella, viste le sue caratteristiche e dimensioni non trascurabili (ca. 10 m3) - e ancorché inserita in un incavo da cui sporge comunque per oltre 1 m, restando chiaramente percettibile (cfr. piani e foto agli atti) - disattenda l'art. 34 cpv. 5 NAPR, che proibisce di realizzare nuove costruzioni nel nucleo storico (lett. c) e impone di preservare gli spazi liberi (lett. d), quale va considerata l'area aperta verso il lago tra l'Oratorio __________ e l'albergo-ristorante giustapposto. Analoga deduzione vale per la copertura e la schermatura in plexiglas, quest'ultima prevista su un fronte di più di 6 m (oltretutto con foggia e materiali avulsi dal contesto). A maggior ragione vale tale conclusione se si considera che all'interno del nucleo l'art. 34 NAPR non consente neppure la posa di un impianto esterno più piccolo come un condizionatore d'aria, che non sia completamente incassato e mascherato (griglia a filo facciata, cfr. art. 34 cpv. 9 lett. c NAPR; cfr. pure risposta del Municipio). Già solo per questo motivo, il giudizio impugnato che ha tutelato il diniego del permesso va quindi confermato.
3. 3.1. La LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (già art. 94 cpv. 2; BU 2011, 525) una clausola estetica positiva (principio operativo) applicabile a tutto il territorio cantonale. Secondo tale norma, le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art. 100 del regolamento della leggo sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110) precisa che l'inserimento ordinato e armonioso si verifica quando l'intervento si integra nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi. Il principio è applicato dall'UNP nell'esame delle domande di costruzione che riguardano, tra l'altro, i nuclei (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. b LST). Per giurisprudenza, nell'interpretazione del concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la loro applicazione a una determinata fattispecie deve condurre al divieto o alla limitazione del diritto di costruire (cfr. DTF 114 la 343 consid. 4b; STA 52.2014.63 del 23 febbraio 2015 consid. 3.3 confermata da STF 1C_195/2015 dell'11 maggio 2015; 52.2013.35 del 3 novembre 2014 consid. 5 e rimandi; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD I-2013, pag. 367 seg.). La clausola estetica possiede una portata autonoma e va attuata in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie. Essa non deve comunque svuotare di ogni contenuto, in maniera generalizzata, le prescrizioni edilizie dei piani regolatori.
3.2. Il concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio costituisce una nozione giuridica indeterminata che, come tale, conferisce all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle istanze inferiori, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di cognizione, che esercita tuttavia con riserbo. Nella misura in cui la norma riserva alle autorità di prime cure anche un certo margine discrezionale, il sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato a esprimere è invece circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ove la valutazione estetica appaia plausibile, questa Corte non può dunque censurarla, sostituendo il suo apprezzamento a quello dell'autorità decidente (cfr. DTF 100 Ia 82 consid. 4a, 96 I 369 consid. 4; STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016 consid. 6.3, 52.2013.35 citata consid. 5.3 e rimandi).
3.3. Nel caso di specie, l'UNP ha considerato che l'intervento avesse un impatto paesaggistico conflittuale con il contesto di pregio in cui si inserisce, caratterizzato dalla presenza della chiesa e affacciato su spazi pubblici posti in riva al lago; sia la cella che gli elementi e le strutture prospettate per il suo mascheramento non sarebbero adeguati, né in sintonia con il luogo. La valutazione estetica, avallata dal Governo, resiste alle critiche dell'insorgente.
Come già visto, l'intervento non è di scarsa entità. L'impianto, al pari degli elementi volti a camuffarlo, restano delle opere estranee all'architettura del nucleo, chiaramente percettibili dallo spazio pubblico e non qualificanti per il contesto. Al riguardo non va poi dimenticato che Bissone, come già ricordato dal Municipio, è un villaggio censito nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale, con eccezionali qualità spaziali (cfr. sulla portata dell'ISOS nel quadro dell'applicazione della clausola estetica: STF 1C_27/2023 del 28 novembre 2023 consid. 3.4.2 e STA 52.2020.560 del 28 novembre 2022 consid. 2.6 con rimandi). Anche questa parte dell'insediamento (con l'Oratorio __________ e l'albergo-ristorante giustapposto, E 0.0.9) rientra in particolare nell'intorno circoscritto I-Ci I (con categoria di rilievo e obbiettivo di salvaguardia a) e concorre quindi a formare la preziosa fascia antistante il lago. Fascia, investita della maggior parte delle funzioni pubbliche dell'insediamento (compresa quella dell'impianto balneare risalente agli anni '70), di cui l'ISOS rimarca l'enorme peso (quale sottolineatura all'edificazione, anche alla vista dal lago) e a cui deve quindi essere posta particolare attenzione nell'ambito di eventuali interventi (cfr. scheda di rilevamento ISOS, pag. 8). Ciò che qui non s'avvera, ritenuto che ben si può ammettere che la cella frigo e gli elementi volti a schermarla non si integrano nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi. Anche da questo profilo, il giudizio governativo che ha confermato il diniego di licenza è quindi conforme al diritto.
4. Posto che la decisione impugnata va confermata già per i motivi di cui si è detto, non mette conto di chinarsi anche sulla violazione riscontrata dal Municipio dell'art. 34 cpv. 8 NAPR, né sul contrasto evocato dall'UBC con riferimento al perimetro di rispetto proposto per il complesso del nucleo storico nel quadro dell'adozione del PRP, la cui procedura è ancora in corso.
5. Da ultimo, non porta invece ad altra conclusione la generica obiezione della ricorrente riferita alla presenza delle attrezzature del parco giochi o del vicino lido comunale. Anzitutto va ricordato che il diritto alla parità di trattamento non prevale di regola sul principio di legalità. Precedenti violazioni della legge non conferiscono al singolo il diritto di essere trattato allo stesso modo. Soltanto in casi eccezionali, quando risulti dimostrata l'esistenza di una prassi non conforme al diritto dalla quale l'autorità non intende scostarsi e non appaiano lesi interessi preponderanti, il singolo può invocare il diritto alla parità di trattamento nell'illegalità (cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid. 8.6; STA 2017.625 del 30 ottobre 2018 consid. 3). In concreto, la semplice presenza di giochi sullo stesso fondo accessibile al pubblico o di non meglio precisate strutture nel vicino stabilimento balneare non conferisce di per sé all'insorgente alcun diritto a ottenere il permesso per la controversa cella frigorifera e il prospettato mascheramento, che come visto si pongono in contrasto sia con l'art. 34 cpv. 5 NAPR sia con la clausola estetica positiva di diritto cantonale. Non è d'altronde dato di vedere in che misura le situazioni genericamente evocate dall'insorgente siano paragonabili dal profilo fattuale e giuridico al caso di specie. Tanto meno in che misura sussista una prassi lesiva del diritto da cui le autorità preposte non intenderebbero scostarsi.
6. 6.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
6.2. Con l'emanazione della presente decisione diviene priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo all'impugnativa, invero dato per legge (cfr. art. 71 LPAmm).
6.3. Visto l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, resta a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La cancelliera