Incarto n. 52.2022.399
Lugano 27 novembre 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 28 novembre 2022 del
Comune di Porza, rappresentato dal suo Municipio,
contro
la decisione del 26 ottobre 2022 (n. 5202) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa di CO 2 avverso la risoluzione del 17 gennaio 2022 con cui il Municipio di Porza ha parzialmente sospeso l'ordine di demolizione, con susseguente esecuzione sostitutiva, del muro di sostegno sulla part. __________;
ritenuto, in fatto
A. CO 1 è proprietaria dei fondi part. __________ e __________ di Porza, situati nella zona residenziale estensiva (R2). Il 12 novembre 2007 il Municipio di Porza le ha rilasciato il permesso per costruire su questi fondi due case bifamiliari. Sulla part. __________ era in particolare prevista, sotto il terrapieno contiguo all'abitazione, la realizzazione di una scarpata, consolidata con vasche prefabbricate (verduro), posate in file parallele sovrapposte a incastro, su una lunghezza di circa 19 m e con un'inclinazione superiore a 45° sull'orizzontale. Esse avrebbero dovuto seguire l'andamento del terreno fino al confine con la sottostante part. __________ (allora di proprietà di __________).
B. Senza chiedere la necessaria autorizzazione, al posto della scarpata e degli elementi prefabbricati in verduro, l'istante in licenza ha realizzato a confine con la part. __________ un ulteriore muro in calcestruzzo, lungo circa 50 m, di altezza variante da 1.50 m a 2.30 m su almeno metà della sua lunghezza. Sulla sommità del muro è inoltre stata posata una rete metallica plastificata alta 1 m. L'opera così eseguita ha permesso la formazione di un secondo terrazzamento, sottostante al muro di sostegno del terrapieno.
C. Dopo un iter noto alle parti che non occorre riprendere - sfociato segnatamente nei giudizi che hanno confermato il diniego della licenza a posteriori per il predetto muro in calcestruzzo (cfr. STA 52.2011.12/18 del 19 settembre 2011 e STF 1C_462/2011 del 12 aprile 2012) e imposto il ripristino (cfr. STA 52.2014.109 del 25 ottobre 2016) - il 13 marzo 2017 il Municipio ha assegnato a CO 1 un termine di 90 giorni per eseguire la demolizione del muro, in quanto eccedente l'altezza massima di m 0.50 consentita dall'art. 13 cpv. 1 delle norme di attuazione del piano regolatore di Porza (NAPR), lasciandole la facoltà di ripristinare una sistemazione del terreno conforme al permesso del 2007. Il provvedimento è stato confermato dal Governo con giudizio del 27 settembre 2017, cresciuto in giudicato.
D. a. A seguito di ulteriori vicissitudini, e dopo aver in particolare constatato che l'ennesima diffida era rimasta inascoltata, l'11 giugno 2018 l'Esecutivo locale ha risolto di procedere mediante l'esecuzione d'ufficio a spese dell'obbligata, precisando che ad avvenuta crescita in giudicato avrebbe deliberato le opere per la fase esecutiva (incarico a uno studio d'ingegneria per l'allestimento dei necessari preventivi, piani esecutivi e relativi atti d'appalto per determinare l'impresa esecutrice). b. Il 15 giugno 2018 il Municipio ha poi respinto un'istanza cautelare e supercautelare inoltrata da CO 1 volta a sospendere il termine di demolizione fino all'evasione di un'ulteriore domanda di costruzione per la sistemazione del terreno a valle.
c. Con due separati giudizi del 22 gennaio 2020, l'Esecutivo cantonale ha respinto i gravami interposti dalla proprietaria avverso queste ultime due decisioni. Contestualmente, ha pure respinto una domanda di revisione contro il suo precedente giudizio del 27 settembre 2017.
d. Adito da CO 1, il 24 marzo 2021 il Tribunale cantonale amministrativo ha confermato entrambe le pronunce del Governo (STA 52.2020.78). Ha anzitutto tutelato la decisione d'esecuzione d'ufficio a spese dell'obbligata, ritenendo improponibili le argomentazioni della ricorrente (riguardanti la stabilità del pendio, la necessità di elaborare altri piani e gli asseriti errori nei piani del 2007) volte a rimettere in discussione l'ordine di demolizione del 13 marzo 2017 e la risoluzione governativa che l'aveva tutelato (oltre che il citato giudizio del Tribunale del 25 ottobre 2016 da cui era scaturito), al pari delle eccezioni riferite alla parità di trattamento nell'illegalità. Ha pure considerato irrilevante il fatto che il Legislativo comunale avesse frattanto adottato la variante di PR che abroga l'art. 13 NAPR per sostituirlo con due nuovi articoli (13 e 13bis): al di là del fatto che l'insorgente non aveva inoltrato al Municipio alcuna richiesta di riesame dell'ordine di demolizione, il Tribunale ha osservato come l'entrata in vigore dei nuovi articoli non sembrasse imminente; in ogni caso, ha rilevato come le nuove disposizioni non apparissero suscettibili di "sanare" il controverso muro, che risultava comunque alto più di m 2.50 (h > 4 m), dovendo conteggiare anche il muro di sostegno più a monte, distante meno di 3 m (in base al nuovo art. 13 cpv. 3 NAPR); e ciò indipendentemente dal quesito se il terrazzamento che sostiene si giustificasse o meno alla luce del nuovo art. 13 cpv. 2 NAPR (per valorizzare la collocazione nello spazio dell'edificio segnatamente per assicurare altimetrie coordinate sul medesimo fondo o verso fondi contigui). Ha infine disatteso anche le ulteriori critiche al Governo (che aveva rettamente negato una sospensione cautelare del termine di demolizione e una revisione del suo giudizio del 2017).
E. a. Il 10 giugno 2021, invocando la probabile imminente entrata in vigore delle predette norme di PR (visto lo stadio delle procedure ricorsuali abbordate dalla vicina), CO 1 ha presentato al Municipio un'istanza di riesame dell'ordine di demolizione del 13 marzo 2017, chiedendo di sostituirlo con una sanzione pecuniaria o di limitarlo alla parte centrale (ca. 19 m), parallela al muro di sostegno a monte, ritenuto che l'ulteriore porzione del muro (ca. 30 m) potrebbe invece essere approvata non appena i nuovi art. 13 e 13bis entreranno in vigore.
b. Il 17 gennaio 2022 (revocando una precedente decisione non ancora cresciuta in giudicato), il Municipio ha parzialmente accolto tale istanza, limitando l'ordine di demolizione e il susseguente ordine di esecuzione sostitutiva alla parte centrale (parallela al muro a monte), nella misura in cui eccede m 0.50; ha invece sospeso la decisione sull'approvazione o esecuzione d'ufficio della demolizione della parte restante sino all'esito definitivo della procedura di approvazione dei nuovi art. 13 e 13bis. Premesso che le considerazioni espresse dall'ultimo giudizio di questo Tribunale varrebbero solo per la porzione centrale del muro e non le sue ali laterali - che sarebbero autorizzabili in quanto prive di muri retrostanti da computare nell'altezza - il Municipio ha dedotto che non si giustificasse più una loro immediata demolizione, visto pure che i motivi fatti valere dalla vicina (che aveva fino a quel momento contestato senza successo la decisione di adozione della variante di PR per violazioni della legge organica comunale del 10 marzo 1987 [LOC; RL 181.100], procrastinandone l'entrata in vigore) sarebbero più che altro di natura privata e personale.
F. Con giudizio del 26 ottobre 2022, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto da CO 2 avverso la predetta risoluzione, che ha annullato. Ha in particolare escluso che le nuove norme di PR fossero suscettibili di modificare in modo rilevante le circostanze esistenti al momento dell'ordine di demolizione e di rimetterlo in discussione. Richiamata l'ultima sentenza di questo Tribunale, il Governo ha dapprima ribadito che il muro di sostegno - alto più di m 2.50 nella parte centrale, conteggiando quello retrostante distante meno di 3 m - non sarebbe autorizzabile neppure in base alla nuova norma. Identica conclusione, ha aggiunto, varrebbe per le ali del muro, visto che neanche le altre condizioni poste dal cpv. 2 del nuovo art. 13 NAPR appaiono adempite.
G. Contro tale pronuncia, il Comune di Porza si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Il ricorrente contesta il giudizio impugnato nella misura in cui, violando anche il suo diritto di essere sentito, ha negato sommariamente che le ali del muro possano conseguire un'autorizzazione in base alla nuova disposizione di PR. Ritiene al contrario che le estremità del muro (alte al massimo m 1.50 e in parte neppure visibili poiché coperte di vegetazione) appaiono suscettibili di essere approvate in base al nuovo art. 13 cpv. 2 NAPR alla luce della situazione concreta dei fondi.
H. a. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. CO 2 chiede la reiezione del gravame, mentre CO 1 il suo accoglimento. Dei loro rispettivi argomenti si dirà, per quanto occorre, in appresso.
b. In sede di replica e duplica, le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle proprie conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte le loro tesi.
I. Pendente procedura, l'iter ricorsuale avviato da CO 2 in base alla LOC contro l'adozione della citata variante di PR è terminato con la sentenza di questo Tribunale del 21 agosto 2023 (n. 52.2021.5), che ne ha respinto il ricorso. La procedura pianificatoria ha quindi ripreso il suo corso e, con risoluzione del 14 maggio 2025, frattanto cresciuta in giudicato, la variante è infine stata approvata dal Governo: il vecchio art. 13 NAPR è dunque stato abrogato e sono entrati in vigore i nuovi art. 13 e 13bis NAPR.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e 45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). La legittimazione attiva del Comune ricorrente è data (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Avuto riguardo all'oggetto della lite (concernente in sostanza solo una decisione di sospensione parziale dell'esecuzione sostitutiva in corso fino a un determinato momento, frattanto intervenuto; cfr. infra consid. 2), non vi sono gli estremi per indire, come richiesto a più riprese dalla proprietaria della part. __________ e dal Comune (cfr. pure gli ultimi scritti del 2025), un esperimento di conciliazione (art. 23 cpv. 1 LPAmm), al quale la vicina si è peraltro opposta. A maggior ragione laddove esso è inteso a definire questioni che esulano dalla presente procedura. Identica conclusione vale nella misura in cui la richiesta è stata formulata ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 CEDU (cfr. duplica di CO 1), ritenuto che per giurisprudenza è possibile rinunciare a un'udienza pubblica in base a tale disposto quando, come in concreto, gli aspetti fattuali e giuridici possono agevolmente essere risolti sulla base degli atti e delle allegazioni delle parti (cfr. DTF 147 I 153 consid. 3.5.1; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 3.1 e rinvii).
2. Come appena ricordato, qui controverso è il giudizio governativo che ha annullato la decisione con cui il Municipio, in accoglimento parziale dell'istanza di riesame dell'ordine di demolizione del 13 marzo 2017 presentata da CO 1, ha essenzialmente disposto una parziale sospensione della sua esecuzione sostitutiva sino all'esito definitivo della procedura di approvazione dei nuovi art. 13 e 13bis. Sennonché, come visto, i nuovi art. 13 e 13bis NAPR sono nel frattempo entrati in vigore, a seguito dell'approvazione della relativa variante (ris. gov. n. 2331 del 14 maggio 2025, cresciuta in giudicato), privando quindi di portata pratica il controverso provvedimento. Il ricorso in questa sede, va pertanto stralciato dai ruoli, in quanto divenuto privo d'oggetto. Resta dunque solo da accertare, in via pregiudiziale e sommaria, il verosimile esito del ricorso al fine di stabilire l'aggravio della tassa di giustizia e l'assegnazione delle ripetibili in base agli art. 47 e 49 LPAmm (cfr. RDAT II-2002 n. 52 consid. 4.2, II-1996 n. 11 consid. 4, 1984 n. 27 consid. 2; STA 52.2020.70/ 52.2019.567 del 19 maggio 2020 consid. 8.1 e rinvii).
3. 3.1. Il diritto amministrativo ticinese non specifica quando e a quali condizioni le autorità amministrative sono tenute a riconsiderare le proprie decisioni. Riallacciandosi all'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la prassi ha riconosciuto il diritto a ottenere il riesame di una decisione cresciuta in giudicato formale: (1) quando l'interessato invoca fatti o mezzi di prova importanti che non conosceva o dei quali non poteva o non aveva ragione di prevalersi al momento della prima decisione (decisione difettosa ab origine; ursprüngliche Fehlerhaftigkeit), oppure (2) quando le circostanze di fatto o di diritto si sono modificate in modo rilevante dopo la prima decisione (decisione diventata difettosa per causa superveniens; nachträgliche Fehlerhaftigkeit; cfr. DTF 127 I 133 consid. 6; STF 1P.513/2004 del 14 luglio 2005, in: RtiD I-2006 n. 4 consid. 2.1; STA 52.2010.91/151 del 13 agosto 2010, in: RtiD I-2011 n. 16 consid. 2.4). Oggetto di riesame nel senso appena descritto possono essere unicamente le decisioni delle autorità amministrative di prima istanza. Una richiesta di riesame, rivolta a un'autorità che ha emanato una decisione confermata dalle istanze di ricorso, è invece possibile solo se l'interessato fa valere una modifica rilevante delle circostanze fattuali o giuridiche (cfr. STF 1C_63/2019 del 29 gennaio 2020 consid. 5, 1C_462/2015 del 22 febbraio 2016 consid. 3.2, 1P.513/2004 citata consid. 2.2 con relativi rimandi; STA 52.2010.91/151 citata consid. 2.5).
3.2. L'esistenza dei requisiti per procedere a un riesame va ammessa con riserbo. Il ricorso all'istituto della riconsiderazione non deve condurre a rimettere continuamente in discussione decisioni amministrative cresciute in giudicato e a permettere di eludere i termini per proporre i rimedi di diritto ordinari (cfr. DTF 136 II 177 consid. 2.1, 120 Ib 42 consid. 2b; STF 1C_462/2015 citata consid. 3.2, 1P.513/2004 citata consid. 3.3). L'istituto in questione non è destinato a permettere una nuova valutazione di circostanze già note al momento della decisione, né per riparare a un errore di diritto, né per avvalersi di una nuova tesi giuridica (STF 2P.267/2000 del 12 aprile 2001 consid. 3b in fine; STA 52.2010.91/151 citata consid. 2.6).
3.3. In concreto, come visto, il Municipio ha in sostanza ritenuto che fossero dati gli estremi per un riesame dell'ordine di demolizione in questione, nel senso di una parziale sospensione della sua esecuzione sostitutiva fino alla definizione della procedura pianificatoria dei nuovi art. 13 e 13bis NAPR, limitatamente alle parti laterali del muro, suscettibili di essere approvate. A opposta conclusione è pervenuto il Governo, il quale ha considerato che neppure le estremità del manufatto parrebbero autorizzabili in base al nuovo art. 13 NAPR, visto che le condizioni poste dal cpv. 2 non appaiono adempite. Ora, a dispetto di quanto eccepisce il Municipio, è anzitutto da escludere che con questa motivazione la precedente istanza sia incorsa in una lesione del diritto di essere sentito, dal quale in linea di massima non deriva anche la facoltà per le parti di esprimersi preventivamente sull'argomentazione giuridica prospettata dall'autorità (cfr. DTF 132 II 485 consid. 3.4; STF 2C_795/2019 del 13 febbraio 2020 consid. 4.1). Avendo lo stesso Municipio richiamato nella sua decisione il nuovo art. 13 NAPR, era anzi piuttosto prevedibile che l'Esecutivo cantonale si sarebbe soffermato su tale disposto. Contrariamente a quanto concluso dal Governo a un giudizio d'apparenza, al ricorrente va nondimeno dato atto che - diversamente dalla parte centrale del muro (parallela al muro di sostegno a monte, alto un paio di metri e lungo una ventina), su cui si era focalizzato il Tribunale nel precedente giudizio (STA 52.2020.78 citata consid. 2.7) - non è a priori possibile escludere che le estremità del muro possano almeno in parte essere approvate in base al nuovo art. 13 NAPR. Norma che, per tener conto dell'orografia del territorio comunale, ha inteso permettere la realizzazione di opere di sistemazione fino a un'altezza di m 2.50, senza dover ricorrere alla concessione di deroghe (cfr. rapporto di pianificazione pag. 5), segnatamente laddove siano date le condizioni poste dal cpv. 2 dell'art. 13 NAPR, ovvero qualora si giustificasse per valorizzare la collocazione nello spazio dell'edificio o dell'impianto, segnatamente per assicurare altimetrie coordinate sul medesimo fondo o verso fondi contigui. Locuzione, questa, contenente diversi concetti giuridici di natura indeterminata, che riserva all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto precettivo e apprezzamento nel caso concreto, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi). D'altra parte, non può però essere ignorato che, limitandosi a chiedere di circoscrivere l'ordine di demolizione alla parte centrale del muro, la proprietaria non ha particolarmente sostanziato la sua domanda di riesame. Non ha segnatamente illustrato, mediante un progetto avente serie possibilità di essere approvato (cfr. DTF 108 Ia 216 consid. 4c), in che modo sia concretamente possibile mantenere una sistemazione delle parti laterali conforme all'art. 13 NAPR, ripristinando nel contempo la parte muraria centrale, di cui è già stata accertata un'altezza fino a m 2.30 con le passate sentenze cresciute in giudicato (cfr. STA 52.2011.12/18 citata consid. 2.3.2, 52.2014.109 citata consid. 3.3 e 4.1) e che non può pacificamente beneficiare della norma frattanto entrata in vigore a causa della vicinanza del muro retrostante (cfr. STA 52.2020.78 citata consid. 2.7). Perlomeno in queste circostanze, il ricorso del Comune non sarebbe quindi verosimilmente stato accolto. Ne discende che la tassa di giustizia dev'essere posta a carico della proprietaria che ha aderito al gravame del Comune, ritenuto che quest'ultimo ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). La stessa, insieme all'insorgente, è inoltre tenuta a rifondere alla vicina, assistita da un legale, congrue ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è stralciato dai ruoli.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di CO 1. Il Comune di Porza e CO 1 rifonderanno inoltre a CO 2 fr. 750.- ciascuno a titolo di ripetibili per questa sede.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera