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Incarto n. 52.2020.378
Lugano 2 novembre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 3 agosto 2020 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 23 luglio 2020 del Comitato di Pilotaggio progetti campus USI/SUPSI che in esito al concorso indetto per aggiudicare i servizi di gestione tecnica degli edifici dei campus ha escluso l'insorgente e ha aggiudicato al commessa alla CO 1;
ritenuto, in fatto
A. Il 28 gennaio 2020 il Comitato di Pilotaggio per i progetti Campus USI/SUPSI (Comitato) ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare i servizi di gestione tecnica degli edifici dei campus universitari USI/SUPSI, suddivisi in due lotti, il primo a __________ e il secondo a __________ (FU 8/2020 pag. 753 e www.simap.ch, concorso 199303). Il bando (n. 2.10) specificava che la commessa sarebbe stata attribuita al miglior offerente tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
01 Importo forfettario annuo 35%
02 Importo tariffe a regia 5%
03 Organizzazione del mandato 10%
04 Implementazione 5%
05 Pianificazione personale (persone chiave) 10%
06 Organizzazione picchetto 10%
07 Controllo di qualità (USI-SUPSI) 5%
08 Referenze 10%
09 Governance ambientale 10%
Il capitolato e modulo d'offerta descrivevano precisamente gli obblighi dei fornitori dei servizi e le prestazioni richieste (dettagliate nell'allegato 01 Accordo di servizio) e chiedevano di specificare singolarmente i prezzi offerti per ogni componente tecnico elencati nelle tabelle di cui all'Allegato 02 (Inserimento dei prezzi), riassumendo poi le voci in costi per Implementazione, Management, Gestione, Ispezione, Manutenzione, Messa in esercizio e Analisi di disfunzionamenti/Squadra pronto intervento.
Dal capitolato si evincevano pure i metodi di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione. In particolare, il criterio 01 Importo forfettario annuo è stato suddiviso in due sottocriteri: Economicità-prezzo (70%) e Attendibilità dei prezzi (30%). Per quanto riguarda quest'ultimo sottocriterio, la sua valutazione ricalcava i noti principi sviluppati dal Centro di consulenza delle commesse pubbliche (pos. 4.2.4.2 pag. 18), ossia:
L'attendibilità del prezzo nel suo globale sarà valutata in base alla media delle offerte che rientrano nell'importo massimo del Committente.
Le ditte che superano l'importo massimo del Committente saranno ritenute non giudicabili e saranno escluse dalla gara d'appalto.
In base ad una distribuzione dei punti, come da grafico riportato di seguito, definita dal COM con dei parametri (Pmin; f1; f2; Pmax) sarà assegnata una nota da 1 a 6 che diminuirà proporzionalmente rispetto al valore Pr dell'offerta di riferimento calcolata.
Formula: Pr = P0
Pr = Prezzo di riferimento
P0 = Prezzo medio di tutte le offerte inferiori all'importo massimo del COM
Condizioni per l'attendibilità dei prezzi f1 = 5% f2 = 20%
Seguivano il grafico e le formule per il calcolo delle note. Il capitolato indicava pure che il committente avrebbe depositato in busta chiusa l'importo massimo previsto per la realizzazione dell'opera a concorso, da rendere noto prima dell'apertura delle offerte in seduta pubblica. Le offerte superiori a tale importo non sarebbero state prese in considerazione per l'aggiudicazione (pos. 5.4.1.1 pag. 27).
Nell'avviso di gara pubblicato (n. 4.7) era segnalato che contro il bando di concorso era data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione degli atti. Nessuno l'ha tuttavia impugnato.
B. Alla gara hanno partecipato tre ditte del ramo con offerte per entrambi i lotti: la RI 1 per complessivi fr. 426'224.53, la CO 1 per fr. 697'794.83 e la C__________ SA per fr. 339'766.36. L'importo massimo del committente per anno contrattuale reso noto ammontava a fr. 550'000.- per il lotto 1 e fr. 650'000.- per il lotto 2 (senza IVA).
C. Dopo aver chiesto alcune delucidazioni sulle rispettive offerte e aver fatto analizzare le medesime da un consulente esterno, la __________ AG (D__________), la stazione appaltante ha allestito un proprio rapporto di valutazione, dal quale risulta che la RI 1 ha sottovalutato notevolmente il volume di ore necessarie allo svolgimento dei compiti richiesti soprattutto per quanto riguarda la gestione degli impianti rispetto a quanto avrebbe stimato la medesima D__________. La sua offerta è quindi sottocosto e inattendibile e deve essere scartata secondo l'art. 25 lett. b della legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100).
D. Il 23 luglio 2020 il Comitato ha comunicato alla RI 1 la decisione di escluderla per i motivi sopra indicati. Ritenuto che anche la terza offerente (C__________) è stata esclusa perché non adempiva un criterio di idoneità, la commessa è stata l'aggiudicata alla CO 1.
E. Contro la predetta decisione la RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione delle opere poste a concorso in proprio favore. In via subordinata ha postulato il rinvio degli atti al committente per nuova delibera che tenga conto anche della sua offerta. Il tutto previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. L'insorgente ritiene anzitutto che __________ P__________, presidente del Consiglio SUPSI, avrebbe dovuto ricusarsi secondo quanto prescritto dall'art. 35a del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) per i suoi legami con il direttore dell'aggiudicataria __________ M__________, con il quale in passato ha lavorato presso uno stesso istituto bancario. L'indipendenza non sarebbe stata garantita. Da un punto di vista formale invoca la lesione del diritto di essere sentito poiché la stazione appaltante l'ha esclusa senza concederle la possibilità di elucidare la sua offerta e di fornire ulteriori spiegazioni alle domande poste in fase di valutazione. Sostiene poi che sarebbero stati violati i principi fondamentali che informano le procedure di aggiudicazione (trasparenza, parità di trattamento, concorrenza efficace) oltre che il principio della buona fede, della proporzionalità e del divieto di arbitrio. In sintesi, ritiene che né il preventivo della D__________, ritenuto inattendibile già solo per il fatto che è il doppio dell'offerta della deliberataria né il dispendio di tempo necessario per la gestione degli edifici stimato dalla medesima sarebbero idonei a dimostrare un'offerta sottocosto. Per una corretta valutazione dell'offerta della ricorrente occorrerebbe in effetti considerare le sinergie che potrebbe mettere in atto al suo interno per la gestione della tecnica dei due complessi universitari, ciò che giustificherebbe i prezzi inferiori rispetto alle altre offerte. Il committente si sarebbe inoltre illegittimamente discostato dai criteri del bando, inserendo nella sua valutazione elementi elaborati a posteriori e non preannunciati nei documenti di gara quali l'importanza del monte ore. In ogni caso l'offerta allestita sotto forma di forfait annuo metterebbe al riparo l'ente banditore da eventuali maggiori costi, dato che da quell'importo offerto e per quelle prestazioni partitamente elencate non vi sarebbe possibilità di discostarsi. Per il resto la paventata incapacità di eseguire i lavori sarebbe frutto di mere congetture smentite dalle referenze apportate per opere anche più importanti rispetto a quelle poste a concorso. La ricorrente censura infine l'arbitrarietà del punteggio differente attribuito dalla D__________ a due referenze, entrambe ritenute non di utilità per il concorso in oggetto, per le quali alla ISS è stato attribuito 1 punto mentre ad essa solo 0.5.
F. a. Il committente si è opposto all'accoglimento del ricorso, rilevando anzitutto l'intempestività e l'infondatezza delle censure relative alla ricusa di A__________. Poi, respinge le critiche di violazione del diritto di essere sentito, dal momento che alla ricorrente sono stati chiesti ragguagli supplementari per quanto riguarda in particolare il monte ore preventivato. Conferma quindi che l'offerta è da considerarsi sottocosto. L'inaccettabilità del monte ore indicato salterebbe all'occhio anche ad un confronto con la specifica valutazione della D__________ che al capitolo gestione degli impianti l'ha stimato in oltre 2800 ore annue a fronte delle circa 500 previste dalla ricorrente per entrambi i lotti.
b. La deliberataria e l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche non hanno risposto.
G. In replica la ricorrente ha confermato le proprie allegazioni e domande e avversato le tesi di controparte. Il committente ha dal canto suo precisato (solo) con l'allegato di duplica l'esclusione dell'insorgente sulla base di precise contestazioni, evidenziando alcune contraddizioni emerse confrontando l'offerta originale e le risposte alle domande (monte ore dei singoli operatori nei due campus, FTE, ecc.). A fronte dell'articolata duplica, la ricorrente ha inoltrato una triplica spontanea con cui ha nuovamente contestato le allegazioni della stazione appaltante che, dal canto suo, non ha più presentato osservazioni confermandosi nelle sue precedenti determinazioni. Di tutto ciò si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al concorso, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la sua estromissione dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 165.100). La potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della commessa alla CO 1 (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP) potrà esserle invece riconosciuta solo in caso di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di esclusione (STA 52.2010.11 del 15 marzo 2010). Con questa precisazione il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa. I fatti decisivi sono noti.
2. In materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP).
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o alla proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2017.105 del 26 settembre 2017 consid. 3, 52.2015.239 del 4 agosto 2015 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 seg.).
3. 3.1. L'art. 35a RLCPubb/CIAP, in vigore dal 1° gennaio 2020, assicura l'indipendenza e l'imparzialità di autorità con potere decisionale. La norma elenca una serie di condizioni, date le quali è fatto divieto al committente e ai suoi consulenti e ausiliari di partecipare alla procedura di aggiudicazione, ossia (cpv. 1):
a) hanno un interesse personale immediato a una commessa;
b) sono il coniuge o il partner registrato di un offerente o dei suoi organi o formano una coppia di fatto;
c) sono parenti o affini dell'offerente o dei suoi organi in linea diretta o fino al terzo grado in linea collaterale;
d) operano come rappresentanti dell'offerente o hanno operato nella medesima operazione per un offerente; oppure
e) non dispongono a motivo di altre circostanze dell'indipendenza necessaria all'esecuzione di commesse pubbliche.
La richiesta di ricusa, prosegue il cpv. 2, deve essere presentata immediatamente dopo la scoperta del motivo di ricusa.
3.2. La censura di violazione dell'art. 35a cpv.1 lett. e RLCPubb/ CIAP è tardiva. Come rettamente rilevato dal committente, al più tardi durante la seduta di apertura delle offerte, alla quale hanno presenziato anche i rappresentanti della ricorrente, essa è venuta a conoscenza dell'offerta della CO 1, diretta da M__________. A quel momento le sarebbe bastato incrociare due ricerche in internet, come del resto ha fatto per l'inoltro del ricorso (doc. L, M e N) per scovare le relazioni tra P__________ e M__________ e le posizioni da essi occupate in passato, nella misura in cui non fossero già note o notorie, e formulare se del caso già a quel momento e senza indugio un'istanza di ricusa. Al di là della fondatezza più che dubbia della domanda di ricusa basata solo sul passato trascorso sotto il tetto dello stesso datore di lavoro, seppur in ambiti diversi, sulla quale non occorre soffermarsi oltre, sta il fatto che l'aver atteso l'esito negativo del concorso per formulare la domanda è contrario all'art. 35a cpv. 3 RLCPubb/CIAP e alle regole della buona fede e rappresenta un comportamento che non merita tutela. Non avendo agito tempestivamente, l'insorgente ha perso il diritto di prevalersene.
4. La violazione del diritto di essere sentito della ricorrente, per non averle concesso l'ente banditore la possibilità di fornire ulteriori spiegazioni in merito alla sua offerta e alle sue successive precisazioni, è priva di fondamento. Basti osservare che il committente ha fatto uso della sua facoltà di indagine di cui all'art. 43 RLCPubb/CIAP, invitando tutte le partecipanti a delucidare le rispettive offerte su determinati punti. Visto anche l'esito del ricorso, la censura non merita ulteriore approfondimento.
5. 5.1. Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che garantiscano l'assegnazione della commessa al concorrente che presenta l'offerta economicamente più vantaggiosa. L'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP dispone dunque che questi criteri devono essere pertinenti con la commessa e devono essere precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore di ponderazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 130 I 241 consid. 5.1, 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2011.526 del 28 novembre 2011 consid. 2.2., 52.2010.287 del 21 settembre 2010; STAF B-6837/2010 del 15 marzo 2011 consid. 3; cfr. anche BLVGE 2002 pag. 383). Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è impegnato a valutare (STA 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 2.1, 52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1).
5.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione (cfr. pos. 4.2 pag. 16 e segg. capitolato d'appalto). Ha quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dalle sopraccitate norme. Nessun concorrente ha del resto impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute vincolanti tanto per i partecipanti alla procedura, quanto per l'ente banditore, che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP). Sapere invece se in concreto è stata fatta una valutazione conformemente alle condizioni prestabilite è una questione che verrà affrontata di seguito.
6. Occorre dunque esaminare l'operato della stazione appaltante sotto il profilo dell'esclusione della ricorrente secondo l'art. 25 lett. b LCPubb, ritenuto applicabile alla presente procedura grazie all'art. 4 cpv. 4 LCPubb, per aver presentato un'offerta sottocosto e inattendibile e di conseguenza per aver fornito indicazioni non veritiere.
6.1. Il CIAP, al pari della LCPubb, non contempla la possibilità di escludere offerte sotto costo. Questa facoltà era invero presente nella vecchia legge cantonale sugli appalti del 12 settembre 1978 (LApp; BU 1979, 37), ma è stata abbandonata per volontà del Consiglio di Stato in esito alla procedura di consultazione del progetto concernente quella attualmente in vigore (cfr. messaggio 4806 del 28 ottobre 1998 sull'adozione della legge sulle commesse pubbliche, pag. 5). Il diritto di scartare offerte a prezzi irrisori, previsto dalle legislazioni di altri cantoni, ha del resto sempre creato notevoli difficoltà a livello di applicazione pratica (Nicolas Michel, Droit public de la construction, Friborgo 1996, n. 1952 segg.; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo-Basilea-Ginevra 2013, n. 1109 segg.). In passato, il Tribunale cantonale amministrativo ha tuttavia sistematicamente ricordato che il committente può deliberare la commessa ad un concorrente che offre un prezzo particolarmente basso, fintanto che la sua offerta risponde alle condizioni del bando di concorso e non costituisce un atto di concorrenza sleale (cfr. RDAT I-1998 n. 49 consid. 3.4; Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 36). Se l'offerta appare insolitamente bassa rispetto alle altre, il committente può semmai richiedere informazioni al concorrente per accertarsi che rispetti le condizioni di partecipazione e possa adempiere gli oneri derivanti dalla commessa (vedi art. 43 cpv. 1 RLCPubb/CIAP). Questa impostazione giurisprudenziale, laddove lascia intendere che offerte a prezzi stracciati costitutive di concorrenza sleale vanno escluse dall'aggiudicazione, è stata di recente abbandonata (RtiD I-2016 n. 16 consid. 2). Innanzi tutto perché in Ticino, contrariamente alle normative di altri cantoni (vedi ad esempio quella vallesana, art. 23 cpv. 1 lett. g OcMPu, oggetto della DTF 130 I 241, oppure quella del Canton Vaud, art. 32 cpv. 2 lett. b RLMP), la legge non prevede la possibilità di scartare offerte sotto costo, ma si limita - al pari dell'accordo internazionale GATT/OMC sugli appalti pubblici del 15 aprile 1994 (art. XIII cifra 4 lett. a) - a dare facoltà alla committenza di accertare che l'offerente sia in grado di fornire correttamente le prestazioni oggetto della commessa; solo in caso di assodata incapacità del concorrente di svolgerle alla perfezione lo si può tutt'al più escludere dalla procedura. Secondariamente perché non tocca ai committenti chiamati a mettere in atto le prescrizioni governanti l'aggiudicazione di pubbliche commesse pronunciarsi sulla sussistenza o meno di un caso di concorrenza sleale, prerogativa - questa - che spetta alle autorità civili e penali deputate all'applicazione del diritto della concorrenza (BR 2013 n. 274 e 275 pag. 207). Poste queste premesse, la vecchia giurisprudenza resa in materia dal Tribunale cantonale amministrativo è stata puntualizzata nel solco delle opinioni del Tribunale federale (cfr. STF 2P.70/2006 del 23 febbraio 2007) e della dottrina (riassunte in DTF 130 I 241 consid. 7.3), nel senso che in presenza di un'offerta insolitamente bassa il committente, sentito il concorrente che l'ha inoltrata, può escluderlo dalla gara nella misura in cui matura la convinzione che esso non è in grado di eseguire correttamente la commessa al prezzo che gli ha proposto (STA 52.2016.215 del 29 settembre 2016 consid. 3.1).
6.2. In concreto il prezzo offerto dalle concorrenti per i singoli lotti è il seguente:
RI 1
CO 1
C__________
Lotto 1 senza IVA
202'807.45
333'092.87
170'075.50
con IVA
218'423.62
358'741.02
183'171.31
Lotto 2 senza IVA
192'944.20
314'813.18
145'399.30
con IVA
207'800.90
339'053.79
156'595.05
Il committente in sede di apertura delle offerte, ha reso noto anche l'importo massimo previsto per il lotto 1 di fr. 592'350.- (fr. 550'000.- + IVA al 7.7%) e per il lotto 2 di fr. 700'050.- (fr. 650'000.- + IVA al 7.7%). Queste cifre stanno unicamente a indicare l'importo annuo a disposizione per la commessa di cui si tratta e a escludere le offerte con importi superiori (cfr. pos. 5.4.1.1 pag. 27 capitolato). Non costituiscono invece un preventivo di riferimento, che il committente avrebbe potuto allestire e prendere in considerazione per escludere offerte superiori al medesimo e/o per valutare il criterio dell'attendibilità del prezzo, come non di rado si trova in diversi concorsi pubblici.
6.3. Il committente asserisce che al rientro delle offerte è apparso subito evidente che dal profilo economico quella della RI 1 non era per nulla in linea con le previsioni della D__________ e fosse quindi necessario comprendere le ragioni che avevano indotto questa ditta ad offrire un prezzo particolarmente basso per l'esecuzione a regola d'arte di una vasta gamma di compiti chiaramente delineati e definiti in ogni dettaglio (risposta, n. 3 pag. 4). Ora, si faticano a comprendere queste asserzioni e i dubbi espressi dalla stazione appaltante. Da un lato, il prezzo offerto dalla ricorrente si situa tra quello più basso della C__________ (inizialmente valutata al pari delle altre, ma poi esclusa per altre ragioni) e quello decisamente più alto della CO 1. In assenza di un preventivo di riferimento, l'offerta della ricorrente non denota di primo acchito alcunché di anomalo. Nemmeno alla luce degli accertamenti esperiti dal committente secondo l'art. 43 RLCPubb/CIAP, al di là di alcune incongruenze emerse, non vi sono indizi che permettano di dubitare della capacità della ditta di eseguire la commessa in modo ineccepibile. Ciò a maggior ragione se si considera che, malgrado la sua finale esclusione, una volta ottenute le risposte ai chiarimenti richiesti l'offerta è stata comunque valutata secondo tutti i criteri di aggiudicazione (cfr. griglia di valutazione delle offerte allestita dalla D________, doc. J agli atti), dove ha ottenuto punteggi tutt'altro che insoddisfacenti. Si veda in particolare la valutazione con la nota 5.13 al criterio C3 (organizzazione del mandato, che comprendeva aspetti quali l'organizzazione della società, della filiale responsabile, delle unità di manodopera previste, delle FTE, degli orari di presenza, ecc.), con la nota 6 ai criteri C4 (implementazione) e C5 (pianificazione delle persone chiave) oppure, ancora, la nota 4.67 al criterio C8 (referenze). Se veramente l'offerta fosse stata sotto costo per aver stimato in modo insufficiente il monte ore, ciò si sarebbe dovuto riflettere automaticamente in una valutazione negativa anche di questi criteri. La contraddizione delle valutazioni e delle conclusioni del committente è evidente. L'ente banditore non aveva dunque ragione di dubitare che la ricorrente non fosse in grado di eseguire correttamente le prestazioni oggetto della commessa al prezzo (globale) offerto.
6.4. A ciò si aggiunga il fatto che il capitolato prevedeva pure una valutazione dal profilo dell'attendibilità del prezzo (sottocriterio C1.2), che concorreva a definire nella misura del 30% il primo criterio di aggiudicazione Importo forfettario annuo (C1).
6.4.1. Il criterio d'aggiudicazione riferito all'attendibilità dei prezzi ha come fine quello di porre un ulteriore freno, in aggiunta a quello costituito dai criteri qualitativi, a corse dissennate al prezzo più basso. Offerte eccessivamente aggressive dal profilo del prezzo o addirittura sottocosto non garantiscono infatti prestazioni qualitativamente ineccepibili. Il risparmio conseguito dal committente aggiudicando la commessa ad un concorrente che propone un prezzo particolarmente vantaggioso in questi casi può tradursi in una prestazione qualitativamente scadente ed in spese per riparazioni o adeguamenti. Corretti e conformi alle finalità della legge sulle commesse pubbliche appaiono di conseguenza tutti quei criteri che permettono di prevenire simili distorsioni del mercato, sottoponendo a preventiva verifica l'adeguatezza del prezzo offerto. Prevenendo offerte sottocosto, qualitativamente scadenti, il criterio promuove inoltre un impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche. Obiettivo, questo, che non si identifica con il minor costo, bensì con il miglior rapporto tra la qualità ed il prezzo (STA 52.2016.101 del 15 giugno 2016 consid. 4.1, 52.2013.440 citata 2013 consid. 4.2.1).
6.4.2. Nella fattispecie il committente ha stabilito negli atti di gara (capitolato pos. 4.2.4.2 pag. 18) le regole e le formule matematiche per valutare questo sottocriterio. Le note andavano da un minimo di 1 a un massimo di 6, a dipendenza di quanto si scostavano dal prezzo di riferimento (Pr = P0, media delle due offerte valide inferiori all'importo massimo del committente) sulla base del grafico determinato dai due fattori f1 (5%) e f2 (20%). Non prevedeva invece nessuna esclusione di quelle offerte troppo lontane dal prezzo minimo (Pr - 5% - 20%) o massimo (Pr + 5% + 20%), al di là dei quali veniva comunque assegnata la nota minima 1. Secondo questa impostazione delle regole di gara, la nota conseguita dalla ricorrente (che risulta, a un calcolo corretto, uguale a quella dell'aggiudicataria), è sicuramente maggiore o uguale a 1, ciò che non permette di sostenere che la stessa sia inattendibile.
7. La decisione impugnata non regge nemmeno per un altro motivo. Come visto, il consulente esterno D__________ ha ritenuto inattendibile il monte ore stimato dalla ricorrente in particolare per le prestazioni richieste per implementazione, gestione e ispezione degli edifici dei due campus. A questo proposito ha formulato una previsione di un ipotetico, ideale dispendio di ore che al confronto con quanto indicato dalle concorrenti ha dato il seguente risultato:
RI 1
CO 1
D__________
Lotto 1
Lotto 2
Lotto 1
Lotto 2
Lotto 1
Lotto 2
Implementazione
144
144
258
279
200
200
Gestione
276
218
1484
1524
1400
1462
Ispezione
148
38
367
36
900
179
Non è dato di sapere su quali basi si fondano le previsioni della D__________, ma poco importa. Determinante è unicamente qui il fatto che il committente ha reso noto negli atti di gara che la valutazione sarebbe stata fatta sulla base dei costi forfettari e non sulle ore previste per singole prestazioni. Qualora avesse voluto procedere in altro modo, avrebbe dovuto annunciarlo chiaramente già negli atti di gara. Farlo a posteriori, introducendo di fatto un nuovo parametro di valutazione, non è ammissibile, pena la violazione del principio della trasparenza che impone di predeterminare i criteri di aggiudicazione (cfr. supra consid. 5). Nulla muta il fatto che in seguito la ricorrente ha fornito delle indicazioni considerate incongruenti con l'offerta. A prescindere dal fatto che le domande non brillavano certo per precisione e chiarezza (cfr. ad esempio domanda 3b), risulta dagli atti che l'insorgente ha puntualizzato adeguatamente quanto richiesto e, là dove ritenuto sufficiente, rinviato all'offerta originale, che rimane comunque vincolante per l'aggiudicazione della commessa. Per la gestione dei campus ha confermato che tutte le prestazioni sono comprese (ciò che le impedirà tra l'altro di fatturare a regia prestazioni già incluse nel capitolato, mettendo al riparo il committente da rischi di fatturazioni maggiori rispetto a quanto non già compreso nell'importo forfettario offerto), ha indicato le ore di presenza del responsabile del progetto (risposta 3b) e per il resto ha fatto riferimento alle indicazioni alle pagine 7 e 8 dell'allegato 03 all'offerta (risposta 3c). Non ha quindi dimenticato delle prestazioni (vedi quelle del tecnico), come lasciato intendere dal committente in duplica. Anche da questo punto di vista alla ricorrente non poteva essere rimproverato alcunché e di conseguenza non poteva essere esclusa dalla gara.
8. Visto quanto precede, la decisione impugnata deve quindi essere annullata e l'incarto viene rinviato al committente per nuova valutazione delle sole due offerte valide (rimaste) in gara (capitolato pos. 4.2.1.4 pag. 16), separatamente per ogni lotto (pos. 4.2.1.6 esprimendo i punteggi parziali e finali con due cifre dopo la virgola, arrotondate per eccesso (pos. 4.2.2.1). Si rende inoltre attento il committente che il sottocriterio 1.1 (economicità-prezzo) ha un peso del 70% su un totale del 35% (pos. 4.2.3 pag. 17) per complessivi 24.5% (e non 25% come indicato nel doc. J) e il sottocriterio 1.2 (attendibilità dei prezzi) il 30% di 35%, ossia 10.5% (e non 10%); inoltre, la nota dell'attendibilità dei prezzi non potrà dare un risultato inferiore a 1 (pos. 4.2.4.2 pag. 18; nel doc. J è invece segnato incomprensibilmente una nota di 0.08 per il lotto 2 per l'offerta della ricorrente); i punteggi e le note saranno uguali per entrambe le offerte. Il committente avrà inoltre modo di valutare nel rispetto della parità di trattamento anche le referenze addotte dai concorrenti, correggendo il diverso punteggio evidenziato dalla ricorrente per le referenze che non hanno un uso simile, apparentemente privo di giustificazione.
9. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda di concessione dell'effetto sospensivo all'impugnativa.
10. Il rinvio degli atti con esito aperto comporta che chi ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1, 1C_63/2016 del 25 agosto 2016 consid. 5.5; STA 52.2016.438 del 5 aprile 2018). La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è quindi posta a carico del committente. Esso rifonderà inoltre alla ricorrente, patrocinata da un legale, un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza:
1.1. La decisione del Comitato di Pilotaggio dei progetti campus USI/SUPSI è annullata.
1.2. Gli atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi del consid. 8.
2. La tassa di giustizia di fr. 4'000.- è posta a carico del committente che rifonderà identico importo alla ricorrente a titolo di ripetibili. L'importo anticipato dalla ricorrente le viene restituito.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera