Incarto n. 52.2020.176
Lugano 15 giugno 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 19 settembre 2019 di
RI 1 rappresentata da: RA 1
contro
la decisione del 21 agosto 2019 (n. 3969) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 14 settembre 2018 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, in materia di rifiuto del rilascio di un permesso per confinanti UE/AELS;
ritenuto, in fatto
A. Il 22 settembre 2015 la cittadina italiana RI 1 (1983), residente a __________ (Italia, Provincia di __________), ha ottenuto un permesso per confinanti UE/AELS valido sino al 21 settembre dell'anno successivo per svolgere un'attività dipendente nel nostro Paese, in qualità di barista presso la __________ a __________. Dopo avere cambiato datore di lavoro e ottenuto il rinnovo del suddetto permesso, il 31 dicembre 2017 essa ha cessato la propria attività lavorativa. Il 10 novembre 2017 essa ha chiesto il rilascio di un nuovo permesso per confinanti UE/AELS per poter lavorare come barista presso il __________ a __________, indicando nel formulario di essere già stata condannata, ma di non avere dei procedimenti penali pendenti. Il 3 maggio 2018 RI 1 ha notificato all'Ufficio della migrazione un cambiamento di datore di lavoro, indicando di lavorare dal 15 febbraio precedente in qualità di cameriera presso il __________ a __________.
B. Dopo avere preso atto del certificato generale del casellario giudiziale italiano dal quale risultava una condanna a carico di RI 1 risalente al 2 aprile 2008 per il reato di acquisto, detenzione e vendita illeciti di sostanze stupefacenti, il 14 settembre 2018 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni ha deciso di non rilasciarle per motivi di ordine pubblico il permesso per confinanti UE/AELS richiesto e le ha fissato un termine con scadenza il 14 novembre successivo per cessare la propria attività. La risoluzione dipartimentale, fondata sull'art. 5 dell'allegato I all'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), come pure sull'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002 (OLCP; RS 142.203) e sulla legge federale sugli stranieri e la loro integrazione del 16 dicembre 2005 (LStrI; RS 142.20), è stata confermata su ricorso dal Consiglio di Stato con giudizio del 22 agosto 2019.
C. Avverso quest'ultima pronunzia governativa la soccombente si è aggravata davanti al Tribunale cantonale amministrativo, il quale con giudizio del 4 dicembre 2019 ha respinto il suo gravame per ragioni di ordine processuale. In quell'occasione è stato infatti rilevato che nella misura in cui RI 1 era stata licenziata dal suo posto di lavoro presso il __________ a __________ quando era ancora pendente il suo ricorso dinnanzi al Consiglio di Stato, senza che poi avesse trovato un'altra occupazione in Svizzera, essa aveva perso qualsiasi interesse pratico e attuale all'ottenimento del permesso richiesto già nel corso della procedura dinnanzi all'istanza inferiore di ricorso, la quale anziché entrare nel merito del gravame avrebbe dovuto stralciare la causa poiché divenuta priva d'oggetto.
D. Con sentenza 2C_18/2020 del 16 marzo 2020 il Tribunale federale ha accolto il ricorso inoltrato da RI 1 avverso tale decisione, annullandola e rinviando gli atti al Tribunale cantonale amministrativo per nuovo giudizio. Esso ha in sostanza considerato che benché priva di un posto di lavoro, l'insorgente aveva conservato un interesse giuridico e pratico ad ottenere una verifica di merito della decisione che le negava il rilascio del permesso per confinanti in quanto sarebbe improbabile che un datore di lavoro elvetico assuma una persona residente in Italia a cui è già stata rifiutata una simile autorizzazione. Inoltre essa poteva, malgrado tutto, pretendere che la sua situazione fosse chiarita sin da subito, così da evitarle qualsiasi pregiudizio nella ricerca, rispettivamente, nello svolgimento di un altro impiego.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art. 9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 143.100). La legittimazione ad agire della ricorrente deve giocoforza essere ammessa in virtù dei motivi addotti dal Tribunale federale nel suo giudizio del 16 marzo 2010 consid. 4.3, ai quali questa Corte è vincolata. Ne discende pertanto che il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. L'ALC, direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità (ora Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare, accedere a delle attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che derogano alle disposizioni di diritto interno. In concreto, l'insorgente essendo cittadina italiana e titolare di un documento di legittimità valido, può prevalersi in linea di principio del menzionato accordo bilaterale per svolgere un'attività lucrativa dipendente in Svizzera.
2.2. Come tutti i diritti conferiti dalle disposizioni dell'ALC, il diritto per i lavoratori frontalieri dipendenti, cittadini di una parte contraente, di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente (art. 4 ALC, art. 2 cpv. 1 e art. 7 allegato I ALC) può essere limitato soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o pubblica sanità, conformemente all'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC, nell'ambito e secondo le modalità definite in particolare dalla direttiva 64/221/CEE del 25 febbraio 1964 (GU 1964, n. 56, pag. 850) e dalla prassi della Corte di giustizia delle Comunità europee, diventata la Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE), a essa relativa, emanata prima della firma dell'accordo il 21 giugno 1999 (cfr. art. 5 cpv. 2 allegato I ALC in relazione con l'art. 16 cpv. 2 ALC; per la presa in considerazione delle sentenze della CGUE pronunciate dopo tale data, vedasi STF 2C_201/2012 del 20 agosto 2012 consid. 2.1 con numerosi rinvii giurisprudenziali).
Secondo la giurisprudenza della CGUE le deroghe alla libera circolazione garantita dall'ALC vanno interpretate in modo restrittivo. In questo senso il ricorso da parte di un'autorità nazionale alla nozione di ordine pubblico per restringere questa libertà presuppone una minaccia effettiva e abbastanza grave a uno degli interessi fondamentali della società (DTF 136 II 5 consid. 4.2). La sola esistenza di condanne penali non può tuttavia legittimare automaticamente l'adozione di provvedimenti che limitano la libera circolazione (art. 3 cpv. 2 direttiva 64/221/CEE). Una tale condanna può essere presa in considerazione soltanto nella misura in cui, dalle circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (DTF 134 II 10 consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4 con rinvii alla giurisprudenza della CGUE). Anche i delitti patrimoniali possono giustificare una simile limitazione (DTF 134 II 25 consid. 4.3.1; STF 2C_839/2011 del 28 febbraio 2012 consid. 3.1, 2C_680/2010 del 18 gennaio 2011 consid. 2.3). A dipendenza delle circostanze già la sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero l'esame deve essere effettuato tenuto conto delle garanzie derivanti dalla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), nel caso in cui fosse applicabile alla fattispecie, e del rispetto del principio della proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3, 130 II 493 consid. 3.3, 176 consid. 3.4.2, 129 II 215 consid. 6.2).
2.3. A livello legislativo interno, l'art. 35 cpv. 1 LStrI sancisce che il permesso per frontalieri è rilasciato per un'attività lucrativa entro la zona di frontiera. Dopo un'attività lucrativa ininterrotta di cinque anni, soggiunge il capoverso 4 della medesima norma, il titolare ha diritto alla proroga del permesso se non sussistono motivi di revoca secondo l'articolo 62 capoverso 1.
Giusta l'art. 62 cpv. 1 LStrI l'autorità competente può revocare i permessi, eccetto quelli di domicilio, tra l'altro se lo straniero è stato condannato a una pena detentiva di lunga durata o a una misura penale ai sensi degli art. 59-61 o 64 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) (lett. b); ha violato in modo rilevante o ripetutamente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera (lett. c). Per giurisprudenza, una pena detentiva - sospesa o da espiare - è di lunga durata se è stata pronunciata per più di un anno, a prescindere dal fatto che sia stata sospesa in tutto o in parte oppure che la stessa vada o sia stata espiata (DTF 137 II 297 consid. 3, 135 II 377 consid. 4.2).
2.4. La legge federale sugli stranieri e la loro integrazione si applica ai cittadini comunitari soltanto se il menzionato accordo bilaterale non contiene disposizioni derogatorie o se non prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStrI). Ritenuto che l'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC non può legittimare misure più incisive di quelle previste dal diritto svizzero (cfr. art. 2 ALC), occorre di principio verificare che il provvedimento impugnato si giustifichi tanto dal profilo del diritto interno che nell'ottica del trattato bilaterale (DTF 130 II 176 consid. 3.2). In pratica, però, la riserva dell'ordine e della sicurezza pubblici di cui all'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC soggiace a criteri meno restrittivi. Ritenuto che la legislazione interna non prevede disposizioni più favorevoli di quelle del menzionato accordo, la presente vertenza va quindi esaminata sotto il profilo dell'ALC.
3. 3.1. Nel caso in esame la Sezione della popolazione ha negato all'interessata il rilascio di un'autorizzazione per confinanti UE/AELS, ritenendo inopportuna la sua presenza in territorio elvetico a causa della condanna - figurante sull'estratto del casellario giudiziale del 6 aprile 2018 - a 2 anni e 8 mesi di reclusione e a una multa di EUR 10'000.-, pronunciata in Italia il 2 aprile 2008 per il reato di acquisto, detenzione e vendita illeciti di sostanze stupefacenti continuato in concorso. Il Consiglio di Stato ha confermato tale risoluzione, osservando che il reato commesso dalla ricorrente fosse tale da farla apparire ancora come una grave minaccia attuale e concreta per il nostro ordine pubblico.
3.2. Ritenuto che le infrazioni in materia di sostanze stupefacenti sono punibili anche in Svizzera (cfr. art. 19 della legge federale sugli stupefacenti e sulle sostanze psicotrope del 3 ottobre 1951; LStup; RS 812.121) e che eventuali reati commessi all'estero possono di per sé giustificare misure di ordine pubblico, non solo secondo il diritto interno, ma anche dal profilo dell'ALC (DTF 134 II 25 consid. 4.3.1; STF 2C_447/2008 del 17 marzo 2009 consid. 5.3), è a giusta ragione che l'Autorità dipartimentale ne ha tenuto conto per valutare se rilasciare un permesso per confinanti UE/AELS alla ricorrente.
3.3. Sebbene la sentenza di condanna dell'interessata del 2 aprile 2008 non risulti agli atti, dalle informazioni contenute nell'estratto del casellario giudiziale italiano è possibile dedurre che quanto addebitato all'insorgente fosse grave, ciò che è peraltro dimostrato dalla severità della pena di 2 anni e 8 mesi di reclusione inflitta, ancorché condonata. Questo anche nel caso in cui l'entità della stessa fosse dovuta alla maggiore severità e rigidità del sistema sanzionatorio italiano. Giova infatti ricordare che anche nel nostro Paese i reati in materia di stupefacenti non vanno sottovalutati, dal momento che toccano un settore particolarmente sensibile dell'ordine pubblico. Rappresentano infatti un pericolo serio e concreto per un interesse fondamentale della società, come la lotta al traffico di droga e al diffondersi del suo consumo, nonché per un bene giuridico essenziale quale la salute pubblica. La protezione della collettività di fronte allo sviluppo del mercato della droga costituisce quindi un interesse pubblico preponderante che giustifica di principio l'allontanamento dalla Svizzera degli stranieri coinvolti in tali traffici, i quali devono pertanto attendersi provvedimenti di questo tipo (DTF 125 II 521 consid. 4a/aa, 122 II 433 consid. 2c; STF 2A.7/2004 del 2 agosto 2004 consid. 5.1). Neppure la circostanza secondo cui la pena sia stata oggetto di patteggiamento - procedimento penale speciale disciplinato dagli art. 444 segg. del codice di procedura penale italiano (testo coordinato ed aggiornato del decreto del presidente della Repubblica del 22 settembre 1988, n. 447) - diminuisce l'entità del reato, ritenuto che scegliendo tale genere di procedura la sanzione può essere diminuita fino a un terzo. Benché il patteggiamento non sia previsto dal nostro ordinamento giuridico, il medesimo riconosce la colpevolezza dell'interessato e non può quindi essere ignorato ai fini del presente giudizio. Non è infine necessario domandarsi se il reato in questione sia nel frattempo estinto ai sensi del diritto penale italiano, poiché anche le infrazioni che ad oggi non risulterebbero nell'estratto per privati, ma che invece appaiono iscritte nell'estratto italiano agli atti, possono essere tenute in conto. In effetti, anche le condanne radiate possono entrare in linea di considerazione nell'ambito di un giudizio in materia di diritto degli stranieri per valutare la reputazione come pure il livello di integrazione di una persona (STF 2C_841/2013 del 18 novembre 2013 consid. 2, 2C_136/2013 del 30 ottobre 2013 consid. 4).
3.4. Quanto precede non permette tuttavia di considerare che RI 1, tenuto conto della vincolante giurisprudenza comunitaria nel settore, rappresenti attualmente una minaccia reale e sufficientemente grave per la società ai sensi della giurisprudenza sgorgante dall'art. 5 allegato I ALC, tale da legittimare il provvedimento litigioso.
In effetti se, da una parte, quanto sopra esposto dimostra la gravità di quanto rimproverato alla ricorrente ed il suo comportamento riprovevole, dall'altra bisogna osservare che alla luce della giurisprudenza sviluppata in materia dal Tribunale federale (STF 2C_891/2014 del 13 luglio 2015 consid. 4.3, 2C_310/2012 del 12 novembre 2012 consid. 3.2.3), nonostante il reato commesso dall'insorgente in Italia appaia oggettivamente serio (concernendo una condanna in materia di sostanze stupefacenti per cui è stata inflitta una pena detentiva di lunga durata), il medesimo è da ritenersi oramai lontano nel tempo, essendo stato commesso in maniera ripetuta sull'arco di circa 4 mesi e mezzo nel periodo compreso tra l'8 ottobre 2005 e il 25 febbraio 2006.
Dopo di che, per quanto emerge dalle tavole processuali, la ricorrente ha mantenuto un comportamento corretto, non interessando più le autorità penali sia in Italia, che in Svizzera, Paese quest'ultimo in cui negli ultimi anni ha sovente lavorato, seppur in maniera discontinua, cambiando diversi posti quale barista. Orbene, questi elementi inducono a ritenere che la condanna a suo tempo subita in Italia rappresenti un'eccezione rispetto alla condotta altrimenti sostanzialmente onesta della ricorrente e permettono di concludere per una prognosi positiva, motivo per cui non si può ritenere che sia dato un rischio attuale ed elevato di recidiva. Non va poi nemmeno dimenticato che RI 1 risiede nella vicina Penisola e verrebbe in Svizzera solo per lavorare quale frontaliera.
3.5. Pur prendendo atto del comportamento poco esemplare tenuto in passato, il Tribunale cantonale amministrativo non può dunque fare altro che allinearsi alla giurisprudenza della nostra Massima Istanza e concludere che i rimproveri mossi all'insorgente non erano ancora tali da giustificare il mancato rilascio di un permesso per confinanti UE/AELS.
4. 4.1. Stante quanto precede, l'impugnativa va dunque accolta senza ulteriore disamina, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la tutela.
Dal momento che la ricorrente non dispone più di un'occupazione in Svizzera, si rinuncia a retrocedere gli atti alla Sezione della popolazione perché le rilasci il permesso per frontalieri UE/AELS da essa richiesto.
4.2. Visto l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, in quanto assistita da un consulente giuridico, un'indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione del 21 agosto 2019 (n. 3969) del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione del 14 settembre 2018 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia né spese. Alla ricorrente va restituita la somma di fr. 300.- versata a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.
3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà complessivamente all'insorgente fr. 1'800.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere