Incarto n. 52.2018.90
Lugano 3 dicembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 12 febbraio 2018 di
RI 1 RI 2 rappresentati da: RA 1
contro
la decisione del 9 gennaio 2018 (n. 75) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata da RI 1 avverso la risoluzione dell'11 agosto 2017 con cui l'Assemblea patriziale del CO 1 ha accolto la richiesta di autorizzazione a stare in lite nella causa relativa alla disdetta della locazione di una cascina situata sull'__________, promossa da RI 1 e RI 2 dinanzi alla Pretura di Locarno-Campagna;
ritenuto, in fatto
A. a. Il CO 1 è proprietario di una cascina sull'__________, per la quale il 18 febbraio 1986 ha concluso un contratto di locazione con i fratelli RI 1 e RI 2, cittadini patrizi di __________, che già in precedenza la utilizzavano.
b. Il 29 settembre 2016 il Patriziato ha notificato a RI 1 e RI 2 la disdetta del contratto di locazione, che è stata avversata dai conduttori. La successiva procedura di conciliazione non ha portato a un accordo tra le parti. Di conseguenza, il 24 aprile 2017 RI 1 e RI 2 hanno adito la Pretura di Locarno-Campagna, chiedendo in via principale che la disdetta sia dichiarata nulla, rispettivamente annullata, e di accertare che il contratto di locazione è ricondotto di ulteriori 5 anni. In subordine gli istanti hanno postulato una prima protrazione della locazione di 4 anni.
B. a. Il 7 luglio 2017 l'Amministrazione patriziale CO 1 ha licenziato il messaggio concernente la richiesta di autorizzazione a stare in lite nella causa civile promossa da RI 1 e RI 2. Con avviso del 10 luglio 2017 essa ha convocato un'apposita Assemblea patriziale straordinaria. Il medesimo giorno il messaggio è stato discusso dalla Commissione della gestione, che il 15 luglio 2017 ha preavvisato favorevolmente il messaggio all'indirizzo del plenum.
b. Nella seduta straordinaria dell'11 agosto 2017 l'Assemblea patriziale ha accolto la proposta con 17 voti favorevoli, 3 contrari e 4 astenuti, presenti 27 patrizi. Le risoluzioni sono quindi state pubblicate all'albo patriziale il 13 agosto 2017.
C. Con decisione del 9 gennaio 2018 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa con cui RI 1 ha chiesto l'annullamento della risoluzione assembleare appena descritta. Secondo il Governo l'Assemblea patriziale avrebbe deliberato con sufficiente cognizione di causa.
D. Con ricorso del 12 febbraio 2018, assistito da una replica, RI 1 e RI 2 si aggravano ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, domandando l'annullamento del giudizio testé descritto. Gli insorgenti rimproverano al Governo di non avere affrontato tutte le censure sollevate nell'impugnativa e, in particolare, di non avere esaminato la questione del conflitto di interessi che ha determinato la loro esclusione dal voto. Nel merito i ricorrenti ribadiscono di ritenere incompleta e scorretta l'informazione fornita dall'Amministrazione patriziale all'Assemblea.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni. A identica conclusione perviene il Patriziato con argomentazioni di cui si dirà in seguito, ove necessario. CO 2, presidente dell'Assemblea patriziale, è rimasto silente.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 146 cpv. 1 della legge organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 188.100). La legittimazione attiva di RI 1, cittadino patrizio già insorto davanti al Consiglio di Stato, è certa (art. 147 lett. a LOP), diversamente da quella di RI 2, il cui gravame, non avendo partecipato al procedimento dinanzi all'istanza inferiore, è irricevibile (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). A torto egli pretende di essere insorto già in prima istanza. Dall'incarto emerge in modo chiaro che egli non ha partecipato al procedimento. A ragione, dunque, il Governo non si è pronunciato anche nei suoi confronti. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e art. 151 cpv. 2 e 3 LOP) è dunque ricevibile in ordine unicamente in quanto presentato da RI 1 e può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Preliminarmente, a ragione il ricorrente lamenta il fatto che la decisione impugnata omette di esprimersi in merito alla questione del conflitto di interessi e, quindi, dell'astensione dalla discussione e dal voto di RI 1, RI 2 e __________ in occasione del plenum dell'11 agosto 2017, censura formulata con la replica dell'8 novembre 2017. È innegabile che, così facendo, il Consiglio di Stato abbia leso il diritto di essere sentito dell'insorgente, del quale la motivazione è una componente (art. 34 LPAmm; art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Scopo dell'obbligo di motivazione è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c; Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 segg.). La Corte, pur richiamando la precedente istanza a maggiore attenzione, non ritiene comunque di annullare la decisione, retrocedendole gli atti. Infatti le censure sollevate da RI 1 concernono la violazione del diritto secondo l'art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm (che comprende anche la verifica dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento), rispettivamente l'inesatto o incompleto accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti previsto dalla lett. b del medesimo disposto. Il potere cognitivo di questo Tribunale è in concreto lo stesso di quello del Consiglio di Stato. Il vizio poc'anzi evocato può pertanto essere eccezionalmente sanato in questa sede, giacché il ricorrente non patisce alcun danno nella difesa dei suoi diritti. Di ciò si terrà comunque conto nell'ambito della fissazione delle spese.
3. Giusta l'art. 150 LOP le singole decisioni degli organi patriziali sono annullabili se contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (lett. a); quando fossero state ammesse a votare persone non aventi diritto, e quando ciò abbia potuto influire sulle deliberazioni (lett. b); se la votazione non sia stata eseguita secondo le norme della legge (lett. c); se conseguenti a pratiche illecite, oppure quando vi fossero stati disordini o intimidazioni tali da presumere che i patrizi non abbiano potuto esprimere liberamente il voto (lett. d); quando fossero violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e). Ove non sia fatta valere una violazione del diritto secondo l'art. 150 LOP, l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del legislativo senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che disattende il principio dell'autonomia patriziale (cfr. RtiD II-2017 n. 5 consid. 2.).
4. Il ricorrente rimprovera al Governo di non essersi confrontato con l'argomentazione secondo cui egli, il fratello RI 2 e __________, loro cognato, avrebbero dovuto potersi esprimere nell'ambito dei lavori commissionali e assembleari che hanno condotto all'adozione della risoluzione litigiosa.
4.1. Ai sensi dell'art. 68 lett. h LOP l'Assemblea patriziale autorizza - tra l'altro - l'Ufficio patriziale a intraprendere o a stare in lite. Essa delibera qualunque sia il numero dei presenti, con la precisazione che i membri e i supplenti dell'Ufficio patriziale non sono computati tra i presenti (art. 73 LOP). L'art. 74 LOP prevede che, in linea di principio, l'Assemblea delibera a maggioranza dei votanti (cpv. 1). Tuttavia, per quanto riguarda in particolare gli oggetti previsti all'art. 68 lett. h LOP, essa delibera a maggioranza di due terzi dei votanti, ritenuto che in ogni caso i voti affermativi devono costituire la metà dei presenti (cpv. 2). In tutti i casi gli astenuti e, per le votazioni a scrutinio segreto, le schede in bianco non sono computate (cpv. 3).
4.2. Secondo l'art. 75 cpv. 1 LOP un patrizio non può prendere parte alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse o quello dei suoi parenti, tra cui anche i cognati. Questa norma si ispira a quanto previsto dall'art. 32 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100), che nell'ambito dell'Assemblea comunale (e del Consiglio comunale per effetto del rimando dell'art. 64 LOC) vieta al cittadino di prendere parte alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse o quello di suoi parenti indicati dall'art. 83 LOC, norma che regola l'incompatibilità per parentela alla carica di municipale. A dispetto del titolo marginale dell'art. 32 LOC "casi di collisione" l'impedimento è dato anche nel caso in cui gli interessi del cittadino collimino con quelli del Patriziato. L'interesse è personale quando il membro del consesso ritrae un vantaggio o subisce uno svantaggio superiore a quello degli altri cittadini patrizi a seguito dell'adozione o della mancata adozione della decisione sulla quale l'Assemblea patriziale è chiamata a determinarsi. L'interesse personale si identifica in larga misura con l'interesse degno di protezione secondo l'art. 65 cpv. 1 LPAmm ai fini del riconoscimento della legittimazione attiva. Anch'esso deve infatti essere diretto e immediato, al fine di evitare che la cerchia delle persone obbligate ad astenersi risulti eccessivamente larga e paralizzi l'attività dell'organo. L'esistenza di un interesse personale, atto a determinare l'obbligo di astensione, va quindi negata nei casi in cui l'interesse in capo ad un determinato membro del consesso non permetterebbe di riconoscergli la legittimazione attiva a impugnare il provvedimento, conferita dall'art. 147 lett. a LOP a ogni patrizio avente diritto di voto (cfr. RDAT II-2003 n. 2 consid. 2.1. in materia comunale).
4.3. Nell'evenienza concreta la risoluzione assembleare litigiosa concerneva l'autorizzazione a stare in lite dinanzi alla Pretura di Locarno-Campagna in una causa in materia di locazione promossa proprio dagli insorgenti contro il CO 1. A ragione, dunque, essi e il cognato __________ sono stati esclusi dai lavori e dal voto in commissione e nel plenum. Con riferimento alla dottrina precedente la modifica dell'art. 75 LOP del 13 febbraio 2012, entrata in vigore il 1° gennaio 2013 (BU 2012, 151), i ricorrenti sostengono invece che l'obbligo di astenersi non era dato, poiché il loro interesse nell'oggetto della votazione non contrastava quello del Patriziato. Questa opinione non può essere condivisa. Come rettamente rilevato dal Patriziato in sede di risposta, l'art. 75 cpv. 1 LOP attualmente in vigore (ispirato dalla modifica dell'art. 32 cpv. 1 LOC entrata in vigore il 1° gennaio 2000) prevede l'esclusione della partecipazione alla discussione e al voto dei cittadini patrizi e dei parenti secondo i gradi elencati, aventi un personale interesse nell'oggetto della deliberazione, a prescindere dalla questione di sapere se detto interesse sia posto in contrasto o collimi con quello del Patriziato (cfr. RDAT cit.).
4.4. In ogni caso, l'eventuale partecipazione al voto di questi patrizi non avrebbe influito sull'esito della votazione. Come accennato in narrativa, la risoluzione è stata approvata con 17 voti favorevoli, 3 contrari e 4 astenuti. All'Assemblea erano presenti 27 cittadini patrizi, mentre i ricorrenti e il cognato __________ sono stati esclusi dalla votazione. Ritenuto che gli astenuti non sono computati tra i votanti (cfr. art. 74 cpv. 2 LOP) e i membri dell'Ufficio patriziale - sebbene non computati tra i presenti (cfr. art. 73 LOP) - possono partecipare alla votazione (cfr. art. 67 e 77 cpv. 3 a contrario LOP), risulta che i suffragi da prendere in considerazione sono 24. Il quoziente di due terzi di voti favorevoli tra i cittadini votanti e della metà dei presenti ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 LOP in combinato disposto con l'art. 68 lett. h LOP, sarebbe dunque stato raggiunto anche se ai 3 voti contrari effettivamente espressi si fossero aggiunti i 3 suffragi degli esclusi.
5. Gli insorgenti rimproverano all'Amministrazione patriziale di aver fornito informazioni incomplete, inconferenti e "di parte". Non sarebbe stato riferito a sufficienza dei loro motivi, in particolare era opportuno che fosse portata a conoscenza dei commissari e dei patrizi partecipanti al plenum l'istanza alla Pretura di Locarno-Campagna. L'Assemblea patriziale non avrebbe dunque potuto decidere con sufficiente cognizione di causa, ragione per cui la risoluzione con cui il Patriziato è stato autorizzato a stare in lite andrebbe annullata.
5.1. Ai sensi dell'art. 92 lett. c LOP l'Ufficio patriziale formula le sue proposte o fa rapporto su ogni oggetto di competenza dell'Assemblea. Analogamente a quanto previsto in materia comunale, presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del voto in occasione dell'Assemblea patriziale è un'oggettiva e esauriente informazione sul tema della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999 n. 2). Il compito principale di informare l'organo assembleare incombe all'Ufficio patriziale, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione (art. 33 LOC per analogia; RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii). Spetta in seguito alle Commissioni il compito di sottoporre tali proposte a una verifica critica, volta a approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 LOC per analogia). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche i membri dell'Ufficio patriziale possono parteciparvi, allo scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte all'Assemblea (art. 28 cpv. 3 LOC per analogia). Il controllo giudiziale della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione dispensata dall'Ufficio patriziale nell'ambito dei messaggi e dalle Commissioni attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato. Informazioni carenti o errate contenute nei messaggi che l'Ufficio patriziale sottopone all'Assemblea possono determinare l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1 con rinvii; STA 52.2013.410 del 3 luglio 2014, 52.2009.321-351 del 15 dicembre 2009 consid. 2 e rinvii).
5.2. In concreto il messaggio fornisce le informazioni necessarie, che permettono di comprendere in modo sufficiente le premesse e i motivi sostanzialmente di natura economica (incremento delle entrate del Patriziato a fronte di un'offerta, più vantaggiosa, di terzi) per cui vien chiesta l'autorizzazione di stare in lite. Seppur in modo molto succinto sono pure riportati i motivi sollevati dai ricorrenti nell'istanza, ovvero che - oltre a essere nulla per carenze formali - la disdetta andrebbe annullata in quanto "pretestuosa, poiché data per ragioni politiche e per punire i locatari". La proposta è poi stata esaminata dalla Commissione della gestione, che ha reso preavviso favorevole dopo "ampia discussione". È quanto basta per ritenere che il Legislativo patriziale abbia deliberato con sufficiente cognizione di causa. A torto l'insorgente pretende che l'istanza stessa dovesse essere portata a conoscenza dei patrizi. Intanto l'esistenza di questo documento era nota giacché menzionato nel messaggio; nulla impediva a commissari e consiglieri di chiederne la visione, qualora l'avessero ritenuto necessario. In ogni caso, l'Assemblea non era chiamata a valutare nel dettaglio gli argomenti sollevati degli insorgenti per opporsi alla rescissione del contratto. Sapere se la disdetta sia stata effettivamente data in modo abusivo è questione che esula dalla presente procedura ed è devoluta al giudice civile. Il ricorso va pertanto respinto anche su questo punto.
6. La tassa di giustizia, ridotta in ragione dei motivi evocati in precedenza (supra, consid. 2), segue la soccombenza (art. 47 LPAmm). Gli insorgenti rifonderanno al CO 1, assistito da un avvocato, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, in quanto ricevibile, è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico degli insorgenti, cui dev'essere retrocesso l'importo di fr. 200.- versato in eccesso. Essi rifonderanno inoltre al CO 1 fr. 800.- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere