Incarto n. 52.2018.489
Lugano 6 luglio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 19 ottobre 2018 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.1) della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 23 febbraio 2016 del CO 1, con cui è stato accordato alla CO 2 l'accesso ai documenti - non anonimizzati - relativi alle procedure concluse riconducibili all'edificazione dei mapp. n. __________ e __________ di quel Comune, sezione di __________;
ritenuto, in fatto
A. a. Con domanda recante le date del 24 luglio e del 15 agosto 2015 la CO 2 ha chiesto al CO 1 l'accesso all'incarto relativo alle domande di costruzione sui mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________, di proprietà di RI 1. L'istanza era fondata sulla legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100).
b. Il 21 agosto 2015 il CO 1, ritenendo che la richiesta contenesse dati personali di terzi, ha offerto al proprietario dei suddetti terreni la possibilità di presentare le proprie osservazioni. RI 1 si è opposto, ritenendo preponderante il suo interesse privato a negare l'accesso ai documenti e considerando la domanda abusiva.
c. Fallito il tentativo di mediazione a seguito del rifiuto di RI 1 di aderire alla proposta scaturita nel corso dell'udienza del 17 dicembre 2015 dinanzi alla Commissione di mediazione indipendente LIT, il 23 febbraio 2016 l'Esecutivo comunale ha reso una decisione formale concedendo l'accesso ai documenti richiesti non anonimizzati, segnatamente a quelli relativi all'edificazione dei fondi n. __________ e __________ di __________, sezione di __________ nella misura in cui riguardano procedimenti terminati. Il Municipio ha considerato che la CO 2 fosse legittimata a richiedere l'accesso ai citati documenti ufficiali, che la sua domanda non risultasse abusiva, che l'interesse privato sollevato da RI 1 non giustificasse un diniego e che nel caso in esame un'anonimizzazione non fosse necessaria, trattandosi di atti già stati oggetto di pubblicazione ai sensi della legislazione edilizia.
B. Con decisione del 17 settembre 2018 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza (CC-PDT) ha respinto il ricorso con cui RI 1 ha chiesto di negare l'accesso ai documenti. La CC-PDT, considerando che gli atti relativi a una domanda di costruzione e a una licenza edilizia costituiscono dei documenti ufficiali, ha respinto le considerazioni in merito al carattere abusivo della richiesta della CO 2, osservando come simili istanze non devono essere motivate e di conseguenza non occorre comprovare particolari interessi o dimostrare uno scopo. L'autorità inferiore ha inoltre escluso che le domande di costruzione inerenti ai terreni in questione dovessero essere trattate come un insieme, ragione per cui l'accesso ai documenti relativi a quelle terminate non poteva essere negato, non risultando inoltre atto a influenzare l'agire del Municipio in merito alle ulteriori procedure edilizie. La CC-PDT ha infine ritenuto preponderante l'interesse pubblico all'informazione rispetto a quello privato del proprietario a opporsi all'accesso alla documentazione richiesta, considerato inoltre come quest'ultima fosse già stata oggetto di pubblicazione e quindi resa di dominio pubblico.
C. RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, contestando la legittimazione attiva della CO 2, postulando la congiunzione della causa con le altre procedure avviate presso i Servizi generali del Dipartimento del territorio e la Sezione dell'agricoltura del Dipartimento delle finanze e dell'economia, e chiedendo nel merito di negare l'accesso agli incarti richiesti. In via subordinata domanda che la CC-PDT proceda a una ponderazione delle informazioni a cui concedere l'accesso e stabilisca le modalità con cui la CO 2 possa conservarle e divulgarle.
Nel merito sostiene che la CC-PDT non avrebbe giudicato la questione confrontandosi con le specificità del caso concreto, caratterizzato dalla volontà della richiedente di condurre una campagna contro la sua persona e ritenuto che la richiesta di accesso alla documentazione in questione sarebbe lesiva della sua sfera privata. L'insorgente teme infatti che le informazioni contenute negli atti richiesti - riguardanti in particolare i piani della sua abitazione potrebbero essere divulgate a terzi, aumentando così i rischi per la propria sicurezza.
D. La CC-PDT resiste al ricorso, senza formulare osservazioni. Alla medesima conclusione pervengono la CO 2 e il CO 1, con argomenti di cui si dirà in appresso. La Commissione di mediazione indipendente LIT non prende invece posizione.
E. In replica RI 1 ripropone il contenuto del gravame. Con la duplica anche la CO 2 e il CO 1 si riconfermano nelle rispettive risposte.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre procedere con l'unione delle procedure avviate dalla CO 2 dinanzi ai Servizi generali del Dipartimento del territorio e alla Sezione dell'agricoltura del Dipartimento delle finanze e dell'economia. Pur trattandosi di fattispecie collegate e simili, esse concernono differenti autorità, e in un caso la decisione in prima istanza ha avuto un esito differente rispetto a quella del CO 1.
2. 2.1. RI 1 contesta in primo luogo la legittimazione attiva della CO 2, poiché non vi sarebbe la prova che l'Assemblea dei soci abbia avallato la richiesta di accesso alla documentazione oggetto del procedimento, presentata dal suo vicepresidente.
2.2. L'art. 54 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) prevede che le persone giuridiche hanno l'esercizio dei diritti civili tosto che siano costituti gli organi a ciò necessari conformemente alla legge ed agli statuti. Esse esercitano i loro diritti civili per mezzo dei loro organi, i quali sono chiamati ad esprimerne la volontà (cfr. art. 55 cpv. 1 CC). Nell'ambito di una procedura giudiziaria, le persone giuridiche agiscono per il tramite degli organi che le rappresentano. Il potere di rappresentanza degli organi di una persona giuridica, rispettivamente dei suoi rappresentanti contrattuali, è determinato dalla sua organizzazione nonché dalle disposizioni speciali relative alla forma giuridica da essa adottata (cfr. Bruno Cocchi/Francesco Trezzini/Giorgio A. Bernasconi, Commentario al codice di diritto processuale civile svizzero, Lugano 2011, pag. 236 seg.).
2.3. La CO 2 è un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. CC. Giusta l'art. 69 CC, la direzione - che, nella prassi, può assumere anche altre denominazioni - ha il diritto e il dovere di curare gli interessi dell'associazione e di rappresentarla secondo le facoltà concesse dagli statuti.
La norma attribuisce all'organo direttivo il diritto e il dovere di occuparsi della gestione corrente e di rappresentare l'associazione.
Secondo dottrina e giurisprudenza, per le associazioni non iscritte a registro di commercio (cfr. art. 52 cpv. 2 CC) - qual è la CO 2 - ciascun membro della direzione dispone del potere di rappresentanza, a meno che una limitazione dello stesso sia stata altrimenti resa nota in modo adeguato. Dal profilo materiale l'estensione del potere di rappresentanza è comunque circoscritta a quegli atti (giuridici) che sono conformi allo scopo sociale (cfr. DTF 117 IV 437 consid. 1c per il diritto di presentare querela; Anton Heini/Urs Scherrer, in: Basler Kommentar, ZGB I, VI ed., Basilea 2018, ad art. 69 n. 32 segg.; Anton Heini/Wolfgang Portmann/Matthias Seemann, Grundriss des Vereinsrechts, Basilea 2009, pag. 130 n. 414 seg.; Hans Michael Riemer, in: Berner Kommentar, ZGB, Das Personenrecht, Berna 1990, ad art. 69 n. 67). In sostanza, ciascun membro dell'organo direttivo di un'associazione non iscritta a registro di commercio può fare, in nome della stessa, tutti gli atti conformi allo scopo sociale (Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser/Rolf Sethe, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, XII ed., Berna 2018, § 20 n. 83; cfr., per analogia, art. 718 cpv. 1 seconda proposizione e 718a cpv. 1 del codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220).
2.4. Giusta l'art. 5 dello statuto della CO 2 del 21 maggio 2017 - dunque in vigore al momento dell'inoltro del ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo - gli organi sociali della stessa sono: l'Assemblea dei soci (lett. a), il Consiglio direttivo (lett. b), l'Ufficio presidenziale (lett. c) e l'Ufficio di revisione dei conti (lett. d). In base al citato statuto, il Consiglio direttivo è formato da un minimo di 5 a un massimo di 15 membri, eletti dall'Assemblea ogni 3 anni e rieleggibili (art. 8 dello statuto). Il Consiglio direttivo è, in generale, responsabile del buon funzionamento dell'associazione e, segnatamente, prende le iniziative opportune per il conseguimento dello scopo sociale decidendo - tra l'altro - se promuovere procedure di accesso a decisioni degli Enti pubblici cantonali o comunali, ai sensi della LIT. Per il disbrigo degli affari correnti il Consiglio direttivo nomina fra i suoi membri l'Ufficio presidenziale formato dal presidente, dal vicepresidente e dal segretario ed eventualmente da altri due membri del Consiglio direttivo, per un massimo di 5 membri (art. 9 dello statuto). __________, quale vicepresidente della CO 2, fa parte dell'Ufficio presidenziale, ha inoltrato la domanda di accesso agli atti e successivamente ha conferito mandato a PA 2, peraltro membro del Consiglio direttivo, di rappresentare l'associazione nella vertenza (cfr. procura del 4 aprile 2016 prodotta con il ricorso dinanzi alla CC-PDT).
2.5. L'art. 9 dello statuto menziona dunque esplicitamente quale compito del Consiglio direttivo anche il promovimento di procedure in materia di LIT. Conseguentemente, in assenza di una diversa regolamentazione dei poteri di firma iscritta a registro di commercio o altrimenti notificata, a ciascun suo membro, e quindi anche a __________ quale membro del Consiglio direttivo, dell'Ufficio presidenziale e vicepresidente dell'associazione medesima, compete il potere di rappresentare (con firma individuale) la CO 2 e, dunque, di inoltrare per conto di quest'ultima la richiesta di accesso agli atti al CO 1 nonché di conferire mandato a PA 2 di continuare la procedura dinanzi alla CC-PDT e in questa sede. Tanto basta per considerare che la CO 2 sia qui legittimata. Va peraltro rilevato che, contrariamente a quanto asserito nel gravame, la CC-PDT non si è chinata sull'argomento, che è stato sollevato da RI 1 per la prima volta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (nelle osservazioni all'indirizzo del Municipio CO 1 del 7 settembre 2015 aveva invece sostenuto che le associazioni non avessero la possibilità di presentare domande ai sensi della LIT). Diversamente da quanto inoltre preteso dall'insorgente non era necessario dimostrare la volontà dell'organo supremo della CO 2 - ovvero l'Assemblea dei soci - di procedere, poiché l'atto compiuto dal membro di direzione legittimato a rappresentare l'associazione, ovvero da un suo organo, esprime direttamente la volontà di quest'ultima (cfr. art. 55 CC; Cocchi/Trezzini/Bernasconi, op. cit., pag. 237). Del resto, non vi era motivo alcuno di dubitare della volontà (interna) della resistente di accedere ai documenti richiesti e di continuare la procedura dinanzi alla CC-PDT e in questa sede, posto che se la CO 2 non fosse stata d'accordo con l'introduzione della richiesta per mano del suo vicepresidente, nulla le avrebbe impedito di ritirarla. Ferme queste premesse, non vi è quindi neppure necessità di (dimostrare la volontà interna di) ratificare a posteriori l'operato del vicepresidente. Ogni approfondimento di questo aspetto è pertanto superfluo e la censura ricorsuale deve essere respinta.
3. 3.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT il principio secondo cui l'attività delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con riserva della segretezza (messaggio del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n. 6296], non pubblicato nella RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2). La LIT si applica - tra l'altro - alle Assemblee comunali, ai Consigli comunali e alle loro commissioni, ai Municipi e alle amministrazioni comunali (art. 2 cpv. 1 lett. d LIT).
3.2. Secondo l'art. 8 cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni in possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state comunicate, concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un qualsiasi supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono considerati ufficiali i documenti la cui elaborazione non è terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da un'autorità per scopi commerciali.
3.3. Tornando al caso in esame, nessun dubbio può sorgere sul carattere di documento ufficiale degli atti relativi alle domande di costruzione sui mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________, che rientrano appieno nei criteri di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT. Non è condivisibile l'opinione del ricorrente secondo cui la CC-PDT non avrebbe dovuto includere in tale definizione anche i documenti confidenziali riguardanti la sua sfera privata, compresi quelli elaborati da terzi giunti al Municipio. Come testé esposto l'art. 8 cpv. 1 LIT comprende anche tali atti nella definizione, risultando determinante il fatto che le informazioni siano comunicate all'autorità e registrate allo scopo di espletare un compito pubblico (cfr. anche messaggio LIT citato, n. 1 ad art. 8). Sapere poi se a tali documenti debba essere dato accesso, vista la presenza di informazioni sensibili, è una questione che deve essere valutata alla luce dei criteri posti dagli art. 10 segg. LIT.
4. L'insorgente ritiene inoltre che stante i motivi soggiacenti alla richiesta di accesso agli atti, la domanda della CO 2 sarebbe abusiva.
4.1. Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma, può consultare i documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un diritto all'invio di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è sproporzionato e se la persona interessata ne assume i costi (cpv. 2). Il medesimo disposto sancisce anche che se un documento è pubblicato in un organo ufficiale o su una pagina Internet del Cantone o di altri enti, corporazioni, società o organismi sottoposti alla LIT, il diritto di consultazione è considerato adempiuto (cpv. 4).
4.2. Per costante giurisprudenza, vi è abuso di diritto laddove un determinato istituto giuridico è invocato per realizzare interessi che il medesimo istituto non si prefigge di tutelare (DTF 134 I 65 consid. 5.1). Il divieto dell'abuso di diritto è componente del principio della buona fede (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 722) previsto dall'art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che impone allo Stato, alle autorità e ai privati di agire nel suo rispetto. Il messaggio della LIT spiega che devono essere considerate abusive e, pertanto, respinte in limine le domande di accesso quando il richiedente vuole deliberatamente perturbare il funzionamento dell'amministrazione o chiede ripetutamente e sistematicamente la comunicazione di un documento che già ha potuto consultare in base alla legge sulla trasparenza o in altro modo (n. 6 ad art. 13). D'altro canto, l'art. 13 cpv. 2 LIT pone esplicitamente il principio secondo cui la domanda di accesso non deve essere motivata. Né, del resto, l'amministrazione può esigere che siano indicate le ragioni che sottendono alla richiesta, non spettando all'autorità di sindacarne l'utilità per il richiedente (STA 52.2015.477 del 12 dicembre 2017 consid. 2.5, confermata dal Tribunale federale con decisione pubblicata in: RtiD II-2018 n. 4).
4.3. Nel caso in esame il ricorrente sostiene che la richiesta di accesso agli atti della CO 2 serva a condurre una campagna nei suoi confronti, leda la sua sfera privata e gli crei dei rischi per la sua sicurezza, insiti nel pericolo di divulgazione a terzi dei piani della sua abitazione. Inoltre, contrariamente a quanto considerato dalla CC-PDT, ritiene che il fatto che le procedure edilizie concernenti i suoi terreni siano già state oggetto di pubblicazione non giustifichi l'accoglimento della richiesta di accesso, ma essendovi già stata garantita la pubblicità, vi si opponga. Ora, tuttavia e come visto, i motivi alla base dell'istanza sono del tutto ininfluenti ai fini di valutare l'ammissibilità della stessa, considerato che le precedenti pubblicazioni delle domande di costruzione non costituiscono un ostacolo al principio di trasparenza e non impediscono una successiva messa a disposizione dei documenti ai sensi della LIT. Deve altresì essere osservato che nemmeno è possibile intravvedere in concreto un agire contrario al funzionamento dell'amministrazione nella richiesta della CO 2.
5. RI 1 sostiene, infine, che la documentazione richiesta contenga dati personali che lo riguardano; egli sarebbe così toccato nella propria sfera privata. Trattandosi in particolare dei dettagli della sua abitazione - che esulerebbero dal principio di trasparenza - teme che la loro divulgazione crei un pericolo per la sua sicurezza, essendo già stato oggetto di due furti. L'interesse alla consultazione degli atti non può di conseguenza essere ritenuto preminente.
5.1.
5.1.1. Il diritto all'accesso a documenti ufficiali previsto dalla LIT non è assoluto. L'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT permette di negarlo se ciò può ledere la sfera privata di terzi, fermo restando che l'interesse pubblico all'accesso può eccezionalmente prevalere. Secondo l'art. 14 cpv. 2 del regolamento della LIT del 5 settembre 2012 (RLIT; RL 162.110) ciò è il caso se la pubblicazione risponde a un particolare e urgente bisogno di informazione da parte del pubblico, in special modo in seguito a nuovi eventi (lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare interessi pubblici specifici, segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la salute pubblica (lett. b) oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe essere lesa dalla pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una delle autorità sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli (lett. c).
5.1.2. La legge, tuttavia, non chiarisce cosa si deve intendere per sfera privata. Il messaggio relativo alla LIT spiega comunque che la definizione e la delimitazione di questo concetto devono essere dedotte dal testo dell'art. 13 Cost., concernente la protezione della sfera privata, e dell'art. 28 CC, relativo alla protezione della personalità contro lesioni illecite (n. 7.2. ad art. 10). Le nozioni di sfera privata e di protezione della personalità sono infatti connesse e il ricorso a un concetto unico è imprescindibile per assicurare il coordinamento necessario nell'applicazione della legislazione sulla trasparenza e di quella sulla protezione dei dati (ibidem).
5.1.3. Per l'art. 13 cpv. 1 Cost. ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. Questo diritto, dunque, concerne un vasto ventaglio di comportamenti, atteggiamenti o manifestazioni di ciò che il privato considera parte del proprio mondo: dall'integrità fisica ai comportamenti sessuali, passando dalle relazioni sociali e la comunicazione con terzi (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013, n. 382). Inoltre, il secondo capoverso dell'art. 13 Cost. stabilisce che ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. Si tratta del cosiddetto diritto all'autodeterminazione informativa, secondo cui ogni persona oggetto del trattamento estraneo, statale o privato che sia, di informazioni che la concernono deve poter decidere se e per quale scopo i suoi dati personali possono essere elaborati (DTF 144 II 77 consid. 5.2). La nozione di elaborazione comprende, sotto il profilo della protezione dei dati, anche la comunicazione, ovvero l'accesso, la trasmissione e la pubblicazione di dati personali (ibidem).
5.1.4. Secondo l'art. 28 cpv. 2 CC una lesione della personalità è illecita quando non è giustificata dal consenso della persona lesa, da un interesse preponderante pubblico o privato, oppure dalla legge. Per quanto qui interessa, il privato non deve sentirsi costantemente osservato, ma entro certi limiti deve poter stabilire autonomamente chi può avere quali informazioni che lo concernono, rispettivamente quali eventi e caratteristiche personali debbano rimanere sconosciute a determinati terzi o al pubblico in generale (Regina E. Aebi-Müller, in: Peter Breitschmid/Alexandra Jungo [curatori], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, Personen- und Familienrecht - Partnerschaftsgesetz, III ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 23 ad art. 28 CC).
5.2.
5.2.1. L'art. 12 cpv. 1 LIT prevede che i documenti ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o informazioni che direttamente o indirettamente permettono di identificare una persona fisica o giuridica (cfr. art. 4 cpv. 1 della legge cantonale sulla protezione dei dati personali del 9 marzo 1987; LPDP; RL 163.100; messaggio LIT citato, n. 3 ad art. 12) - devono, se possibile, essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la domanda di accesso concerne documenti ufficiali che non possono essere resi anonimi, prosegue la norma (cpv. 2), si applicano le disposizioni della LPDP. Ciò è il caso quando la domanda porta proprio sulla pubblicazione di dati personali oppure se l'anonimizzazione cagiona un carico amministrativo sproporzionato (DTF 144 II 77 consid. 5.1; STF 1C_50/2015 del 5 febbraio 2016 consid. 5.2.2). L'anonimizzazione del documento deve avvenire sempre, anche se la sua pubblicazione non lede in apparenza la sfera privata di terzi (messaggio LIT citato, n. 4 ad art. 12).
5.2.2. L'art. 11 cpv. 2 LPDP, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2013 (BU 2012, 426; cfr. messaggio LIT citato, n. 7 ad art. 12), stabilisce che l'organo responsabile può trasmettere dati personali anche d'ufficio o in virtù della LIT se i dati personali da trasmettere sono in rapporto con l'adempimento di compiti pubblici (lett. a) e se sussiste un interesse pubblico preponderante alla loro pubblicazione (lett. b). Nell'ambito della LIT l'adempimento della prima condizione risulta già dalla definizione stessa di documento ufficiale di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT (cfr. anche DTF 144 II 91 consid. 4.4).
5.3. A prescindere dal rapporto esistente tra l'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT e l'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato con l'art. 12 cpv. 2 LIT, la loro applicazione conduce l'autorità a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco, conferendole un certo potere di apprezzamento (RtiD II-2018 n.4 consid. 4.4; DTF 142 II 340 consid. 4.3 riferito alla legislazione federale analoga; cfr. inoltre DTAF A-3649/2014 del 25 gennaio 2016 consid. 8.3.1 con rinvio a Bertil Cottier/Rainer J.Schweizer/Nina Widmer, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz, Berna 2008, n. 50 ad art. 7), censurabile davanti al Tribunale unicamente nella misura in cui procede da un eccesso o abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
5.4. L'autorità deve sempre tener conto del principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.), concretizzato dall'art. 11 LIT, il quale prevede una gradualità del diniego di accesso puro e semplice, specificando che esso può anche solo essere limitato (cpv. 1), differito (cpv. 2) o condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica unicamente alle parti del documento la cui diffusione può compromettere gli interessi pubblici o privati previsti dall'art. 10 LIT; in questi casi l'autorità può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero documento ove lo stralcio delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la portata. Il differimento può avvenire quando i motivi che giustificano l'inaccessibilità sono temporanei. Infine, l'accesso può essere vincolato a condizioni od oneri a tutela degli interessi pubblici o privati dell'art. 10 LIT.
5.5. Da ultimo, quando si tratta di concedere l'accesso a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, deve essere svolta una procedura plurifase (cfr. DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo momento l'autorità è chiamata a valutare se una pubblicazione dei dati entra in linea di conto. In un secondo tempo, se ciò non appare escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi interessati di esprimersi, prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).
6. 6.1. Alla luce di quanto appena illustrato, l'accesso agli atti delle domande di costruzione (la cui procedura è terminata) relative a un determinato fondo pone diversi problemi dal profilo della tutela della sfera privata e, in particolare, della protezione dei dati personali. Oltre alle informazioni risultanti dalla domanda di costruzione e dai vari atti che compongono l'incarto edilizio, possono esservi compresi anche dati relativi alle opposizioni o a eventuali procedure giudiziarie. In questi casi un'anonimizzazione efficace, ovvero atta a rendere impossibile risalire all'identità delle persone interessate se non con uno sforzo eccezionale (DTF 144 II 91 consid. 4.3), può anche risultare non solo onerosa per l'amministrazione, ma anche difficilmente attuabile sia perché la persona richiedente dispone già di alcune informazioni che gli permettono facilmente di risalire all'identità, per esempio, del beneficiario della licenza, sia per la natura stessa della documentazione richiesta (piani ecc.). Tuttavia, il quesito di sapere se un'anonimizzazione entra in linea di conto deve essere sempre affrontato in concreto e non può avvenire in astratto, poiché la composizione dell'incarto può variare molto. Occorre poi considerare che per effetto dell'art. 970 cpv. 2 CC solo il nome del proprietario attuale è in sostanza liberamente accessibile, mentre per conoscere l'identità dei proprietari precedenti occorre rendere verosimile un interesse secondo l'art. 970 cpv. 1 CC (cfr. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Tome I, V ed., Berna 2012, n. 581b).
6.2. Ferme queste premesse il Municipio a cui viene presentata la domanda nei termini appena descritti deve innanzitutto verificare se sussiste un'eccezione al diritto di accesso secondo l'art. 10 cpv. 1 LIT. Nel contempo deve esaminare la possibilità di anonimizzare i dati personali contenuti nell'incarto. Se l'anonimizzazione è possibile, esso può limitarsi a raccogliere la presa di posizione da parte del proprietario dell'immobile, valutando inoltre se circostanze eccezionali giustifichino di sentire eventuali altre persone (per esempio gli occupanti dello stabile), perché possano esprimersi in merito alla tutela della sfera privata. Se per contro un'anonimizzazione non è possibile e l'autorità prevede di accordare comunque l'accesso, deve in linea di principio consultare anche le persone dei cui dati personali si tratta (art. 14 LIT). In ogni caso, salvo ritenga di poter concedere un accesso senza restrizione, ciò che presume l'accordo delle persone consultate (art. 15 cpv. 3 LIT), l'autorità deve rendere una presa di posizione motivata, in relazione al caso concreto, soppesando gli interessi pubblici e privati in gioco (art. 15 cpv. 4 LIT).
7. 7.1. Nel caso in esame il Municipio non ha proceduto nel modo appena descritto, limitandosi a considerare che gli interessi privati sollevati da RI 1 non giustificassero il diniego dell'accesso ai documenti richiesti, non essendovi alcuna prova della correlazione tra i furti subiti e quanto apparso nei media, della responsabilità della CO 2 o che quest'ultima fosse la causa del clamore mediatico suscitato. L'Esecutivo comunale ha inoltre ritenuto che non fosse necessario procedere a un'anonimizzazione, poiché gli atti per cui è stato chiesto l'accesso inerenti alle procedure edilizie dei mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________ (ovvero: la domanda di costrizione preliminare del 2010, la domanda definitiva del 2011 e le domande in corso d'opera successive, ivi compresa la domanda di demolizione; il piano di situazione, le piante di tutti i piani, le sezioni e le facciate, i piani di sistemazione del terreno; i preavvisi di tutti i servizi cantonali interpellati sulla domanda di costruzione; i calcoli relativi alla SUL e alla SAL per l'edificio precedente la demolizione e per la nuova costruzione; eventuali domande di costruzione in variante introdotte successivamente, segnatamente il preavviso cantonale in merito alla formazione di una nuova strada di accesso e la relativa decisione municipale) erano già stati oggetto di pubblicazione. Ritenendo preponderante l'interesse pubblico alla consultazione dei documenti volta alla libera formazione dell'opinione pubblica e a favorire la partecipazione alla vita pubblica, nonché il principio del controllo dell'attività edilizia sul territorio, la CC-PDT si è dal canto suo espressa escludendo un differimento o una limitazione dell'accesso agli atti, respingendo pure la domanda di anonimizzazione. A questo proposito ha condiviso il ragionamento municipale, escludendo una violazione della sfera privata del ricorrente e osservando come le procedure cresciute in giudicato per cui è dato l'accesso agli atti sono state pubblicate e quindi rese di dominio pubblico.
7.2. La valutazione effettuata dalla CC-PDT risulta tuttavia eccessivamente astratta. Essa non ha infatti richiamato dal Municipio gli atti che questo intendeva rendere accessibili per verificare di cosa esattamente si trattasse. Ad eccezione di quanto affermato dalla CO 2, non è dato di sapere cosa esattamente contengano gli incarti edilizi in questione. Deve in effetti essere considerato che contrariamente a quanto sembra ritenere la CC-PDT - non per forza gli atti in parola sono tutti stati oggetto di pubblicazione, potendo in taluni casi l'autorità rinunciarvi (cfr. art. 12 cpv. 3 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100); il certificato di abitabilità comunque non viene pubblicato né lo sono eventuali opposizioni.
7.3. Non spettando al Tribunale di porre rimedio alle carenze istruttorie delle istanze inferiori, l'incarto deve essere retrocesso alla CC-PDT per nuova decisione, previo completamento dell'istruttoria.
8. 8.1. In definitiva il ricorso deve essere parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata. Secondo la giurisprudenza il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1.). Soccombente è di conseguenza la CO 2.
8.2. La procedura di accesso ai documenti ufficiali è di principio gratuita, ciò che si estende anche alla procedura di mediazione e di decisione di cui agli art. 18 e 19 LIT, ma non concerne invece i ricorsi presentati alla CC-PDT e al Tribunale cantonale amministrativo secondo l'art. 20 LIT (cfr. messaggio LIT citato, n. 3 ad art. 16). Il fatto che la CC-PDT abbia rinunciato - senza motivare tale scelta - a percepire una tassa di giustizia, non conduce questa Corte a fare altrettanto. Pertanto, la tassa di giustizia è posta in capo alla CO 2 (art. 47 cpv. 1 LPAmm), che dovrà inoltre versare a RI 1 le ripetibili di questa sede (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione della CC-PDT del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.1) impugnata è annullata;
1.2. gli atti sono retrocessi alla CC-PDT affinché, completata l'istruttoria, renda una nuova decisione.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico della CO 2, che rifonderà all'insorgente pari importo per ripetibili. Al ricorrente è retrocesso l'importo di fr. 1'000.- versato quale anticipo spese.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere