Incarto n. 52.2018.290
Lugano 30 gennaio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso dell'8 giugno 2018 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 9 maggio 2018 (n. 2153) del Consiglio di Stato, che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 31 maggio 2017 con cui il Municipio di __________ gli ha inflitto una multa di fr. 1'500.- per violazione della legge edilizia;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, qui ricorrente, è conduttore di un terreno (part. ______) situato a __________, sezione __________ (località ________, sotto __________), di proprietà del padre __________, ubicato fuori della zona edificabile.
b. In occasione di un sopralluogo esperito il 21 giugno 2016 dal tecnico comunale, alla presenza di due agenti di polizia e del geometra incaricato da RI 1, è stato appurato che quest'ultimo stava procedendo all'ampliamento dell'area di carico e scarico del suddetto terreno, senza disporre della necessaria licenza edilizia.
c. Il 1° luglio seguente, allo scopo di chiarire la situazione, si è proceduto a un ulteriore sopralluogo alla presenza del tecnico comunale, del sindaco e di un municipale, nonché dell'interessato e del suo architetto, al termine del quale RI 1 è stato informato del fatto che qualsiasi intervento su edifici o impianti fuori della zona edificabile deve essere sottoposto alla procedura ordinaria per l'ottenimento di una licenza edilizia.
d. Con risoluzione del 2 agosto 2016, il Municipio ha ordinato a RI 1 - sotto comminatoria dell'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) - di sospendere immediatamente i lavori e di presentare una domanda di costruzione a posteriori per le opere relative all'ampliamente dell'area di carico e scarico sulla part. __________.
e. Con rapporto del 5 dicembre 2016, l'Esecutivo comunale ha posto RI 1 in contravvenzione, rimproverandogli di avere concorso, in qualità di perturbatore per comportamento, insieme al padre, quale perturbatore per situazione, all'esecuzione di opere edili relative all'ampliamento dell'area di carico e scarico esistente, in assenza della necessaria licenza edilizia. Invitato a esprimersi in merito, l'interessato non ha presentato osservazioni.
f. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 98373), il 13 gennaio 2017 il Municipio ha poi rilasciato a RI 1 la licenza edilizia parzialmente a posteriori (richiesta già il 4 luglio 2016) per l'ampliamento dell'area di carico e scarico in questione, sottoponendola tuttavia a una serie di condizioni.
g. Il 31 maggio 2017 il Municipio ha quindi inflitto a RI 1, in qualità di responsabile per situazione e per comportamento in quanto esecutore materiale dei lavori, una multa di fr. 1'500.- per la violazione formale ascrittagli.
B. Con giudizio del 9 maggio 2018, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa interposta da RI 1 avverso il predetto provvedimento, riducendo la multa a fr. 1'000.-. Illustrato il quadro giuridico applicabile e ricordato in particolare come fra gli addebiti mossi al trasgressore con il rapporto di contravvenzione e quelli considerati nel decreto di multa debba esservi sostanziale congruenza, il Governo ha ritenuto che la recidiva del ricorrente e la nuova violazione della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) da lui commessa (evocate dal Municipio solo in sede di risposta) non potessero essergli imputate. Posto che la necessità di ottenere una licenza edilizia era in concreto fuori di dubbio e peraltro incontestata, ha poi considerato grave l'infrazione accertata, sia dal profilo oggettivo (in quanto riferita a un intervento effettuato fuori della zona edificabile) che soggettivo (poiché commessa intenzionalmente da una persona dotata di una formazione di livello superiore). Respinta la spiegazione fornita a giustificazione dell'intervento (messa in sicurezza della pericolosa area di sosta) come pure una censura relativa alla parità di trattamento, pur ritenendo che l'interessato non avesse ricavato alcun vantaggio economico dalla violazione formale in cui è incorso, ha considerato eccessiva l'auspicata diminuzione a fr. 250.- della multa, che ha comunque ridotto a fr. 1'000.-.
C. Contro il predetto giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che la sanzione sia ulteriormente ridotta a fr. 500.-. Il ricorrente ritiene anzitutto determinante per la commisurazione della sanzione il fatto che l'intervento in questione sia stato autorizzato, seppur a posteriori. Evidenzia poi come la violazione in oggetto - che non gli ha procurato alcun vantaggio economico - sia minima e solo di natura formale, peraltro subito corretta mediante la presentazione di una domanda di costruzione in sanatoria, senza necessità di interventi di ripristino. Contesta quindi l'entità della multa pronunciata dalla precedente istanza, che chiede di ridurre ulteriormente.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC), riconfermandosi integralmente nella risposta presentata al Governo, ritenuto come le contestazioni sollevate dal ricorrente non riguardino il diritto cantonale e/o federale delegato. Il Municipio è invece rimasto silente.
E. Con la replica il ricorrente, rilevando come quella in cui è stato effettuato l'intervento qui litigioso sia ormai divenuta de facto una zona edificabile, ha ribadito le proprie conclusioni e domande di giudizio. Nella duplica, l'UDC si è limitato a richiamare nuovamente la propria comparsa scritta davanti alla precedente istanza. Anche il Municipio - che ha formalmente rinunciato alla presentazione di una duplica - ha rinviato alle argomentazioni espresse nella propria risposta al Governo, rimettendosi al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 148 cpv. 3 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) al quale rinvia l'art. 46 cpv. 5 LE. Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, personalmente e direttamente toccato dal provvedimento impugnato, di cui è destinatario (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Nemmeno le parti sollecitano del resto l'assunzione di particolari mezzi di prova.
2. 2.1. Giusta l'art. 46 LE, le contravvenzioni alla LE, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi comunali sono punite dal municipio con la multa fino a fr. 5'000.- se è stata omessa una domanda di costruzione sottoposta alla procedura ordinaria; con l'ammonimento o con la multa sino a fr. 500.- se è stata omessa una notifica; con la multa fino a fr. 10'000.- negli altri casi (cpv. 1). Se l'autore è recidivo, ha agito intenzionalmente o per fine di lucro, il municipio non è vincolato da questi massimi (cpv. 2). La multa dev'essere commisurata alla gravità dell'infrazione e, se del caso, della colpa (cpv. 3). Sono punibili tutte le persone che hanno concorso all'infrazione, anche solo per negligenza (cpv. 4).
2.2. Contrariamente a quanto dispone il testo di legge (art. 46 cpv. 3 LE), la multa va sempre commisurata alla colpa e non soltanto se del caso. Lo esige la natura stessa della multa, concepita come sanzione volta a reprimere comportamenti trasgressivi dell'ordinamento edilizio, assunti intenzionalmente o per negligenza (RDAT I-1997 n. 37 consid. 2; STA 52.2013.321-322 del 26 agosto 2014 consid. 3.2). La multa deve essere fissata caso per caso, tenendo conto di tutte le circostanze particolari, in special modo dell'importanza dei lavori eseguiti, della situazione personale del colpevole, del vantaggio economico perseguito, dell'eventuale recidiva, nonché dei principi generali del diritto amministrativo, segnatamente dei principi della proporzionalità e della parità di trattamento (cfr. RDAT II-1995 n. 19, I-1994 n. 35; STA 52.2013.321-322 citata consid. 3.2; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 1345 segg. ad art. 46 LE).
3. 3.1. Nel caso in esame, il Municipio ha addebitato al ricorrente di aver eseguito un intervento che non era stato preventivamente autorizzato, ciò che peraltro l'interessato non contesta. La sussistenza della violazione formale che il Municipio ha rimproverato al ricorrente con il decreto di multa del 31 maggio 2017 è certa, nella misura in cui interventi su edifici o impianti, come in concreto, siti fuori zona edificabile devono essere sottoposti alla procedura ordinaria per l'ottenimento di una licenza edilizia (cfr. art. 5 cpv. 3 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 705.110). È pertanto pacifico che il ricorrente, procedendo all'ampiamento dell'area di carico e scarico alla part. __________ senza presentare, in veste di conduttore del fondo (cfr. Scolari, op. cit., n. 1339 ad art. 46 LE), la necessaria domanda di costruzione secondo la procedura ordinaria, è incorso nella violazione formale addebitatagli. Al proposito si rileva qui unicamente che egli è responsabile soltanto quale perturbatore per comportamento - e non anche per situazione, come apparentemente ritenuto dal Municipio -, la semplice qualità di perturbatore per situazione non essendo atta a giustificare la sanzione (cfr. Scolari, op. cit., n. 1339 ad art. 46 LE; cfr. anche Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 1493).
3.2. L'infrazione è oggettivamente grave, già per l'ubicazione degli interventi, che sono stati realizzati fuori della zona edificabile. Non può pertanto essere minimizzata. Nulla può inoltre dedurre a suo favore l'insorgente dalla circostanza che la regione in cui è stato effettuato l'intervento sarebbe attualmente diventata una zona quasi totalmente edificata, che conta la presenza di decine di abitazioni, che, "de facto", l'hanno trasformata in una zona edificabile, ritenuto che vincolante per definire la zona di utilizzazione non è l'apparente situazione della stessa bensì la sua classificazione nel piano delle zone (cfr. art. 14 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 [LPT; RS 700] e 20 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Il ricorrente ha inoltre violato la legge intenzionalmente. Non ha agito per negligenza. Come emerge dagli atti, RI 1 non è nuovo a interventi edilizi fuori della zona edificabile, non poteva non essere a conoscenza della necessità di ottenere, per gli interventi effettuati fuori zona, una licenza edilizia, con l'avviso favorevole da parte del Cantone (art. 25 cpv. 2 LPT); fatto, quest'ultimo, che va peraltro considerato notorio (cfr. fra le altre, STF 1A.150/2006 del 10 agosto 2006 consid. 2.3). A maggior ragione se si considera che egli è dotato di una formazione di livello superiore. L'insorgente è inoltre recidivo, per di più specifico, nella misura in cui già nel 2014 era stato sanzionato con una multa di fr. 2'500.- per un abuso (materiale) commesso sul medesimo fondo (cfr. decreto di multa del 22 settembre 2014 citato dal Municipio). A torto la precedente istanza non ha tenuto conto di tale aspetto nella decisione impugnata: se è vero che la recidiva del ricorrente non è stata espressamente menzionata nel decreto di multa del 31 maggio 2017, nella risposta presentata davanti al Governo l'Esecutivo comunale ha validamente completato la motivazione della commisurazione della sanzione operata in quella sede, sanando così il vizio, l'interessato avendo potuto esprimersi in proposito davanti al Consiglio di Stato nel pieno rispetto del suo diritto di essere sentito (cfr. art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 [Cost.; RS 101]; DTF 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi). La circostanza aggravante appare particolarmente significativa in concreto, in quanto denota come l'importante sanzione inflittagli in passato non sia bastata a dissuaderlo dal violare nuovamente l'ordinamento edilizio, senza peraltro contare che egli risulta apparentemente essersi macchiato di ulteriori violazioni in relazione a interventi eseguiti su un altro fondo (part. __________) sito nel Comune di __________, che hanno comportato l'emissione nei suoi confronti, sempre il 31 maggio 2017 (quindi contestualmente a quello qui in discussione), di due ulteriori decreti di multa (entrambi per fr. 2'500.-, cfr. risposta del Municipio davanti al Governo, punto n. 3). A favore dell'insorgente va, d'altra parte, tenuto conto del fatto che la violazione rimproveratagli è di natura meramente formale (ed è peraltro stata immediatamente sanata con la presentazione di una domanda di costruzione a posteriori) e non è stata commessa a scopo di guadagno.
3.3. Alla luce di tutte le circostanze del caso di specie, ritenuto che la multa deve in ogni caso costituire una sanzione efficace e che anche la violazione puramente formale della legge va quindi punita con giusto rigore al fine di distogliere il contravventore e stimolare il rispetto della legge nell'interesse della collettività (cfr. Scolari, op. cit., n. 1345 segg. ad art. 46 LE), considerando che in concreto sono cumulativamente realizzate due (recidiva e intenzionalità) delle tre aggravanti che, giusta l'art. 46 cpv. 2 LE, permettono al municipio di superare il limite (fr. 5'000.-) posto dal cpv. 1 della suddetta norma (cfr. RDAT II-1995 n. 19 in cui sono state riconosciute addirittura tutte e tre le aggravanti), la multa di fr. 1'000.- inflitta dal Consiglio di Stato, seppur non particolarmente mite, appare ancora opportunamente commisurata alla gravità oggettiva dell'infrazione e alla colpa individuale del trasgressore. Una multa di tale entità tiene inoltre adeguatamente conto del principio di proporzionalità e della parità di trattamento (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 46 LE, n. 1346), ritenuto come in casu le esigenze della prevenzione speciale siano accentuate a fronte del rischio di recidiva (tanto più che è dimostrato come la precedente multa non abbia avuto alcun effetto deterrente).
4. 4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto, con conseguente conferma del giudizio governativo impugnato.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia segue la soccombenza dell'insorgente, ritenuto che il Comune ne va esente, essendo comparso per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dal ricorrente, resta interamente a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera