Incarto n. 52.2018.265
Lugano 20 dicembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Thierry Romanzini
statuendo sul ricorso del 23 maggio 2018 di
RI 1 patrocinato da PA 1
contro
la risoluzione del 10 aprile 2018 (n. 1668) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 23 novembre 2017 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, in materia di ammonimento;
ritenuto, in fatto
A. Il cittadino spagnolo RI 1, nato nel 1963 in Svizzera dove ha risieduto con i genitori sino al 1976, è rientrato nel nostro Paese nel 1983 al beneficio di permessi per lavoratori stagionali. Titolare dal 17 marzo 1986 di un permesso di dimora, il 25 gennaio 1990 egli ha ottenuto un permesso di domicilio - trasformato nel 2002 in un permesso di domicilio CE/AELS - con prossimo termine di controllo fissato per il 25 gennaio 2020.
Sposato dal 4 luglio 1992 al 9 gennaio 1998 con la cittadina elvetica __________ (1969), con la quale il __________ 1994 ha avuto la figlia __________, il 26 luglio 2002 egli è convolato a nozze con la cittadina italiana __________ (1966) dalla quale ha poi divorziato il 1° febbraio 2010.
Nel nostro Paese egli ha lavorato in particolare come imbianchino, rappresentante commerciale, manager. Dopo il secondo divorzio RI 1 si è messo in proprio, fondando due società attive nella compravendita di oro minerario in seguito fallite. Da allora egli non ha più ritrovato un reale impiego, è caduto in depressione e dal febbraio 2017 dipende dall'aiuto sociale.
L'interessato ha interessato una volta le nostre Autorità giudiziarie penali per infrazione grave alle norme della circolazione (eccesso di velocità), commessa il 20 febbraio 2014.
B. Ritenuto che RI 1 era stato condannato penalmente ed aveva a carico a quel momento 43 procedure esecutive per complessivi fr. 859'137.50 e 18 attestati di carenza beni per un totale di fr. 140'764.70, il 23 novembre 2017 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni lo ha ammonito con l'avvertenza che se la sua situazione debitoria si fosse in futuro ulteriormente aggravata o avesse violato nuovamente l'ordine pubblico, sarebbe stata presa in esame la possibilità di emettere nei suoi confronti una decisione di revoca del suo permesso di domicilio.
La risoluzione è stata resa sulla base dell'art. 96 cpv. 2 della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr, dal 1° gennaio 2019 rinominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione ([LStrI; RS 142.20]).
C. Con giudizio del 10 aprile 2018 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1 come pure la sua domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio.
Dopo avere respinto diverse censure di ordine procedurale sollevate dal ricorrente, il Governo ha ritenuto che vi fossero gli estremi per ammonirlo in virtù dei motivi addotti dal Dipartimento, considerando il provvedimento impugnato legittimo e conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia governativa il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento.
Il ricorrente solleva anche in questa sede diverse censure riferite alla violazione del suo diritto di essere sentito, dolendosi di non essere stato interpellato prima dell'emanazione dell'ammonimento e del fatto che il provvedimento dipartimentale è stato adottato sulla base dell'art. 96 LStrI, il quale non ha portata propria, senza riferirsi alle disposizioni legali di merito pertinenti su cui si fonda per poter garantire un'applicazione di tale norma conforme al principio della proporzionalità.
Nel merito egli sostiene che l'ammonimento non si giustifica, la condanna penale essendo sfociata in una pena pecuniaria e l'indebitamento non essendo riconducibile a sua colpa. Sotto quest'ultimo aspetto asserisce di avere accumulato debiti a causa del dissesto finanziario delle società da lui fondate e di essere stato costretto a richiedere le prestazioni di assistenza pubblica poiché non è più stato in grado di estinguerli dopo avere dato fondo a tutti i suoi risparmi, precisando che diverse procedure esecutive contro le quali ha interposto opposizione non hanno comunque avuto un seguito. Invoca inoltre la protezione della sua vita privata e famigliare garantita dall'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101). Anche in questa sede egli chiede di essere posto al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Dipartimento sia il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni al riguardo.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art. 9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 143.100). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere ai sensi dell'art. 65 cpv. 1 LPAmm, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, ritenuto che eventuali carenze istruttorie andranno colmate dall'Autorità inferiore (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. La presente causa trae origine dalla decisione con la quale il Dipartimento ha ammonito RI 1, avvertendolo che qualora la sua situazione debitoria si fosse ulteriormente aggravata o se avesse violato nuovamente l'ordine pubblico, sarebbe stata presa in esame la possibilità di emettere nei suoi confronti una decisione di revoca del permesso di domicilio.
La stessa è stata pronunciata in applicazione dell'art. 96 cpv. 2 LStrI, secondo cui se un provvedimento si giustifica ma risulta inadeguato alle circostanze, alla persona interessata può essere rivolto un ammonimento con la comminazione di tale provvedimento. Questa misura consente all'Autorità di sanzionare un comportamento scorretto o di indurre a un comportamento desiderato mediante la semplice minaccia di un provvedimento in caso di inosservanza (Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/ Peter Bolzli, Migrationsrecht Kommentar, 3a ed., 2012, ad art. 96 n. 7).
In quanto emanazione del principio di proporzionalità, l'ammonimento deve in sostanza impedire che si giunga a un provvedi-mento che ponga fine al soggiorno in Svizzera e nel contempo segnalare al suo destinatario l'esistenza di un comportamento problematico, in un momento in cui l'adozione della misura prospettata non si giustifica ancora. La pronuncia di questo provve-dimento presuppone anzitutto che il comportamento rimproverato al beneficiario di un permesso sia effettivamente suscettibile di giustificare l'adozione della misura prospettata (STF 2C_750/2014 del 27 ottobre 2015 consid. 4.2 e 4.3).
Ritenuto che l'art. 96 LStrI non ha portata propria, per poter garantire un'applicazione di tale norma conforme al principio della proporzionalità occorre verificare innanzitutto quali disposizioni possano entrare in linea di conto nella presente fattispecie (STF 2C_1008/2011 del 17 marzo 2012 consid. 3.2).
Da questo profilo il Dipartimento non va mandato esente da critiche per essersi limitato ad enunciare, nel provvedimento impugnato, unicamente l'art. 96 LStrI.
3. 3.1. Giusta l'art. 63 cpv. 2 LStrI - nel suo tenore fino al 31 dicembre 2018 ed applicabile nella presente fattispecie in forza dell'art. 126 cpv. 1 LStrI - il permesso di domicilio di uno straniero che soggiorna regolarmente e ininterrottamente da oltre 15 anni in Svizzera, come nel caso del qui ricorrente, può essere revocato unicamente se sono adempiute le condizioni previste all'art. 62 cpv. 1 lett. b LStrI (se lo straniero è stato condannato a una pena detentiva di lunga durata) oppure quelle dell'art. 63 cpv. 1 lett. b della medesima legge (se lo straniero ha violato gravemente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera).
3.2.
3.2.1. L'ALC si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità (ora: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare, accedere ad attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (cfr. art. 2 paragrafo 1 e 2 allegato I ALC; DTF 131 II 339 consid. 2).
Tale trattato non contiene tuttavia disposizioni relative alle autorizzazioni di domicilio. L'art. 5 dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002 (OLCP; RS 142.203) dispone infatti che ai cittadini dell'UE e dell'AELS e ai loro familiari è rilasciato un permesso di domicilio UE/AELS illimitato, in virtù degli art. 34 LStrI e 60 a 63 dell'ordinanza sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa del 24 ottobre 2007 (OASA; RS 142.201) nonché in conformità degli accordi di domicilio conclusi dalla Svizzera. In questo senso, l'art. 23 cpv. 2 OLCP sancisce che tale genere di autorizzazione è disciplinata dall'art. 63 LStrI. Benché sia silente in merito al rilascio del permesso di domicilio UE/AELS - così come ad una revoca del medesimo, che come visto è pure regolata dalla LStrI -, l'ALC non può tuttavia essere trascurato, considerato il tenore dell'art. 5 del suo allegato I. Quest'ultima disposizione prevede infatti, quale regola generale, che i diritti conferiti dalle disposizioni dell'Accordo in parola possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità. La direttiva 64/221/CEE, nonché la prassi elaborata in materia dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) antecedentemente alla data della firma dell'accordo, contribuiscono poi a definire la portata di questa disposizione (cfr. art. 16 paragrafo 2 ALC e art. 5 paragrafo 2 allegato I ALC).
Nonostante non sia contemplato dall'ALC, l'ammonimento previsto dall'art. 96 cpv. 2 LStrI è comunque applicabile anche nei confronti degli stranieri che possono prevalersi dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone, tale disposizione non essendo in contrasto con il medesimo (cfr. art. 2 cpv. 2 LStrI; STF 2C_114/2012 del 26 marzo 2013 consid. 3.2, 2C_902/2011 del 14 maggio 2012 consid. 3).
3.2.2. RI 1, benché cittadino spagnolo e titolare di un documento di legittimazione valido, non può allo stato attuale delle cose appellarsi ai diritti scaturenti dall'ALC per lavorare nel nostro Paese o ricercarvi un impiego (art. 6 paragrafo 1 allegato I ALC), in quanto non esercita più un'attività lucrativa reale ed effettiva almeno dal gennaio 2015 (cfr. decisione del 13 gennaio 2017 della Cassa cantonale di disoccupazione dell'Istituto delle assicurazioni sociali di rifiuto del versamento delle indennità di disoccupazione) e dal febbraio 2017 beneficia dell'aiuto sociale dall'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI), ritenuto pure che durante tutta la procedura ricorsuale non ha mai dimostrato di avere prodigato degli sforzi per procacciarsi un impiego.
L'insorgente non può richiamarsi al menzionato Accordo bilaterale neppure per risiedere nel nostro Paese senza esercitarvi un'attività lucrativa (art. 6 ALC e 24 paragrafo 1 allegato I ALC in relazione con l'art. 16 cpv. 1 OLCP), continuando a dipendere integralmente dall'aiuto sociale e quindi non disponendo manifestamente di mezzi finanziari sufficienti per il proprio mantenimento. Inoltre il ricorrente non può invocare il diritto di rimanere sancito dall'art. 4 paragrafo 1 allegato I ALC, non avendo maturato il diritto alla pensione e non risultando inabile permanente al lavoro.
3.3. Ne discende che la posizione del ricorrente dev'essere esaminata unicamente dal profilo del diritto interno.
4. Come detto, l'art. 63 cpv. 2 LStrI sancisce che il permesso di domicilio di uno straniero che soggiorna regolarmente e ininterrottamente da oltre 15 anni in Svizzera può essere revocato - tra l'altro - se sono adempiute le condizioni previste al cpv. 1 lett. b della medesima disposizione, ovvero se egli ha violato gravemente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera.
Una persona viola "gravemente" l'ordine e la sicurezza pubblici, giusta la norma testé menzionata, quando i suoi atti ledono o compromettono dei beni giuridici particolarmente importanti come l'integrità fisica, psichica o sessuale. Per analogia anche delle violazioni di minore gravità, considerate nel loro insieme, possono essere definite "gravemente" lesive. Il criterio della gravità qualificata della violazione dell'ordine pubblico può essere realizzato anche con quegli atti contrari alle prescrizioni di legge e alle decisioni delle autorità che per la loro ripetitività, nonostante gli ammonimenti e le successive condanne, dimostrano che lo straniero non si lascia impressionare dalle sanzioni inflittegli in sede penale e non intende o non è in grado di rispettare l'ordine giuridico in futuro. Sapere poi se lo straniero sia disposto o sia in grado di conformarsi all'ordine giuridico sviz-zero, va risolta nell'ambito di un apprezzamento globale del suo comportamento (DTF 137 II 297 consid. 3; STF 2C_881/2012 del 16 gennaio 2013 consid. 4.3.1 con rif.).
In relazione con l'art. 63 cpv. 1 lett. b LStrI, l'art. 80 cpv. 1 lett. b OASA (in vigore fino al 31 dicembre 2018 e quindi al momento della decisione impugnata; RU 2007 5497) precisa che vi è violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici in caso di mancato adempimento temerario di doveri di diritto pubblico o privato.
Da questo profilo, il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che la revoca di un permesso di domicilio può essere pronunciata anche in caso di accumulo di debiti privati (STF 2C_951/2011 del 25 novembre 2011 consid. 2.2). Tenuto conto del tenore dell'art. 63 cpv. 1 lett. b LStrI, che prevede una violazione qualificata dell'ordine e della sicurezza pubblici, l'indebitamento dev'essere intenzionale, ovvero con l'interessato che si rifiuta deliberatamente di conformarsi ai suoi obblighi finanziari (STF 2C_27/2018 del 10 settembre 2018 consid. 2; 2C_273/2010 del 6 ottobre 2010 consid. 3.3).
5. 5.1. Come esposto in narrativa, durante il suo soggiorno nel nostro Paese RI 1 ha avuto modo di interessare le nostre Autorità giudiziarie. Il 9 giugno 2015 il Giudice della Pretura penale lo ha condannato alla pena pecuniaria di 45 aliquote giornaliere da fr. 140.– cadauna (pari a complessivi fr. 6'300.–) - sospesa condizionalmente con un periodo di prova di 2 anni - e alla multa di fr. 700.– siccome riconosciuto colpevole di infrazione grave alle norme della circolazione per avere circolato il 20 febbraio 2014 a Bissone alla velocità di 84 km/h, accertata dalla Polizia mediante apparecchio radar, malgrado il vigente limite di 50 km/h.
Avendo cagionato un serio pericolo per la sicurezza altrui, il suo comportamento non va certo passato sotto silenzio. Egli si è infatti reso colpevole di un'azione delittuosa che tocca un settore del nostro ordine pubblico, qual è quello relativo alla sicurezza in materia di circolazione stradale, che ha assunto negli ultimi anni sempre più importanza (cfr. Messaggio n. 10.092 del 20 ottobre 2010 concernente Via sicura, programma d'intervento della Confederazione volto ad aumentare la sicurezza stradale, FF 2010 7455 segg.). Bisogna comunque dare atto che l'infrazione da lui commessa non è sfociata in una pena detentiva ed appare un caso isolato, il ricorrente non avendo a carico altri precedenti penali.
5.2. Nelle loro rispettive decisioni le Autorità inferiori hanno pure tenuto conto del forte indebitamento del ricorrente, senza impiego e a carico dell'assistenza pubblica, il quale al momento del provvedimento dipartimentale impugnato aveva 43 procedure esecutive aperte per complessivi fr. 859'137.50 e 18 attestati di carenza beni a carico per un totale di fr. 140'764.70.
Decisiva è quindi la questione di sapere se l'indebitamento dell'insorgente sia riconducibile a un comportamento intenzionale del medesimo. Sennonché, le Autorità inferiori non hanno esaminato tale aspetto, limitandosi a riportare quanto traspare dall'estratto del registro delle esecuzioni e rimproverando a RI 1 di avere iniziato a contrarre debiti nel 2011 con l'accumulo in poco tempo di sempre più procedure esecutive e attestati di carenza beni.
Ora, per poter decidere se l'indebitamento dell'insorgente sia di natura intenzionale, ovvero temerario, e se egli abbia rifiutato deliberatamente di conformarsi ai propri obblighi finanziari, occorreva verificare anche l'origine dei debiti e i motivi della loro mancata estinzione, tenuto pure conto che a prima vista gran parte delle procedure esecutive aperte nei suoi confronti e contro cui egli ha interposto opposizione non hanno avuto alcun seguito. Il fatto che l'insorgente non sia ancora stato in grado di uscire dalla spirale dell'indebitamento, non è infatti sufficiente per poter ritenerne il carattere intenzionale.
Una verifica in merito ad un eventuale indebitamento volontario del ricorrente, il quale afferma di avere accumulato i debiti a causa del dissesto finanziario delle società da lui fondate e di essere stato costretto a richiedere le prestazioni di assistenza pubblica poiché non è più stato in grado di estinguere i debiti dopo aver dato fondo a tutti i suoi risparmi, si rivela quindi determinante per poter decidere la causa. Qualora da tali accertamenti dovesse emergere che l'indebitamento del ricorrente non è di natura qualificata ai sensi della giurisprudenza federale, ben difficil-mente l'Autorità inferiore potrà confermare l'ammonimento, in quanto non sarebbero dati i presupposti per la revoca del permesso di domicilio contemplati all'art. 63 cpv. 1 lett. b LStrI in relazione con l'art. 80 OASA, giusta il rinvio contemplato dall'art. 63 cpv. 2 LStrI.
6. Stante quanto precede, si giustifica pertanto di annullare la decisione impugnata e di rinviare gli atti direttamente alla Sezione della popolazione, affinché si pronunci nuovamente sulla presente vertenza dopo avere istruito la causa - e questo con la collaborazione dell'insorgente (cfr. art. 90 LStrI) - al fine di verificare se l'indebitamento di RI 1 sia temerario.
L'Autorità verificherà se il ricorrente, il quale indica di essere caduto in una depressione primaria esogena-psicogena reattiva al tracollo finanziario delle sue società dalla quale si starebbe comunque riprendendo (doc. C: dichiarazione del 5 gennaio 2018 del dr. psich. __________), ha ripreso nel frattempo a lavorare e a rimborsare una parte dei suoi debiti.
7. Tenuto conto delle considerazioni che precedono il ricorso va accolto, con il conseguente annullamento della risoluzione governativa impugnata e di quella dipartimentale da essa tutelata, senza che sia necessario chinarsi sulle altre censure sollevate dall'insorgente (violazione del suo diritto di essere sentito, dell'art. 8 CEDU e del principio della proporzionalità).
Gli atti sono rinviati all'Autorità di prime cure affinché esamini nuovamente la causa come indicato nel precedente considerando.
8. Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1, 1C_63/2016 del 25 agosto 2016 consid. 5.5; STA 52.2016.438 del 5 aprile 2018). Di conseguenza non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino è per contro tenuto a ri-fondere al ricorrente, assistito da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm), di modo che la sua domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio formulata dinnanzi al Consiglio di Stato e al Tribunale diviene priva di oggetto.
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 10 aprile 2018 (n. 1668) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono retrocessi alla Sezione della popolazione per nuova decisione, così come indicato ai considerandi.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà complessivamente all'insorgente fr. 1'800.– a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
4. La domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio è priva di oggetto.
5. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).
6. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere