Incarto n. 52.2018.226
Lugano 29 ottobre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso dell'8 maggio 2018 del
RI 1 rappresentato RA 1
contro
la decisione del 21 marzo 2018 (n. 1312) del Consiglio di Stato che in accoglimento dell'impugnativa inoltrata da CO 1 ha annullato la risoluzione del 27 ottobre 2017 del RA 1 in materia di determinazione di domicilio;
ritenuto, in fatto
A. CO 1, nato nel __________ a __________, è stato ininterrottamente domiciliato a __________ dalla sua nascita fino al 1° gennaio 2013. Dal mese di agosto del 2006 egli lavora a RI 1 presso un ufficio dell'Amministrazione cantonale e, almeno dal 2012, è legato allo Stato da un rapporto d'impiego a tempo indeterminato con orari flessibili. Dal 1° gennaio 2013 al 31 luglio 2014 CO 1 ha trasferito il proprio domicilio a RI 1, dopo avere preso in locazione un appartamento di 3.5 locali, dietro corresponsione di una pigione mensile di fr. 1'800.- più le spese, al fine di non essere costretto ad affrontare quotidianamente il viaggio tra la __________ e il posto di lavoro. Il 1° agosto 2014 ha quindi trasferito il domicilio nel Comune di B__________, andando ad abitare nella casa del nonno paterno e conservando comunque l'appartamento locato nella capitale. Per questo motivo gli è stata rilasciata un'autorizzazione di soggiorno a RI 1, poi rinnovatagli per tre anni. Con decisione del 6 settembre 2017 l'Ufficio controllo abitanti di RI 1 gli ha negato un'ulteriore proroga di tale permesso e gli ha fissato d'ufficio in questo Comune il domicilio a far tempo dal 1° ottobre 2017. Adito su reclamo, il RA 1 ha confermato la suddetta decisione il 27 ottobre 2017.
B. Con giudizio del 21 marzo 2018 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto da CO 1 avverso la suddetta risoluzione municipale. Dopo aver evocato il quadro normativo applicabile, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l'autorità comunale non aveva debitamente comprovato la presenza ininterrotta di CO 1 a RI 1 e che pertanto, in assenza di elementi probatori oggettivi in senso contrario, il centro degli interessi del resistente non poteva essere fissato a RI 1.
C. Contro quest'ultima pronuncia, il RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando che sia confermata la decisione municipale del 27 ottobre 2017. Il ricorrente contesta la conclusione a cui è giunto il Governo e sostiene che, a fronte di una serie di elementi oggettivi e di indizi concreti che confermerebbero il domicilio a RI 1, spettasse a CO 1 confutare la tesi dell'autorità.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene CO 1, con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso. Il Comune di B__________ non ha inoltrato osservazioni.
E. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro contrapposte tesi di giudizio.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). Il Comune ricorrente, direttamente toccato dalla decisione impugnata, nonché parte del procedimento di prima istanza, è legittimato ad agire in giudizio (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 24 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ogni persona di cittadinanza svizzera può stabilirsi in qualsiasi luogo del Paese (cpv. 1), e ha il diritto di lasciare la Svizzera e di entrarvi (cpv. 2).
In questo senso, in base all'art. 6 LOC, è domiciliato in un Comune chi vi risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente. Il concetto di domicilio statuito dalla LOC si riallaccia in larga misura a quello retto dall'art. 23 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 201), il quale a sua volta è basato su due principi: il primo è quello della necessità del domicilio, stante il quale ogni persona deve necessariamente possedere un domicilio. Il secondo invece impone, per ragioni pratiche, l'unità dello stesso, di modo che ogni persona non può avere più di un domicilio (RDAT II-1999 n. 3 consid. 4). Secondo costante giurisprudenza, la costituzione del domicilio presuppone l'adempimento di due condizioni cumulative: quella oggettiva della residenza effettiva in un determinato luogo, e quella soggettiva dell'intenzione concretamente manifestata dall'interessato di stabilirvisi durevolmente (DTF 137 II 122 consid. 3.6, 136 II 405 consid. 4.3, 134 V 236 consid. 2.1, 133 V 309 consid. 3.1, 127 V 237 consid. 1; STA 52.2006.48 del 17 ottobre 2006 consid. 3; Guido Corti, Pareri del Consulente giuridico del Consiglio di Stato, in: RDAT 1990, pag. 305 consid. 4; Eros Ratti, Il Comune, Vol. I, Losone 1987, pag. 58 segg.).
2.2. Vi è residenza quando una persona soggiorna per un certo periodo in un luogo determinato, costituendo e intrattenendo con esso rapporti d'intensità tale da farlo apparire come il centro delle sue relazioni personali (DTF 125 III 100 consid. 3, 119 III 54 consid. 2; Heinz Hausheer/Regina E. Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, IV ed., Berna 2016, n. 09.24). L'intenzione di stabilirsi nel luogo di residenza deve emergere dall'insieme delle circostanze e dev'essere riconoscibile per i terzi (DTF 136 II 405 consid. 4.3; Hausheer/Aebi-Müller, op. cit., n. 09.27). La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente (DTF 134 V 236 consid. 2.1). Non basta, in particolare, dichiarare di voler costituire il proprio domicilio in un determinato luogo. Tanto per l'art. 23 CC, quanto per l'art. 6 LOC, l'intenzione dev'essere suffragata dall'effettiva residenza nel luogo prescelto (Eros Ratti, op. cit., pag. 60). Se una persona soggiorna in due luoghi diversi e intrattiene delle relazioni in entrambi, occorre tener conto dell'insieme delle sue condizioni di vita individuando tutti i fattori che potrebbero rilevarsi importanti; il centro della sua esistenza si troverà dove si focalizza la maggior parte degli elementi inerenti la sua vita personale, sociale e professionale, di modo che i legami con questa località risultino preponderanti per intensità rispetto a quelli con altri luoghi o paesi (DTF 125 III 100 consid. 3, 81 II 319 consid. 3; STF P.5/05 del 6 gennaio 2006 consid. 2; Ratti, op. cit., pag. 64; Marco Lucchini, Spunti giurisprudenziali sul domicilio: Compendio della giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, in: ZZW 2009, pag. 57). Ognuno di questi elementi tuttavia, preso singolarmente, non costituisce nulla più di un indizio; il deposito dei documenti presso il controllo abitanti, l'esercizio di diritti politici, il pagamento delle imposte, non sono da soli determinanti per fondare il domicilio civile (STF 2C_173/2012 del 23 agosto 2012 consid. 3.2 e rinvii ivi citati; Hausheer/Aebi-Müller, op. cit., n. 09.31).
2.3. Quando una persona abita in un luogo diverso da quello in cui lavora, il domicilio è di regola costituito nel luogo dell'abitazione, ovvero nel luogo in cui la persona torna regolarmente per trascorrere il tempo libero eventualmente con i congiunti (Daniel Staehelin, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, V ed. 2014, n. 6 ad art. 23; RDAT II-1999 n. 3 consid. 5). È il luogo in cui abita con la famiglia che in questi casi viene considerato come il centro degli interessi e delle relazioni personali. Ciò vale anche nel caso in cui il rientro in famiglia non sia quotidiano, ma avvenga soltanto una volta a settimana. I vincoli familiari sono per principio considerati prevalenti sulle altre relazioni sociali (Ratti, op. cit., pag. 62). Il luogo di lavoro assurge a domicilio, soltanto quando le relazioni personali con esso appaiono più strette e intense di quelle intrattenute con un luogo d'abitazione scelto più per caso che per altri motivi (DTF 132 I 29 consid. 4.3, 125 I 54 consid. 2b/aa; Lucchini, op. cit., pag. 58). Il luogo di lavoro è considerato prevalente, ad esempio quando l'interessato vi deposita gli effetti personali, vi trascorre il proprio tempo libero o vi archivia la propria corrispondenza privata (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 1992, pag. 343, n. 5).
3. 3.1. Come accennato in narrativa, il ricorrente sostiene che la dimora regolare, costante e permanente a RI 1 del resistente, oltre che non essere contestata, sia provata da sufficienti elementi agli atti. In simili circostanze contesta che il suo Municipio dovesse condurre ulteriori indagini al fine comprovare una situazione che appare già sufficientemente chiara. A fronte di ciò, spettava se del caso a CO 1 provare che il suo domicilio si trovi effettivamente a B__________.
3.2. Anzitutto va precisato che le due condizioni, cumulative, per stabilire il domicilio in un Comune dipendono dall'esistenza di determinati presupposti di fatto e non di diritto (STF 5A_270/2012 del 24 settembre 2012 consid. 4.2.3, 5A_659/2011 del 5 aprile 2012 consid. 2.2.2; Eugen Bucher, Berner Kommentar, n. 21 ad art. 23 CC; Philippe Meier/Estelle de Luze, Droit des personnes, Losanna 2014, n. 385). La corretta valutazione invece di queste circostanze di fatto, e meglio la valenza che viene data ad ogni elemento del caso concreto in rapporto con gli altri al fine di stabilire se le condizioni siano o meno date, è invece una questione di diritto (STF 2C_341/2016 del 3 ottobre 2016 consid. 4.2). In questo senso, pur essendo principalmente compito dell'autorità appurare d'ufficio i fatti determinanti, ciò non dispensa le parti dal dovere di collaborare all'accertamento degli stessi e, in particolare, dall'obbligo di provare quanto da loro sostenuto, secondo le loro reali facoltà (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1b ad art. 18).
3.3. Nel caso in esame, il Consiglio di Stato ha ritenuto che, sulla base degli atti, non si potesse escludere che CO 1 faccia effettivamente rientro a B__________ nei fine settimana e nei giorni in cui non lavora. Esso ne ha quindi dedotto che la prima delle due condizioni per determinare il domicilio (e dunque la presenza effettiva in un dato luogo), fosse data in specie sia a RI 1, che a B__________.
Gli argomenti e le prove addotti dal Comune ricorrente non permettono di giungere ad altra conclusione. Il fatto che il resistente disponga di un ampio appartamento in locazione a RI 1, da un lato, e i consumi elettrici relativi a questa abitazione, dall'altro, permettono unicamente di affermare che CO 1 trascorre una parte senz'altro non trascurabile del suo tempo in questa città, ma non consentono però ancora da soli di smentire la tesi del resistente che sostiene di fare regolare rientro a B__________. D'altronde lo stesso CO 1, il quale è attivo con un impiego al 100% presso un ufficio dell'Amministrazione cantonale, ha riconosciuto di passare a RI 1 la maggior parte della settimana. Gli aumenti dei consumi di elettricità evidenziati dal Comune insorgente non sono tali da permettere di affermare con assoluta certezza che il resistente viva solo a RI 1. A conferma di quanto sostenuto dal ricorrente circa la costante presenza in città del resistente anche durante il suo tempo libero mancano effettivamente degli accertamenti di polizia che il Municipio avrebbe dovuto svolgere. In questo senso è a giusto titolo che il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'autorità comunale di RI 1 non avesse apportato prove sufficienti per escludere che CO 1 soggiorni anche a B__________.
3.4. Partendo dunque dall'assunto che il resistente soggiorni abitualmente in due luoghi diversi, l'Esecutivo cantonale ha considerato che il medesimo intrattiene in __________ dei solidi legami con il territorio, la famiglia e gli amici, i quali sarebbero preponderanti rispetto alle relazioni che ha intessuto in questi anni trascorsi a RI 1. Sennonché le valutazioni operate dalla precedente autorità di giudizio non possono essere condivise. Seppur sia comprensibile che CO 1 abbia legami con la __________, dove è cresciuto, vari elementi non permettono di concludere che egli abbia i suoi legami sociali più stretti a B__________, dove non dispone nemmeno di un'abitazione di proprietà, piuttosto che a RI 1. Anzitutto, come evocato sopra, il criterio principale per la determinazione del domicilio è rappresentato dalle relazioni personali, in particolare quelle familiari, che permettono di stabilire il centro degli interessi di una persona. A questo proposito occorre comunque ricordare che, in materia di determinazione del domicilio fiscale delle persone fisiche, per i cosiddetti singles, la giurisprudenza del Tribunale federale accentua il legame d'ordine economico con il luogo di lavoro, soprattutto quando la dimora in questo luogo dura da più anni (ASA 63 p. 836 consid. 2a con riferimenti). In questo senso le relazioni del contribuente celibe con i genitori - e a fortiori con eventuali fratelli, sorelle e nonni - sono considerate generalmente meno strette di quelle che intercorrono fra coniugi, in particolare quando il contribuente ha superato i trent'anni e risiede da oltre cinque anni ininterrottamente nello stesso luogo (cfr. DTF 125 I 54 consid. 2b/bb; STF 2C_26/2012 dell'8 maggio 2012 consid. 3.2, 2C_918/2011 del 12 aprile 2012 consid. 3.2). In questi casi, si presume che il centro delle relazioni vitali si trovi nel luogo in cui è esercitata l'attività lucrativa o nel luogo di soggiorno settimanale, se non coincide con il primo. Il contribuente può confutare la presunzione, dimostrando che ritorna almeno una volta alla settimana nel luogo dove vive la sua famiglia, con la quale per determinati motivi è legato in modo particolarmente stretto, e dove intrattiene altre relazioni personali e sociali. Se riesce a provare l'esistenza di simili relazioni familiari, private e sociali nel luogo di domicilio della famiglia, compete al Cantone o al Comune, dove lavora o soggiorna durante la settimana, l'onere di provare che il contribuente intrattiene con questo luogo le relazioni economiche e eventualmente personali prevalenti (cfr. STF 2C_26/2012 del 7 maggio 2012 consid. 3.3.1 e giurisprudenza citata). Sebbene sviluppati in ambito tributario, questi principi sono trasponibili anche nel presente contesto dal momento che i criteri per la determinazione del domicilio comunale ai sensi dell'art. 6 LOC sono in sostanza analoghi a quelli applicabili in materia di fissazione del domicilio fiscale, tant'è vero che, tranne in casi del tutto particolari, di regola i medesimi coincidono l'uno con l'altro. Ora, nel caso in esame, il resistente è celibe e senza prole; da oltre sette anni vive ininterrottamente a RI 1. I sui genitori vivono a __________. A B__________ l'unico familiare presente è una cugina. Ne consegue che le relazioni familiari di cui il resistente può prevalersi in quest'ultimo Comune non appaiono particolarmente intense e strette se oltretutto rapportate a una persona quale egli è - adulta, che ormai da diversi anni è fuoriuscita dal nucleo familiare in cui è cresciuto e che è economicamente indipendente. Nulla muta a questo proposito che dal 1° maggio 2018 al 30 settembre 2020 egli abbia trasferito il proprio domicilio da B__________ a __________ per poi fare nuovamente ritorno a B__________. Da una verifica del programma MOVPOP, emerge che il suo recapito a __________ si trovava al n. __________ di __________, ciò che corrisponde all'edificio dove pure abitano i suoi genitori, per cui anche in questo caso vale in buona sostanza quanto appena esposto. Per quanto attiene poi ad altri tipi di legami, CO 1 non ha mai nemmeno sostenuto di partecipare alla vita sociale e associativa nei Comuni di B__________, dapprima, e di __________, in seguito, essendosi semplicemente limitato ad affermare di avere in questa regione tutti gli amici, senza tuttavia fornire alcuna prova in proposito. In questo senso egli non è stato minimamente in grado di sovvertire la presunzione secondo cui il suo domicilio si trova nel luogo dove da anni lavora e trascorre una parte preponderante della settimana. A questo proposito non si deve nemmeno trascurare che il resistente, divenuto ora ormai ultratrentenne, lavora a RI 1 per il medesimo datore di lavoro dal 2006. In questa città vi ha altresì frequentato la scuola superiore, con il che è inverosimile che in tutti questi non abbia sviluppato nessuna relazione sociale. Prima di trasferirsi, come indicato dal programma MOVPOP, nel quartiere di __________ egli ha avuto in affitto per lungo tempo un appartamento di 3.5 locali situato in via __________, all'interno di una moderna palazzina, per il quale corrispondeva una pigione mensile di fr. 1'800.- più spese e dove disponeva di un allacciamento telefonico fisso, un allacciamento TV e un collegamento Internet. Elementi questi che portano a ritenere che l'oggetto in locazione non poteva essere considerato un semplice pied-à-terre destinato ai soli bisogni dettati dall'esercizio dell'attività professionale durante il corso della settimana, ma rappresentava la residenza principale del resistente.
3.5. Da quanto precede, ne discende che, pur ammettendo che durante il tempo libero CO 1 si rechi con una certa frequenza nell'alta __________, il suo domicilio è a RI 1 dove, a fronte di quanto sopra esposto, si trova il centro dei suoi interessi.
4. 4.1. Stante quanto precede, il ricorso va accolto con conseguente annullamento della risoluzione governativa impugnata e conferma della decisione municipale.
4.2. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza del resistente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata è annullata;
1.2. la risoluzione del 27 ottobre 2017 del RA 1, che respinge la richiesta di rilascio di un'autorizzazione di soggiorno e fissa d'ufficio il domicilio di CO 1 a RI 1 con effetto al 1° ottobre 2017, è confermata.
2. La tassa di giustizia, di complessivi fr. 1'200.- è posta a carico di CO 1.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere