Incarto n. 52.2017.659
Lugano 14 giugno 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 23 dicembre 2017 di
RI 1 RI 2 RI 3 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 15 novembre 2017 (n. 5097) del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dai ricorrenti avverso la risoluzione dell'8 aprile 2016 con cui il Municipio di Breggia ha rilasciato a CO 1 la licenza edilizia per ristrutturare e trasformare in abitazione un edificio (part. __________, sezione di Morbio Superiore) di sua proprietà;
ritenuto, in fatto
A. CO 1 è proprietaria di un rustico-stalla (part. __________ sub A) in stato d'abbandono, situato nel nucleo di Morbio Superiore. Le appartiene inoltre la casa abitata più a nord (part. __________ sub A), separata da un cortile (part. __________). Verso sud, il rustico confina con il fondo di RI 1 (part. __________), sul quale vi è tra l'altro un edificio abitato (sub B) con un giardino attiguo.
ESTRATTO MAPPA N
B. a. Nell'ottobre 2015 CO 1 ha chiesto al Municipio di Breggia il permesso di ristrutturare e trasformare il suddetto rustico in un'abitazione articolata su due piani. L'intervento prevede di mantenere i muri esterni del manufatto, sventrandone l'interno (solette, ecc.), rifacendo il tetto, i pavimenti e tutti i serramenti delle aperture esistenti, tra cui due rivolte a sud (verso la part. __________).
b. Nel termine di pubblicazione, alla domanda di costruzione si sono opposti (a) RI 1, (b) RI 3 e RI 4 (proprietario e usufruttuaria della part. __________) nonché (c) RI 2 (part. __________).
c. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 95378), con decisione dell'8 aprile 2016 il Municipio ha rilasciato a CO 1 il permesso richiesto, subordinandolo a svariate condizioni, fra cui quella di murare una terza apertura della facciata sud (a livello del sottotetto e non riportata sui piani) e di dotare di un vetro smerigliato la finestra al pian terreno (del locale WC-doccia); ha fra l'altro imposto anche l'inoltro di una notifica per lo smaltimento delle acque (attraverso un pozzo pompa da allacciare alla canalizzazione pubblica). Le opposizioni sono state evase di conseguenza.
C. Con unico giudizio del 15 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha respinto i tre ricorsi interposti dai vicini opponenti. Il Governo ha ritenuto completi i piani di progetto, considerando essenzialmente prive di pertinenza le carenze in punto all'apertura non raffigurata (comunque non autorizzata) e a due camini esistenti (non previsti); per il sistema di smaltimento delle acque ha invece rimandato alla condizione di licenza. Ha inoltre considerato di natura prettamente privata, e pertanto ininfluente, la questione concernente la chiusura delle aperture del rustico (oggetto di una causa civile). Lo stabile controverso, ha precisato, non si porrebbe in contrasto con l'art. 17 delle norme di attuazione del piano regolatore di Breggia, sezione Morbio Superiore (NAPR), essendo contiguo agli edifici limitrofi (privi d'aperture). Poco conta invece che vi sarà un cambiamento di destinazione, visto che il fabbricato potrebbe anche essere demolito e ricostruito nella stessa posizione. Riferendosi alle distanze della LAC richiamate dall'art. 17.3 NAPR, ha pure osservato che tutte le aperture di cui è previsto il mantenimento non sarebbero rivolte verso le costruzioni dei ricorrenti ma parti di fondo libere, senza richiamare distanza.
D. Avverso il predetto giudizio, con un'unica impugnativa RI 1, RI 3 e RI 4 nonché RI 2 si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato, insieme alla licenza edilizia. Riproponendo le censure rimaste inascoltate, i ricorrenti eccepiscono in buona sintesi che la radicale ristrutturazione e trasformazione del rustico-stalla da assimilare a una nuova costruzione - sarebbe contraria all'art. 17 cpv. 3.1 NAPR, che (senza l'accordo del vicino) non permette di edificare a confine stabili con aperture. Riproponendo due aperture sulla facciata sud - situata a una distanza zero dalla part. __________ - il progetto manterrebbe e aggraverebbe un momento di contrasto esistente, arrecando un pregiudizio al fondo vicino, in spregio all'art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e alla relativa giurisprudenza. La trasformazione sostanziale dell'edificio, non riscaldato con energia rinnovabile, aggiungono, disattenderebbe anche le prescrizioni del regolamento sull'utilizzazione dell'energia del 16 settembre 2008 (RUEn; RL 740.110).
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) riporta delle osservazioni dell'Ufficio dell'aria, del clima e delle energie rinnovabili. Il Municipio, come pure CO 1, postulano il rigetto dell'impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
F. Con la replica e le dupliche, i ricorrenti rispettivamente l'UDC, il Municipio e l'istante in licenza si sono riconfermati nelle rispettive posizioni, in parte sviluppando ulteriormente le proprie tesi, che, se del caso, verranno discusse più avanti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, vicini opponenti, personalmente e direttamente toccati dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Contrariamente a quanto eccepisce l'istante in licenza, parimenti manifesto è che, vertendo il loro gravame sul medesimo complesso di fatti e oggetto del contendere, nulla impediva agli insorgenti di agire congiuntamente per far valere in giudizio le loro rivendicazioni (cfr. art. 41 LPAmm). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) e dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della controversia emergono in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. Il sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. 2.1. La zona del nucleo di villaggio è soggetta a regolamentazione particolare, costituita dalle indicazioni planivolumetriche contenute nell'elaborato grafico del piano degli interventi edilizi nel nucleo di villaggio (PNIE), dalle relative disposizioni contenute nella tabella delle altezze e dalle prescrizioni dell'art. 17 NAPR. Il PNIE indica specificatamente gli edifici e i manufatti soggetti a vincolo conservativo e le nuove edificazioni possibili (cfr. art. 17 cpv. 1 NAPR). Queste ultime sono in particolare disciplinate all'art. 17 cpv. 3, che per quanto qui interessa così recita:
3.1 Le nuove edificazioni sono possibili:
• in sostituzione delle costruzioni definite edifici demolibili e ricostruibili
• all'interno del perimetro dei comparti definiti aree edificabili a completamento del tessuto edilizio tradizionale.
La superficie occupata dalle nuove costruzioni dovrà essere commisurata alla potenzialità oggettiva offerta dal sito, stimata tenendo conto della necessità di non compromettere la configurazione spaziale di cortili o gli allineamenti con le costruzioni contigue.
È ammessa l'edificazione in contiguità e l'edificazione a confine, se senza aperture; con aperture, salvo accordo tra confinanti, dovranno essere rispettate le seguenti distanze:
• m 1.50 da un fondo aperto;
• m 3.00 da prospetti di edifici senza aperture;
• m 4.00 da prospetti di edifici con aperture.
[..]
La norma, al cpv. 3.2, prevede inoltre una serie di disposizioni da rispettare, tra cui ne figura una riferita agli allineamenti delle nuove costruzioni lungo le pubbliche vie (lett. a) e un'altra riguardante ancora le distanze (lett. d):
3.2.
a) in linea di principio tutte le nuove costruzioni devono essere allineate lungo le contrade, le piazze e i viottoli dei nuclei; in caso di arretramento per la formazione di corti o giardini, lungo le suddette aree pubbliche devono essere allineati muri di cinta o di sostegno di altezza non inferiore a m 2.00, fatta eccezione per casi adeguatamente motivati da esigenze progettuali di natura funzionale o ambientale;
[..]
d) riguardo ai rapporti di vicinato e, in particolare, per quanto attiene alle distanze da altri lotti o da altre costruzioni, valgono le disposizioni della Legge di applicazione e complemento del Codice Civile Svizzero (LAC);
[..]
2.2. Dalla suddetta regolamentazione emerge anzitutto che all'interno del nucleo di villaggio sono ammesse anche nuove costruzioni, che possono in particolare sorgere al posto di edifici demolibili e ricostruibili, in quanto ritenuti privi di valore architettonico ambientale (cfr. pure rapporto di pianificazione del giugno 2002/ dicembre 2003, di cui alla revisione del PR approvata con ris. gov. n. 4245 del 6 settembre 2005, pag. 24). In base all'art. 17 cpv. 3 NAPR le nuove edificazioni devono però attenersi alla disciplina sulle distanze. Lo si deduce inequivocabilmente dal cpv. 3.1 che - similmente a molti altri piani regolatori - fissa le distanze da rispettare riallacciandosi in sostanza all'ordinamento delle distanze stabilito dalla LAC per l'edificazione di nuove fabbriche (art. 120 e 124 LAC), fatta eccezione delle regole sulle aperture (art. 125 seg. LAC; cfr. STA 52.2010.208 del 19 ottobre 2010 consid. 5.1, 52.2004.308 del 3 novembre 2004 consid. 5.1). Lo ribadisce inoltre il cpv. 3.2 che, per quanto attiene alle distanze da altri lotti o da altre costruzioni, impone tassativamente di ossequiare le disposizioni della LAC. L'art. 17 cpv. 3.1 NAPR regola quindi, da un lato, la distanza dal confine, stabilendo che le nuove costruzioni devono di principio rispettare una distanza di almeno m 1.50 da un fondo aperto e che possono sorgere sul confine solo se sono prive di aperture. Dall'altro, disciplina la distanza da altri edifici, operando una distinzione a dipendenza della presenza di aperture: se gli edifici fronteggianti sono privi di aperture, le nuove costruzioni possono sorgere o in contiguità o a una distanza di almeno 3.00 m; se tali edifici sono invece dotati di aperture, la distanza minima tra edifici è di 4.00 m. Quest'ordinamento si applica come detto a tutte le nuove edificazioni. La norma non esonera in particolare dal rispetto delle distanze i nuovi edifici, eretti al posto di altri (demolibili e ricostruibili) che non le ossequiavano. Del resto, a differenza dell'onere di allineare le nuove costruzioni lungo le pubbliche vie (contrade, piazze, ecc.) - che può peraltro anche essere osservato mediante formazione di muri, in caso di arretramento per formare un giardino o una corte (cfr. art. 17 cpv. 3.2 lett. a NAPR) - la norma non pone nemmeno un obbligo di replicare la superficie e la configurazione volumetrica di precedenti manufatti. La nozione di edifici demolibili e ricostruibili posta a fondamento dell'art. 17 NAPR non s'identifica in effetti con quella di ricostruzione, per cui s'intende generalmente la riedificazione, senza ampliamenti, di un'opera edilizia sostanzialmente identica dal profilo dell'ubicazione, della foggia, della destinazione e delle dimensioni, a una costruzione preesistente, distrutta o demolita (cfr. Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 643 ad art. 1 LE). In caso d'intervento assimilabile a una nuova edificazione, il nuovo edificio può anche avere un volume o una superficie maggiore (fermo restando il rispetto delle altezze stabilite dal PNIE e le potenzialità oggettive del sito ai sensi dell'art. 17 cpv. 3.1 NAPR). Può però anche essere inferiore, segnatamente qualora si renda necessario arretrare la costruzione al fine di osservare le distanze fissate dall'art. 17 cpv. 3 NAPR. Resta riservato un diverso accordo tra confinanti o tutt'al più una deroga, se ne sono dati i presupposti (cfr. art. 17 NAPR).
3. 3.1. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede la ristrutturazione integrale del vecchio rustico-stalla di proprietà della resistente, che verrà trasformato in un edificio abitativo di due piani. Come a ragione censurano i ricorrenti, è evidente che l'intervento è da ricondurre a una nuova costruzione. Dal profilo dell'identità, la nuova abitazione ben si distinguerà infatti dal vecchio manufatto non abitabile, un tempo adibito a cascina-stalla e deposito (o accessorio al servizio della casa sulla part. __________), ormai da anni in evidente stato di degrado e abbandono (che è tutt'al più ancora solo parzialmente impiegato per stoccare merce varia, cfr. foto annesse alla domanda di costruzione e alla perizia arch. Andina del maggio 2017, doc. G). Fatta astrazione dai muri perimetrali, del manufatto non resterà più nulla: lo stabile, ancorché di dimensioni contenute, sarà sventrato e riorganizzato al suo interno, verranno rifatte le solette, i pavimenti, le scale e le pareti interne. Sarà inoltre rifatto completamente il tetto, con tutta la carpenteria. Verranno poi posati e/o sostituiti tutti i serramenti. L'edificio sarà inoltre allacciato all'acqua potabile e alla canalizzazione, ciò che permetterà di renderlo abitabile, dotandolo di servizi igienici e cucina. Per natura e tipologia, ma anche per il suo costo importante (poco inferiore a fr. 200'000.-, a fronte di un valore ufficiale di stima della part. __________ che non raggiunge fr. 6'000.-, cfr. formulario domanda di costruzione ed estratto SIFTI), l'intervento - contrariamente a quanto ritenuto dal Municipio - non è assimilabile a un semplice cambiamento di destinazione (senza modifiche strutturali), ma a una vera e propria nuova edificazione.
3.2. Ferme queste premesse, contrariamente a quanto concluso dal Governo, è evidente che la nuova casa d'abitazione non rispetta le distanze prescritte dall'art. 17 cpv. 3 NAPR, applicabile come detto a tutte le nuove edificazioni o quelle ad esse assimilabili. Lo stabile non si attiene in particolare alla distanza minima di 4 m dall'edificio di RI 1 (part. __________ sub. B), che sorge sul prolungamento verso sud della facciata est del rustico della resistente (cfr. infra, schema). Anzitutto perché, sul lato ovest, il citato stabile della ricorrente RI 1 è munito di un balcone al primo piano. Tale balcone è da considerare un'apertura a prospetto, che chiama distanza già per rapporto al lato della terrazza lungo ca. m 1.50, posto a una distanza di m 1.28 dalla parallela facciata sud del rustico (cfr. citata perizia, pag. 14 ad D8 e relativa planimetria; cfr. in senso analogo, STA 52.2010.208 citata consid. 5.2). E ciò quand'anche si debba osservare che la distanza del balcone di m 1.28 è apparentemente inferiore a quella (m 1.50) che prevedeva il progetto di ristrutturazione dell'edificio sulla part. __________, approvato una trentina d'anni fa (cfr. doc. G e Q con i piani del 1988, prodotti da RI 1 al Governo). Ma non solo. Il rustico disattende a ben vedere anche la distanza di 4.00 m dalla facciata ovest da cui sporge il citato balcone, munita di aperture su entrambi i livelli, con cui forma un angolo di poco inferiore a 90° (cfr. piante di progetto; cfr. anche citata perizia con planimetrie). Ad essa non può pertanto tornare applicabile la regola sviluppata dalla giurisprudenza che permette a corpi sporgenti - ad angolo retto - da edifici contigui di non rispettare alcuna distanza verso le facciate adiacenti (cfr. STA 52.1996.185 del 21 gennaio 1997, parz. pubbl. in RDAT II-1997 n. 29 consid. 2 con schemi, 52.2010.208 citata consid. 5.2). Fintanto che non forma almeno un angolo di 90° con il prospetto sud del rustico, tale facciata continua infatti a "chiamare distanza" (cfr. STA 52.1996.185 citata consid. 2).
SCHEMA
In queste circostanze può invece rimanere aperta la questione di sapere se il controverso rustico, nella misura in cui sorge pure a confine con il giardino accessorio all'edificio (sub B) della ricorrente RI 1 - in assenza di un accordo di quest'ultima - non rispetti nemmeno le distanze da confine verso un fondo aperto ai sensi dell'art. 17 NAPR, nozione quest'ultima non sempre d'immediata comprensione (cfr. RDAT II-1999 n. 33). Se sussista invece pure un contrasto dal profilo delle distanze tra aperture è invece questione che qui non interessa, ritenuto che l'ordinamento delle distanze dell'art. 17 NAPR non ha recepito le regole sulle aperture previste dalla LAC (art. 125 segg.).
4. 4.1. Secondo l'art. 66 cpv. 1 LST - riconducibile alla garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite - è permessa la conservazione e la manutenzione di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo diritto. Queste costruzioni possono inoltre essere trasformate (cd. Erweiterungsgarantie) a condizione che il contrasto col nuovo diritto non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini (cfr. art. 66 cpv. 2 lett. a LST). Giusta l'art. 86 cpv. 3 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110), nel caso di costruzioni non conformi ad altre norme edilizie (ovvero per le quali il contrasto con il nuovo diritto non è da ricondurre alla conformità di zona, cfr. art. 66 cpv. 2 lett. b LST e art. 86 cpv. 2 RLst), il municipio può autorizzare la trasformazione se: (a) non incide sull'aspetto esterno o sui contenuti della costruzione, alterandone l'identità in misura significativa o comunque tale da consolidare i momenti di contrasto con il nuovo diritto; (b) il contrasto con il nuovo diritto non pregiudica sensibilmente la funzionalità della zona e l'interesse dei vicini. Queste norme hanno ripreso la disciplina e i principi sviluppati in base all'art. 39 RLE, abrogato a far tempo dal 2 aprile 2013 (BU 2013, 145; cfr. anche il messaggio sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309], ad art. 65), che permetteva non solo di mantenere le opere edilizie legittimamente realizzate, venute a trovarsi in contrasto con il diritto entrato in vigore in epoca successiva, ma anche di autorizzare trasformazioni di una certa importanza - purché non sostanziali - se il contrasto con il nuovo diritto non pregiudica in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei vicini (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT II-1994 n. 46 consid. 3.2). Per giurisprudenza costante, la trasformazione è infatti considerata sostanziale quando modifica l'identità della costruzione preesistente dal profilo delle volumetrie, dell'aspetto e della destinazione, ingenerando nuove ripercussioni sull'ordinamento delle utilizzazioni o quando aggrava i momenti di contrasto con il nuovo diritto o ne introduce di nuovi. I limiti delle trasformazioni ammissibili vanno stabiliti caso per caso, tenendo conto delle finalità delle norme applicabili, della natura del contrasto esistente, dell'entità dell'intervento e delle conseguenze che ne derivano, soppesando attentamente gli interessi pubblici e privati contrapposti alla luce del principio di proporzionalità (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT I-1999 n. 28 consid. 2.1, 1994-II n. 46; Scolari, op. cit., n. 515 seg. ad art. 70 LALPT). Nella valutazione dell'ammissibilità di interventi di trasformazione di costruzioni esistenti in contrasto con il diritto posteriore non si giustifica un eccessivo rigore. Inammissibili sono comunque quegli interventi che, valutati secondo criteri oggettivi, si prevalgono della tutela delle situazioni acquisite per conseguire, grazie alle preesistenze difformi, un risultato che l'applicazione del nuovo diritto non permetterebbe di ottenere (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; STA 52.2013.199 del 16 settembre 2014 consid. 3.1, 52.2008.70 del 26 marzo 2008 consid. 2).
4.2. In concreto la radicale ristrutturazione con cambiamento di destinazione del rustico-stalla in edificio abitativo deve essere considerata alla stregua di una trasformazione sostanziale, che travalica chiaramente i limiti degli interventi ammessi dall'art. 66 LST e 86 RLSt. Non potrebbe quindi essere autorizzato nemmeno in virtù di tali norme. Come detto l'edificio progettato è di fatto assimilabile a una nuova costruzione, che sovverte l'identità di quella preesistente, a vocazione essenzialmente agricola e di deposito (o accessorio al servizio di un altro stabile), in stato di degrado e abbandono. Non è quindi un'opera che da questo profilo possa richiamarsi alla garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite. Gli art. 66 LST e 86 RLSt non permettono infatti di prevalersi di preesistenze difformi - in concreto, i nudi muri esterni del rustico - per ottenere un risultato che il nuovo diritto non permette di conseguire, perpetuando in una veste del tutto nuova e diversa (che nemmeno all'apparenza dà un senso di continuità, ciò che comunque non basterebbe, cfr. Konrad Willi, Die Bestizstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlage innerhalb der Bauzonen, Zurigo 2003, pag. 101) un momento di contrasto esistente, ovvero, il mancato rispetto dell'ordinamento sulle distanze (cfr. supra, consid. 3.2). Anche da questo profilo, nell'esito, la licenza edilizia e il giudizio impugnato che la conferma non potrebbero quindi essere tutelati.
5. 5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere accolto, annullando di conseguenza il giudizio impugnato e la licenza edilizia, senza che occorra soffermarsi sulle ulteriori censure sollevate dagli insorgenti.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico della resistente CO 1, secondo soccombenza. Il Comune ne va esente essendo comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi particolari. L'istante in licenza rifonderà inoltre a RI 2 e a RI 3 e RI 4, assistiti da un legale, adeguate ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm). RI 1 non ne ha per contro diritto, essendo comparsa come avvocato in causa propria (cfr. STA 52.2012.406 del 2 gennaio 2013 e rimandi).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto. §. Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione del 15 novembre 2017 (n. 5097) del Consiglio di Stato;
1.2. la licenza edilizia dell'8 aprile 2016 rilasciata dal Municipio di Breggia per la ristrutturazione con cambiamento di destinazione dell'edificio di cui alla part. __________.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, la quale rifonderà inoltre a RI 2 e a RI 3 e RI 4 fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi. Ai ricorrenti va retrocesso l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera