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Incarto n. 52.2017.633
Lugano 4 febbraio 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 13 dicembre 2017 di
RI 1
contro
la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato ha attribuito all'insorgente la nuova funzione di Consulente del personale a far tempo dal 1° gennaio 2018 e l'ha inserito nella classe di stipendio 6 con 17 aumenti;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è stato entrato alle dipendenze dello Stato del Cantone Ticino nel 1987 quale aspirante gendarme. Nel 1996 egli ha cambiato attività e ha assunto la funzione di Collocatore all'Ufficio regionale di collocamento di __________. L'anno successivo, l'Ufficio federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro e l'Associazione degli uffici svizzeri del lavoro hanno rilasciato a RI 1 un certificato con il quale egli veniva autorizzato a portare il titolo di Consulente del personale URC.
b. La funzione ricoperta dall'interessato è stata in seguito adeguata in Consulente del personale URC (senza brevetto) a contare dal 1° maggio 2004, funzione per la quale era prevista la classificazione 24-26 secondo il sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255; cfr. anche il regolamento concernente le funzioni e classificazioni dei dipendenti dello Stato del 24 febbraio 2016 ora abrogato; vRClass; BU 2016, 95).
c. A seguito dell'entrata in vigore il 1° luglio 2003 dell'art. 119b dell'ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione del 31 agosto 1983 (OADI; RS 837.02), che ha stabilito che le persone incaricate del servizio pubblico di collocamento devono essere titolari di un attestato professionale federale di consulente del personale oppure possedere un'esperienza professionale o una formazione ritenute equivalenti dall'Associazione degli uffici svizzeri del lavoro (AUSL), nell'aprile 2008 RI 1 ha ottenuto la relativa attestazione di equivalenza.
d. RI 1 nel corso degli anni ha beneficiato degli aumenti ordinari e degli avanzamenti previsti per la sua carriera salariale, fino a raggiungere la classe 26 con il massimo degli aumenti (10), per uno stipendio annuo che nel 2017 era di fr. 96'217.-. La sua classificazione quale Consulente del personale URC (senza brevetto) è rimasta immutata nel corso di questi anni.
B. a. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della vLStip, con il quale proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di interesse, il nuovo sistema di retribuzione attribuisce di principio ad ogni funzione una sola classe di stipendio. Sono così venute a cadere le classi alternative e quelle tra parentesi e il numero di funzioni amministrative si è ridotto in modo importante. Tutte le classi si trovano ora con 24 aumenti prefissati dal minimo al massimo della classe, con aumenti più consistenti ad inizio carriera, inferiori nei livelli successivi (messaggio cit., n. 4.1 pag. 3).
b. L'11 luglio 2017 il Consiglio di Sato ha emanato il nuovo regolamento concernente le funzioni e classificazioni dei dipendenti dello Stato (RClass; RL 173.310).
c. Sia la nuova legge stipendi votata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) che il RClass, sono entrati in vigore il 1° gennaio 2018 con abrogazione delle rispettive precedenti normative.
C. a. Il 12 ottobre 2017 la Sezione delle risorse umane, unitamente ai competenti funzionari dirigenti, hanno comunicato a RI 1 che a partire dall'anno successivo esso sarebbe stato agganciato al nuovo modello salariale nella funzione di Consulente del personale in classe 6 con 17 aumenti della nuova scala stipendi. Facendo uso della facoltà concessagli di presentare osservazioni, con email del 19 ottobre successivo RI 1 ha chiesto di rivedere il previsto aggancio nel senso di parificare la sua situazione a quella di quei collaboratori che posseggono l'attestato federale di consulente del personale e che hanno beneficiato di maggiori aumenti all'interno della classe 6. Ha quindi richiesto due aumenti supplementari.
b. Come già preannunciato all'interessato, con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha confermato a partire dal 1° gennaio 2018 l'attribuzione a RI 1 della funzione di Consulente del personale e lo ha iscritto nella classe 6 con 17 aumenti corrispondente ad un salario annuo lordo di fr. 96'967.-.
D. a. RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa. Ha chiesto che venga rivista la sua situazione, sostanzialmente per i medesimi motivi rimasti inascoltati nelle istanze inferiori, con conseguente nuovo aggancio alla classe (e aumenti) di stipendio di cui beneficiano i colleghi che svolgono la stessa funzione e hanno la stessa formazione e anzianità.
b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha ricordato che i consulenti del personale sotto l'egida delle precedenti normative erano suddivisi in due categorie: con brevetto (attestato federale professionale in specialista in risorse umane, o specialista in gestione del personale) e senza brevetto. I primi erano classificati 26-27, i secondi 24-26. Il ricorrente è stato assegnato a suo tempo al secondo gruppo poiché non disponeva di alcun attestato professionale federale, ma poteva vantare unicamente di un'attestazione di equivalenza rilasciata dall'AUSL per permettergli di continuare ad operare in questo ambito dopo l'introduzione a livello federale di requisiti professionali più severi. L'attestata equivalenza non muta tuttavia alcunché al fatto che egli non ha mai conseguito un brevetto che gli sarebbe valso una migliore classificazione. L'aggancio al vigente sistema nella nuova unica classe 6 prevista dal RClass con 17 aumenti è pertanto corretta.
c. In replica e duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, nei considerandi in diritto.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti.
2. Preliminarmente si osserva che il ricorrente non critica la conversione della sua funzione e l'inserimento nella nuova classe di stipendio 6. Nemmeno contesta il fatto che secondo le norme ora applicabili tutti i collaboratori degli uffici di collocamento che si occupano di consulenza del personale fanno ora parte della stessa classe. Egli chiede tuttavia che gli vengano assegnati maggiori aumenti rispetto ai 17 riconosciutigli per tener conto dell'equivalenza del suo certificato professionale con l'attestato federale professionale di Consulente del personale di cui alcuni suoi colleghi, meglio retribuiti, beneficiano. L'equivalenza del titolo, ottenuta già nel 2008 a seguito dello svolgimento di alcuni moduli formativi, non avrebbe mai portato, a torto, all'adeguamento della classificazione [Consulenti URC (con brevetto) 26-27] secondo il precedente sistema retributivo. Non vi sarebbe tuttavia motivo di non considerare, nel nuovo modello salariale, la sua situazione e quella dei suoi colleghi in modo uguale, dal momento che i collaboratori degli uffici di collocamento svolgono tutti le stesse mansioni e a tutti sono posti gli stessi obiettivi, indipendentemente dal titolo che portano.
3. 3.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, delle distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.).
3.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione. Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid. 3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici possono quindi scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2, 125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017 consid. 2). Censurabili sono soltanto le distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105, consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona o all'attività del dipendente, possono ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente, delle differenze di salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende più arduo il reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF 143 II 65 consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2, 2P.70/2004 del 17 aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet, op. cit., pag. 836 e segg.).
3.3. Il Tribunale federale si è più volte chinato sulle modalità di transizione da un modello salariale dei dipendenti pubblici ad un altro. In questo contesto ha tra l'altro stabilito che l'inserimento in una nuova classe, in cui lo stipendio è calcolato sulla base del salario percepito in precedenza (cosiddetta "frankenmässige überführungsregelung") non costituisce una disparità di trattamento se il salario precedente non era discriminatorio. In caso contrario, se risulta che il vecchio modello retributivo era già costitutivo di una disparità di trattamento, la trasposizione in un nuovo modello prendendo come riferimento il salario precedente ha quale effetto di perpetuare una situazione discriminatoria, ciò che non è ammissibile. Pertanto, occorre verificare non solo se la nuova normativa è contraria al principio della parità di trattamento, bensì se anche la precedente, nel frattempo abrogata, non lo era già (cfr. tra tante DTF 144 II 65 consid. 5.3, 131 II 393 consid. 8.2 e 8.3, 125 I 13 consid. 3h, 124 II 436 consid. 10f).
4. 4.1. Come ricordato in narrativa, il ricorrente ha iniziato la propria attività all'Ufficio regionale di collocamento nel 1996 e nel 1997 ha ottenuto un certificato che lo abilitava a portare il titolo di Consulente del personale URC. A seguito dell'inasprimento dei requisiti di formazione in ambito di assicurazione contro la disoccupazione in capo agli operatori degli uffici di collocamento, per permettere alle persone, già attive da tempo ma prive del richiesto attestato federale professionale di Consulente del personale, di continuare ad operare in questa funzione, l'autorità federale ha previsto di poter equiparare a determinate condizioni i certificati non più conformi alla normativa entrata in vigore con gli attestati federali. Facilitazione di cui il ricorrente, che non disponeva di alcun attestato federale, ha beneficiato dopo aver seguito alcuni moduli formativi supplementari. In assenza di equivalenza, dal 2003 egli non avrebbe più potuto operare quale consulente del personale in un servizio pubblico di collocamento secondo quanto previsto dall'art. 119b OADI.
4.2. La legislazione in vigore fino all'anno 2017 faceva dipendere per principio la classificazione del dipendente dal titolo di studio ottenuto (cfr. anche messaggio citato della revisione totale della vLStip, n. 6 pag. 10). Per quanto qui interessa, per il Consulente del personale con brevetto (ossia al beneficio di un attestato federale professionale) era quindi prevista la fascia 26-27, per quello senza brevetto la 24-26. Questa differenza di trattamento, dipendente unicamente dal titolo di studio conseguito, non poteva ritenersi discriminatoria, nemmeno a fronte di mansioni simili (se non uguali) svolte da collaboratori più o meno qualificati da un punto di vista della formazione professionale svolta. Tant'è che quelli senza brevetto per poter continuare ad operare come collocatori, dal 2003 in poi hanno dovuto sottoporsi alla procedura di ottenimento dell'equivalenza del titolo di cui si è detto in precedenza, senza dover seguire la formazione completa a posteriori per ottenere il diploma richiesto dall'art. 119b OADI che lo avrebbe legittimato senza riserve alla professione di consulente del personale. Sta il fatto che il percorso formativo era diverso come diverso era il titolo ottenuto e pertanto la diversa classificazione poggiava senz'altro su motivi oggettivi, pertinenti e ragionevolmente sostenibili, da cui l'assenza di discriminazione.
4.3. Accertato dunque che il precedente modello retributivo dei consulenti del personale URC non violava l'art. 8 Cost., la transizione verso il nuovo sistema, con garanzia dello stipendio percepito al 31 dicembre 2017 e inserimento nella classe immediatamente superiore del nuovo RClass (art. 41 cpv. 1 LStip; cfr. anche il citato messaggio alla revisione totale della vLStip, commento ad art. 41 pag. 23) si rivela pure rispettosa del diritto. L'attribuzione del ricorrente alla classe 6 con 17 aumenti sulla base del salario non discriminatorio percepito precedentemente non può che essere confermata.
5. Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera