Incarto n. 52.2017.483
Lugano 5 febbraio 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso 22 settembre 2017 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 5 settembre 2017 dei municipi di CO 2 e CO 3 che in esito al concorso per l'aggiudicazione del servizio di raccolta rifiuti per il periodo 2018-2020 hanno assegnato la commessa alla ditta individuale CO 1;
ritenuto, in fatto
A. Dopo che questo Tribunale, con sentenza del 12 dicembre 2016 (STA 52.2016.385) ha annullato il bando e la documentazione di un concorso indetto dai comuni di CO 2 e CO 3 per l'aggiudicazione del servizio di raccolta dei rifiuti in accoglimento di un gravame, il 21 aprile 2017 i medesimi enti banditori hanno instaurato una nuova gara, impostata secondo la procedura libera e sottoposta al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) per aggiudicare il predetto servizio nei rispettivi comprensori per il periodo 2018-2020 (FU 32/2017 pag. 3607 segg.).
Per quanto qui interessa, il capitolato d'appalto forniva le seguenti indicazioni.
7. Disposizioni generali per il servizio raccolta rifiuti
7.1 Per la raccolta dei rifiuti solidi urbani dovranno essere impiegati automezzi muniti di benna a compressione del tipo ermetico per impedire la fuoriuscita di liquame; lo chassis deve avere la necessaria garanzia di portata per poter eseguire un servizio rapido senza troppi discarichi. Gli automezzi devono essere sempre disposti al servizio richiesto.
7.2 Per la raccolta di tutti i generi di rifiuti nella variante 1 (intercomunale CO 2 e CO 3) dovranno essere impiegati automezzi muniti di pesa automatica per permettere la suddivisione dei quantitativi raccolti per singolo Comune per tramite di bollettino elettronico. Nella variante 2 (raccolta individuale per Comune) in assenza di tale apparecchiatura dovrà essere garantito in ogni modo la suddivisione dei quantitativi raccolti per ogni genere e giro di rifiuti.
7.3 Nell'operazione di raccolta, gli operai addetti al servizio dovranno rimettere ordinatamente i contenitori al loro posto. Essi dovranno altresì provvedere alla raccolta di sacchi e rifiuti di ogni genere sparsi per terra e segnalare tempestivamente all'Ufficio tecnico eventuali rotture o danni dei contenitori comunali o delle infrastrutture fisse nei quali sono ubicati. Sacchi non ufficiali non devono essere raccolti ma lasciati in loco e segnalati al rispettivo Ufficio tecnico.
7.4 Durante la raccolta, per quanto possibile, deve essere agevolato il transito degli altri autoveicoli.
7.5 L'Assuntore deve rispettare i limiti di carico vigenti sulle strade comunali v. planimetria allegata, adeguando il tipo di veicolo a seconda della situazione. La pianificazione del giro di raccolta dovrà tenere conto di questa particolarità. Per Via __________ a CO 3 valgono le disposizioni dell'Ufficio tecnico.
7.6 L'Assuntore è l'unico responsabile di ogni danno provocato a terzi, come ad altri autoveicoli o a proprietà private o pubbliche comprese le pavimentazioni, i manufatti, la segnaletica stradale e le barriere di protezione.
7.7 L'Assuntore deve rispondere in tal senso, tacitando i danneggiati e tenendo sollevato i Comuni da qualsiasi responsabilità. La velocità di lavoro degli automezzi deve essere adattata alle condizioni stradali.
7.8 L'Assuntore deve intervenire a prestare il servizio appaltato secondo le condizioni del presente capitolato e il programma definitivo degli interventi. Quest'ultimo verrà allestito dall'Assuntore congiuntamente con i rispettivi Comuni entro inizio settembre di ogni anno, e conterrà l'elenco esatto delle diverse raccolte e delle relative giornate per l'anno seguente, in modo da redigere il relativo calendario informativo a favore degli utenti.
7.9 L'Assuntore deve garantire in ogni momento un veicolo sostitutivo in caso di guasti, incidenti, ecc.
7.10 Deroghe sugli orari di smaltimento dei rispettivi rifiuti sono di specifica competenza dell'Assuntore, in tal senso è responsabile l'Assuntore per la richiesta delle necessarie concessioni c/o i rispettivi enti di smaltimento.
Sia il bando di concorso (n. 15), sia il capitolato d'appalto (pos. 11.4) indicavano la possibilità di inoltrare ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro i documenti di gara entro il termine di 10 giorni dalla loro messa a disposizione. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. Entro il termine utile sono giunte ai committenti unicamente le offerte della ditta RI 1 e della CO 1, attuali assuntrici del servizio di raccolta rifiuti a CO 2, rispettivamente a CO 3. Valutate le offerte, i committenti hanno deciso di deliberare la commessa alla CO 1, la cui offerta ha ottenuto la nota 5.42, contro la nota 5.19 della RI 1.
C. Contro la predetta decisione è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1. Ha chiesto l'annullamento della delibera con conseguenti esclusione dell'offerta dell'aggiudicataria e delibera della commessa in proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. A mente della ricorrente, CO 1 non avrebbe indicato alcun tipo di veicolo di riserva, malgrado le disposizioni di gara lo richiedessero. Inoltre, il veicolo di cui intende dotarsi non sarebbe idoneo alla corretta esecuzione della commessa. La ricorrente ha in seguito messo in dubbio la validità delle certificazioni ISO 9001 e 14001 prodotte dall'aggiudicataria. L'offerta di quest'ultima presenterebbe inoltre correzioni e cancellature dei prezzi che ne imporrebbero l'esclusione.
D. Al gravame si sono opposti i committenti. Hanno innanzitutto sostenuto che i concorrenti non erano tenuti a indicare come intendessero garantire la disponibilità di un mezzo sostitutivo in caso di guasti o incidente. Le stazioni appaltanti hanno inoltre confermato l'idoneità dell'aggiudicataria a eseguire la commessa, utilizzando un metodo efficace e innovativo. Infondata sarebbe pure la censura volta a mettere in dubbio la validità dei certificati ISO prodotti da CO 1. Per quanto attiene alla correzione dei prezzi sul modulo d'offerta di quest'ultimo, i committenti hanno precisato essersi trattato di semplici e ammissibili correzioni di errori aritmetici operate dai responsabili degli uffici tecnici comunali nell'ambito della valutazione delle offerte.
E. Pure CO 1 ha sollecitato la reiezione dell'impugnativa. Oltre a difendere la bontà della propria offerta con motivazioni analoghe a quelle espresse dalle stazioni appaltanti, ha eccepito la carenza di legittimazione attiva dell'insorgente, la cui offerta andrebbe esclusa, non rispettando i veicoli proposti la limitazione di carico vigente su alcune strade comunali.
F. Con la replica, l'insorgente ha contestato la richiesta di estromissione della propria offerta formulata dall'aggiudicataria, sostenendo di disporre di un furgone adatto alla raccolta su piccole strade con limitazioni di carico.
G. Delle argomentazioni espresse dalle parti con i successivi memoriali scritti si dirà, qualora necessario, nei successivi considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo con-cernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4). In quanto partecipante al concorso la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'assegnazione della commessa a un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
1.2. Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dai committenti e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2. 2.1. Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara entrano in considerazione per l'aggiudicazione. Le prescrizioni di gara costituiscono in effetti la legge stessa del concorso e vincolano tanto i concorrenti, quanto il committente, che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (cfr. art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP, art. 11 lett. a CIAP). Al momento della loro apertura le offerte devono quindi risultare complete, corrette, nonché compilate nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando di concorso e della relativa documentazione di gara (cfr. art. 40 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato internazionale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006; RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6). Questo, in particolare, per permettere al committente di effettivamente raffrontare tra loro le varie proposte ricevute e di scegliere quella oggettivamente più vantaggiosa. Le offerte devono in altri termini essere formulate in modo tale da permettere al committente di procedere direttamente all'aggiudicazione, senza dover sollecitare il singolo concorrente a fornire completazioni, chiarimenti o precisazioni in merito all'offerta inoltrata (Jean-Baptiste Zufferey/Corinne Maillard/Nicolas Michel, Droit des marchés publics, Friborgo 2002, pag. 108-109). Al momento della loro apertura devono pertanto risultare complete, corrette, nonché compilate nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando di concorso e della relativa documentazione di gara. Offerte difformi vanno per principio escluse dalla gara; la difformità può consistere sia nella disattenzione di esigenze imposte dalla legge o dalle regole del concorso, sia nella mancata compilazione di posizioni del capitolato d'appalto, sia nell'offerta di prestazioni che non rispondono alle prescrizioni fissate dagli atti di gara. Resta in ogni caso riservato il principio di proporzionalità, in particolare nell'ottica del divieto di formalismo eccessivo; difformità irrilevanti vanno tollerate (cfr. RtiD I-2014 n. 12, consid. 3.1; STA 52.2013.2 del 24 aprile 2013, consid. 2.2; STF 2D_45/2016 del 10 luglio 2017 consid. 5.1; 2C_458/2008 del 15 dicembre 2008 consid. 3.1; 2P.339/2001 del 12 aprile 2002 consid. 5 c/cc in: RDAT II-2002 n. 47 pag. 158 segg.; Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 34). Non sono inoltre motivo di esclusione errori aritmetici presenti nell'elenco prezzi, che il committente è tenuto a rettificare previa comunicazione a tutti i concorrenti (art. 42 cpv. 2 e 47 cpv. 3 RLCPubb/CIAP).
2.2. In materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale can-tonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o alla proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2017.105 del 26 settembre 2017 consid. 3; 52.2015.239 del 4 agosto 2015 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 seg.).
3. A mente della ricorrente, i committenti avrebbero dovuto scartare l'offerta dell'aggiudicataria, che non avrebbe dimostrato di essere in grado di eseguire correttamente la commessa. In particolare, essa non potrebbe garantire la disponibilità di un veicolo di riserva in caso di guasto, così come richiesto dalle condizioni di gara, alla pos. 7.9 del capitolato d'appalto.
3.1. La condizione a cui fa riferimento l'insorgente è la seguente. 7.9. L'assuntore deve garantire in ogni momento un veicolo sostitutivo in caso di guasti, incidenti, ecc.
La medesima era inserita al settimo capitolo, intitolato disposizioni generali per il servizio raccolta rifiuti. Sebbene le prime due disposizioni del capitolo contenevano precise indicazioni circa le caratteristiche degli automezzi da impiegare (cfr. pos. 7.1 e 7.2), quelle seguenti regolavano, in modo più o meno dettagliato, aspetti relativi al concreto svolgimento del servizio raccolta rifiuti (cfr. narrativa, consid. A). Per l'esattezza, i committenti hanno fissato le modalità di vuotatura dei contenitori e hanno imposto l'obbligo per gli operai di segnalare agli uffici tecnici la presenza di sacchi dei rifiuti non ufficiali (pos. 7.3). Essi hanno inoltre posto a carico dell'assuntore la responsabilità di eventuali danni provocati a terzi (7.6 e seg), nonché l'obbligo del medesimo di rispettare il programma degli interventi (pos. 7.8). La pos. 7.9 si inserisce pertanto in un quadro di disposizioni regolanti l'esecuzione del contratto e appare, come quelle immediatamente precedenti, destinata a tutelare i committenti in caso di inadempienza dell'assuntore del servizio, ponendo in questo caso a carico di quest'ultimo i rischi derivanti da eventuali problemi tecnici. La clausola non imponeva per contro al concorrente di indicare nell'offerta un veicolo destinato a fungere da rimpiazzo di quelli di cui intendeva servirsi. In assenza di regole di gara precise e vincolanti in merito, tale interpretazione delle predette disposizioni da parte di un concorrente in buona fede è senza dubbio sostenibile. Avendo i committenti permesso agli offerenti di dotarsi dei necessari veicoli tra la delibera e la conclusione del contratto, questi non potevano legittimamente attendersi di doversi procurare anche un mezzo supplementare da destinare unicamente all'eventuale sostituzione di veicoli guasti. Del resto nemmeno la ricorrente, con la propria offerta, ha fornito indicazioni in merito. Vero è che ha reso noto di disporre di un importante parco veicoli; ciò non permette tuttavia di dedurre che ve ne siano di disponibili nei giorni e negli orari di esecuzione della commessa.
3.2. Nulla vietava per contro ai committenti di indagare circa le modalità con cui l'offerente intendeva garantire il rimpiazzo di veicoli in caso di problemi tecnici. Rassicurazioni attendibili sono state fornite dall'aggiudicataria in questa sede, che ha prodotto una dichiarazione con cui i titolari della ditta __________ SA assicurano la disponibilità di un autocarro compattatore al costo giornaliero di fr. 450.-. Non vi sono dunque motivi per dubitare dell'idoneità dell'aggiudicataria a eseguire la commessa, atteso che le regole di gara non imponevano un numero minimo di veicoli di proprietà del concorrente, né escludevano di far capo al noleggio in caso di necessità di sostituzione temporanea di un mezzo. La censura va pertanto respinta.
4. La ricorrente ha inoltre eccepito l'inidoneità di un veicolo di cui l'aggiudicataria intende dotarsi per l'esecuzione del servizio raccolta rifiuti. Si tratta di un autocarro leggero di 3.5 t con un carico utile di 300 kg, troppo esiguo per permettere la vuotatura dei molti cassonetti di CO 2 e CO 3 unitamente all'altro autocarro di 18 t.
I committenti e l'aggiudicataria hanno spiegato il metodo di raccolta che quest'ultima intende mettere in atto facendo capo a due veicoli, uno di 3.5 t e uno da 18 t: non appena il mezzo di minori dimensioni è pieno, esso scarica il proprio contenuto in quello di grandi dimensioni che parte alla volta della discarica di __________, mentre il primo continua la raccolta, che non viene dunque mai interrotta. In questo lasso di tempo, il veicolo più piccolo potrà eseguire la raccolta lungo quelle vie particolarmente lunghe, discoste e con pochi abitanti, che richiedono molto tempo per essere servite, sebbene i quantitativi di rifiuti raccolti siano assai modesti. Alla luce di queste considerazioni, non vi sono motivi per dubitare della capacità di CO 1 di eseguire la commessa. La procedura con cui intende svolgere il servizio non appare inattuabile né inefficace, ritenuto in particolare che gli atti di gara consentono di eseguirlo in un lasso di tempo decisamente ampio, ossia dalle ore 5.00 alle 22.00.
5. In merito alla censura con cui l'insorgente ha messo in dubbio la validità dei due certificati ISO allegati all'offerta di CO 1 si rileva che non vi sono elementi che permettano di inficiare l'attendibilità degli stessi. CO 1, in questa sede, ha pure prodotto una dichiarazione con cui la __________ SA ha confermato la regolare emissione degli attestati. La generica contestazione dell'insorgente si avvera pertanto priva di qualsiasi fondamento.
6. A mente della ricorrente, infine, l'offerta dell'aggiudicataria, e meglio l'elenco prezzi, sarebbe stata inammissibilmente modificata a posteriori.
Emerge per contro che il modulo d'offerta inoltrato dall'aggiudicataria, così come quello allestito dalla ricorrente, è stato vagliato dai tecnici comunali dei committenti, che hanno apposto a fianco delle singole posizioni dei visti a matita, e nel caso dell'offerta di CO 1, delle correzioni. Queste ultime riguardano innanzitutto il prezzo unitario della posizione pulizia e disinfezione periodica contenitori pubblici 800l. Il modulo d'offerta specificava trattarsi di 100/pzi per CO 2 e di 45/pzi per CO 3. La colonna Unità indicava la sigla gl e la colonna Quantitativo (Q./anno) la cifra 2. Il concorrente doveva pertanto indicare quale Prezzo Unitario (CHF./U) il costo per singolo giorno lavorativo, ritenuto un quantitativo complessivo di due giorni lavorativi. Sennonché CO 1 ha inserito la cifra 36 nella colonna del prezzo unitario e la cifra 7'200.- quale importo totale per il comune di CO 2, rispettivamente 3'240.- per il comune di CO 3. I committenti hanno pertanto corretto l'esposizione dei prezzi unitari, lasciando invariati quelli totali, scorgendo l'errore dell'aggiudicataria, che aveva inteso indicare il costo al pezzo, anziché a giorno lavorativo. Tale modo di procedere è sostenibile. È infatti manifesto che l'aggiudicataria è incorsa in una svista nell'esporre il prezzo unitario, al contrario di quello finale, da ritenere realistico. In questa scelta dei committenti di rettificare le predette cifre in applicazione dell'art. 47 cpv. 3 RLCPubb/CIAP non si ravvisa quindi un esercizio abusivo del potere di apprezzamento loro riconosciuto in questo ambito.
Medesima conclusione si impone per la correzione, operata dai committenti, di meri errori aritmetici nei prezzi totali. I totali parziali per singolo comune non includevano infatti alcune posizioni (costo raccolta straordinaria, supplemento in caso di nuova piazza di smaltimento), il cui onere andava ripartito a metà sui due comuni. I totali relativi alla variante raccolta intercomunale sono stati inoltre giustamente rettificati in quanto non coincidevano con la somma di tutte le poste precedenti. Il fatto che i committenti non abbiano comunicato la correzione ai concorrenti (cfr. art. 42 cpv. 2 RLCPubb/CIAP) non può evidentemente nuocere all'aggiudicataria. Pure da questo profilo la decisione impugnata va pertanto tutelata.
7. Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto senza che si renda necessario esaminare la conformità dell'offerta della ricorrente con le esigenze del concorso.
8. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
9. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47 LPAmm). La stessa rifonderà all'aggiudicataria e al comune di CO 3, assistite da legali, un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 5'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Essa rifonderà inoltre a CO 1 e al comune di CO 3 fr. 3'000.- ciascuno a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4. Intimazione a:
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera