Incarto n. 52.2017.273
Lugano 4 settembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 14 maggio 2017 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 12 aprile 2017 (n. 1708) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente contro la risoluzione del 27 luglio 2016 con cui il Municipio di Brusino Arsizio gli ha negato la licenza edilizia a posteriori per la ricostruzione di un edificio abitativo (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, qui ricorrente, è proprietario di un terreno (part. __________) situato a Brusino Arsizio, nella cintura compresa tra il lago e la strada cantonale, assegnata alla zona residenziale a lago (RL). Nella prima metà del secolo scorso, sul terreno era stata eretta una casa d'abitazione ("__________"), strutturata su due piani fuori terra (oltre a un livello cantina, parzialmente interrato). Lo stabile, preesistente all'introduzione del piano regolatore comunale (PR), presentava diversi momenti di contrasto con quello vigente, in particolare dal profilo dell'altezza massima e della distanza dalla strada.
b. Con domanda di costruzione del 26 settembre 2014, l'insorgente ha chiesto al Municipio il permesso di ristrutturare il suddetto edificio, ricavando all'interno del suo volume - mediante abbassamento delle solette - tre piani abitabili destinati a 3 appartamenti (in aggiunta al piano cantina). Il progetto prevedeva in particolare di mantenere i muri perimetrali esistenti (in pietra e cotto), creando nuove aperture sui vari livelli e in particolare una serie di nuovi ampi balconi sul fronte lago (N-O). In base ai piani, sul lato N-E doveva essere aggiunto un nuovo corpo in calcestruzzo (per le scale e l'ascensore d'accesso alle singole unità), mentre su quello opposto (S-O) eliminato un vecchio manufatto (tipo rimessa per barche). Era inoltre previsto il rifacimento del tetto esistente (ma con una minor inclinazione).
c. Raccolto l'avviso favorevole (n. 91209) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, con decisione del 20 maggio 2015, cresciuta in giudicato, il Municipio ha rilasciato al ricorrente il permesso richiesto.
B. a. Dopo aver constatato che, difformemente dai piani approvati, l'edificio era stato pressoché interamente demolito - inclusi i muri perimetrali, in fase di ricostruzione - il 5 ottobre 2015 il Municipio ha ordinato l'immediata sospensione dei lavori. Esperito un sopralluogo in contraddittorio, il successivo 16 ottobre l'Esecutivo comunale ha confermato il fermo lavori, ingiungendo al ricorrente di presentare una domanda di costruzione in sanatoria. Tale provvedimento è rimasto incontestato.
b. Con domanda di costruzione del 29 ottobre 2015 ("variante parzialmente a posteriori"), RI 1 ha quindi chiesto al Municipio di poter demolire e ricostruire l'edificio preesistente, ampliandolo con il citato corpo scale. I piani di progetto ricalcano essenzialmente quelli precedenti, con la differenza sostanziale che, oltre al rifacimento del volume interno (solette, pareti, scale, ecc.), prevedono la ricostruzione integrale dei muri perimetrali, che sono stati demoliti. Tale intervento, secondo la relazione tecnica, si sarebbe reso necessario poiché le murature esistenti si sarebbero rivelate poco stabili e di scarsa qualità.
c. Nel termine di pubblicazione, la domanda non ha suscitato opposizioni. In seguito, i Servizi generali hanno emesso il loro avviso favorevole (n. 95560).
d. Con decisione del 27 luglio 2016, il Municipio ha infine risolto di negare il permesso richiesto. L'autorità ha ritenuto che, con la sua intera demolizione, la casa non potesse più beneficiare della garanzia delle situazioni acquisite e che, quale nuova costruzione, non potesse essere autorizzata già per la sua altezza (più di m 8.50), ben superiore a quella massima prescritta (m 5.50). Ha inoltre riscontrato un ammanco di SUL e una distanza insufficiente dalla strada cantonale.
C. Con giudizio del 12 aprile 2017, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dall'insorgente avverso il diniego della licenza, che ha confermato. Puntualizzato l'oggetto del contendere e disattesa una critica di denegata giustizia per il ritardo accumulato dall'Esecutivo comunale nell'evadere la domanda a posteriori, il Governo ha ritenuto che il progetto in questione travalicasse i limiti degli interventi ammessi dagli art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e 86 del relativo regolamento del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110) per gli edifici al beneficio della tutela delle situazioni acquisite. Ha poi concluso che il nuovo stabile non potesse essere autorizzato per gli stessi motivi indicati dal Municipio.
D. Avverso il predetto giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli sia rilasciata la licenza edilizia postulata. Ripercorsi i fatti, il ricorrente ribadisce anzitutto le ragioni di sicurezza che avrebbero reso necessaria la sostituzione dei muri perimetrali. Afferma poi che il progetto in questione sarebbe identico a quello originario approvato. Essendo l'edificio esistente protetto dalla garanzia delle situazioni acquisite, l'intervento andrebbe autorizzato in applicazione degli art. 66 LST e 86 RLst: l'identità di __________ sarebbe infatti preservata (fisionomia, volume, destinazione, ecc.). Non si tratterebbe di una costruzione nuova. Anche il Dipartimento del territorio, rilasciando l'autorizzazione per intervenire nello spazio riservato alle acque del lago, non l'avrebbe a suo dire considerata tale.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio del Tribunale. Il Municipio postula dal canto suo il rigetto dell'impugnativa, con motivazioni di cui si dirà, per quanto occorre, più avanti.
F. Con la replica, l'insorgente si è essenzialmente riconfermato nelle sue tesi e domande di giudizio. Le altre parti hanno rinunciato a duplicare.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, personalmente e direttamente toccato dal giudizio, di cui è destinatario (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dello stabile controverso emerge in modo sufficientemente chiaro dalle fotografie e dai piani agli atti. Il sopralluogo, unitamente alle altre prove (testimoni, interrogatorio formale, perizia, ecc.) genericamente sollecitate dal ricorrente, non appaiono idonei a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini della presente decisione.
2. 2.1. Secondo l'art. 66 cpv. 1 LST - riconducibile alla garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite - è permessa la conservazione e la manutenzione di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo diritto. Queste costruzioni possono inoltre essere trasformate (cd. Erweiterungsgarantie) a condizione che il contrasto col nuovo diritto non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini (cfr. art. 66 cpv. 2 lett. a LST). Secondo l'art. 86 cpv. 3 RLst, nel caso di costruzioni non conformi ad altre norme edilizie (ossia per le quali il contrasto col nuovo diritto non è da ricondurre alla conformità di zona; cfr. art. 66 cpv. 2 lett. b LST e 86 cpv. 2 RLst), il municipio può autorizzare la trasformazione se: (a) non incide sull'aspetto esterno o sui contenuti della costruzione, alterandone l'identità in misura significativa o comunque tale da consolidare i momenti di contrasto con il nuovo diritto; (b) il contrasto col nuovo diritto non pregiudica sensibilmente la funzionalità della zona e l'interesse dei vicini. Queste norme hanno ripreso la disciplina ed i principi sviluppati in base all'art. 39 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), abrogato a far tempo dal 2 aprile 2013 (BU 2013, 147; cfr. messaggio n. 6309 sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, ad art. 65), che permetteva non soltanto di mantenere le opere edilizie legittimamente realizzate, venute a trovarsi in contrasto con il diritto entrato in vigore in epoca successiva, ma anche di autorizzare trasformazioni di una certa importanza, purché non sostanziali, se il contrasto col nuovo diritto non pregiudicava in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei vicini (cfr. al riguardo e sul concetto di "trasformazione sostanziale": RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT II-1994 n. 46 consid. 3.2). Per dottrina e costante giurisprudenza, gli art. 66 LST e 86 cpv. 3 RLst, al pari del vecchio art. 39 RLE, non consentono la demolizione e ricostruzione di un'opera in contrasto con le nuove prescrizioni; un'opera distrutta e ricostruita non si distingue in effetti da una nuova opera (cfr. Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, annotazioni preliminari agli art 70/71 LALPT, n. 508; RDAT II-1994 n. 45, II-1998 n. 19 consid. 2.3; STA 52.2016.62 del 16 dicembre 2016 consid. 4.2, 52.2013.199 del 16 settembre 2014 consid. 4.2, 52.2011.561-562 del 29 novembre 2012 consid. 2.2 e 3.2). Con la demolizione di una costruzione viene del resto meno la necessità della tutela dei valori in essa durevolmente incorporati, che cede il passo al prevalente interesse pubblico alla tempestiva applicazione del nuovo diritto (cfr. Scolari, op. cit., annotazioni preliminari agli art. 70/71 LALPT, n. 508; cfr. inoltre, Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone, Zurigo 2003, pag. 45).
2.2. In concreto, è assodato che con la licenza edilizia del 20 maggio 2015 il ricorrente era stato autorizzato a ristrutturare e ampliare la sua villa esistente (al beneficio della tutela delle situazioni acquisite), così come indicato in narrativa. La legittimità di questo permesso, per certi versi generoso nella misura in cui non si limitava ad autorizzarne la trasformazione interna, ma anche a modificare in modo apprezzabile la sua fisionomia esterna (soprattutto sul fronte lago e verso N-E; cfr. i relativi prospetti), esula dai limiti del presente giudizio. L'insorgente non si è tuttavia attenuto a questo permesso. Nel corso dei lavori ha demolito interamente lo stabile, con tutti i muri perimetrali, che ha dapprima sostituito al piano cantina e poi - sino al fermo lavori - ai livelli superiori (cfr. relazione tecnica del 29 ottobre 2015). Neppure il ricorrente lo nega. Eloquenti sono del resto le fotografie (doc. A) prodotte dal Municipio davanti al Governo, da cui emerge in particolare la successiva ricostruzione delle nuove murature in cotto (fatto salvo un piccolo angolo di facciata originaria al primo piano, supportato da tralicci di legno e mantenuto ad hoc nella sua posizione originale, cfr. foto doc. A).
2.3. A seguito di questo drastico intervento, non v'è anzitutto chi non veda come l'insorgente non possa più dedurre alcunché dalla prima licenza edilizia. I due progetti non sono affatto identici. La nuova domanda ben si distingue infatti da quella precedente, in particolare dal profilo qualitativo (cfr. anche Scolari, op. cit., ad art. 16 LE, n. 895): diversa è segnatamente la natura e tipologia d'intervento, non più in alcun modo riconducibile a una ristrutturazione con ampliamento, ma a una vera e propria demolizione e ricostruzione di un intero stabile (con ampliamento). Con la rasatura al suolo dei muri perimetrali (in aggiunta alla sventratura interna), della villa non è in pratica rimasto alcunché. Motivo, questo, che peraltro già da solo rendeva imprescindibile la presentazione di una nuova domanda di costruzione (cfr. art. 4 lett. a RLE; cfr. anche STA 52.2016.63 del 25 luglio 2017 consid. 3).
2.4. Ferme queste premesse, certo è che il progetto litigioso non può essere autorizzato, così come dedotto dalle precedenti istanze. La demolizione e ricostruzione di un edificio, come visto, travalica manifestamente i limiti delle trasformazioni ammesse dagli art. 66 LST e 86 RLst. L'edificio in esame è quindi da considerare alla stregua di una nuova costruzione e non di un'opera che beneficia della garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite. In quanto tale, deve rispettare il nuovo ordinamento giuridico. Non esiste alcun diritto acquisito all'utilizzazione dei fondi secondo il diritto anteriore (cfr. Scolari, op. cit., annotazioni preliminari agli art. 70/71 LALPT, n. 508). Privi di rilievo sono i motivi di sicurezza (scarsa stabilità e qualità dei materiali) che hanno indotto il ricorrente a demolire inopinatamente la struttura perimetrale della villa (cfr. STA 52.2016.62 citata consid. 4.2). Spettava in effetti a lui, quale proprietario dell'edificio, assicurarsi per tempo della fattibilità a regola d'arte dell'intervento prospettato (ad es. valutando già in sede di progettazione se i muri di facciata fossero in grado di sopportare il carico delle nuove solette di cemento tra i piani). Nulla può infine dedurre l'insorgente dall'avviso cantonale, dal quale non risulta peraltro che l'autorità dipartimentale abbia in qualche modo trattato la villa demolita e ricostruita alla stregua di un edificio (ancora) al beneficio della tutela delle situazioni acquisite. Ne discende che il nuovo stabile in discussione, al pari di ogni altra nuova opera, deve rispettare i parametri fissati dal vigente PR e ogni altra norma di diritto pubblico concretamente applicabile.
2.5. Posto che è pacifico come il nuovo edificio progettato non rispetti manifestamente l'altezza massima di zona (m 5.50), né l'indice di sfruttamento massimo (0.4) prescritti (cfr. art. 60 cpv. 5 delle norme di attuazione del piano regolatore di Brusino Arsizio; NAPR) e neppure la distanza minima (m 4) dalla strada cantonale (art. 18 NAPR), così come indicato dal Municipio (cfr. decisione del 27 luglio 2016, ad 2, 3 e 4), il diniego della licenza non può che essere confermato anche da questo Tribunale.
3. 3.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve di conseguenza essere respinto.
3.2. La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza. L'insorgente è inoltre tenuto a rifondere al Comune, assistito da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta interamente a suo carico. L'insorgente è tenuto a rifondere al Comune di Brusino Arsizio fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per questa sede.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera