Incarto n. 52.2016.264
Lugano 1 settembre 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Marco Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 13 maggio 2016 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la risoluzione 11 aprile 2016 (n. 1545) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante della segnaletica relativa al progetto stradale concernente gli interventi stradali, la nuova rotonda Volta e gli impianti semaforici sulla strada cantonale P2 Motto Bartola-Airolo-Chiasso su via dei Pedroni, via Comacini e piazza Elvezia nel Comune di Chiasso;
ritenuto, in fatto
A. a. Con risoluzione 8 luglio 2014 (n. 3426) il Consiglio di Stato ha approvato il progetto stradale concernente gli interventi stradali, la nuova rotonda Volta e gli impianti semaforici sulla strada cantonale P2 Motto Bartola-Airolo-Chiasso su via dei Pedroni, via Comacini e piazza Elvezia nel comune di Chiasso. Il progetto ha quale obiettivo di trasferire sull'asse via Como (ex viale Galli)-via dei Pedroni-via Comacini il traffico di transito da e per l'Italia attraverso la dogana di Chiasso Strada. Tra i vari interventi previsti, esso include il prolungamento del marciapiede esistente lungo via degli Agustoni sino al mapp. 73, dov'è previsto - a circa metà del fronte della stessa su via Comacini - un passaggio pedonale. Sopra quest'ultimo è posto il semaforo che regola il traffico dell'intersezione con via degli Albrici, di modo che l'entrata alla particella è ubicata prima dell'impianto semaforico e del sottostante passaggio pedonale, mentre l'uscita si trova dopo.
b. La risoluzione è stata avversata da diversi ricorrenti, tra i quali la RI 1, proprietaria del mapp. 73 di Chiasso, sulla quale esiste una stazione di servizio. Il fondo si trova sul lato est di via Comacini, all'altezza dell'intersezione con via degli Albrici.
c. Con decisione 27 febbraio 2015 (inc. n. 52.2014.301/320/323) questo Tribunale ha parzialmente accolto il ricorso della RI 1 Per quanto qui interessa, la Corte ha condiviso il divieto di svolta a sinistra risultante dal tracciamento di una linea di sicurezza lungo via Comacini e, benché non potesse più essere messo in discussione, anche la posa dell'impianto semaforico all'incrocio con via degli Albrici. Per contro, il Tribunale ha ritenuto carente il progetto per quanto riguardava la regolamentazione dell'uscita dal mapp. 73, poiché questa, essendo ubicata posteriormente agli impianti semaforici, avrebbe permesso ai veicoli di lasciare la stazione e d'immettersi nel traffico in ogni momento e in assenza di qualsiasi divieto - in ogni direzione. Anche l'accesso al fondo per le autocisterne era problematico, siccome queste per compiere la manovra d'entrata, avrebbero dovuto invadere leggermente la corsia di preselezione verso via degli Albrici, delimitata da una linea continua. Gli atti sono stati retrocessi al Consiglio di Stato affinché completasse la propria risoluzione su questi due oggetti.
B. Dando seguito alle istruzioni del Tribunale, con risoluzione 11 aprile 2016 il Consiglio di Stato ha approvato una variante della segnaletica che prevede il prolungamento della linea tratteggiata (linea di direzione) lungo via Comacini sino alla linea di arresto all'altezza del semaforo, in modo da permettere alle autocisterne di carburante di invadere sia la corsia principale (in direzione Lugano), sia quella di preselezione (svolta su via degli Albrici) per poter entrare al distributore di benzina. Inoltre è contemplata la posa sul mapp. 73 di un cartello con obbligo di svolta a destra (segnale 2.37) in modo da regolamentare l'uscita. Poiché tale soluzione comporta la posa di segnaletica sul fondo privato, il Governo prevede - dopo il passaggio in giudicato della decisione - l'iscrizione di una servitù prediale di 1 mq e l'aggiornamento della tabella d'espropriazione e offerta d'indennità. La decisione fa propria la proposta formulata dal rapporto tecnico 10 settembre 2015, allestito dallo studio d'ingegneria __________.
C. Con ricorso 13 maggio 2016 la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della decisione appena descritta e la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato. Essa contesta la segnaletica siccome ritiene che sia da un lato inefficace e dall'altro lesiva della garanzia della proprietà, della libertà economica e della parità di trattamento. La ricorrente invoca pure la violazione del diritto di essere sentita.
D. Chiamati a prendere posizione, sia il comune di Chiasso, rappresentato dal suo municipio, sia il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione amministrativa immobiliare, si oppongono all'accoglimento del ricorso con argomenti che, ove necessario, saranno discussi in appresso. La Sezione ha postulato la revoca dell'effetto sospensivo del gravame.
E. Opponendosi con la replica all'accoglimento della domanda provvisionale, l'insorgente ha ampliato le sue argomentazioni, sostenendo in particolare che la decisione impugnata sia stata presa in modo irrito.
F. Le dupliche confermano le posizioni assunte nelle risposte con motivazioni che saranno semmai discusse in diritto.
Considerato, in diritto
1. La decisione impugnata s'iscrive nel quadro del rinvio degli atti da parte di questo Tribunale al Consiglio di Stato nell'ambito del progetto stradale descritto in narrativa, oggetto di una decisione globale che comprendeva anche l'approvazione della segnaletica orizzontale e verticale e che ha seguito quale procedura direttrice quella del progetto stradale. Pur riguardando la risoluzione qui impugnata unicamente aspetti di segnaletica, essa segue dunque la procedura direttrice originaria, siccome è volta a completare la precedente decisione globale. Con queste premesse la competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 25 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2) in combinazione con l'art. 14 della legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005 (Lcoord; RL 7.1.2.3). La legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi, oltre a essere nota a questo Tribunale, emerge con chiarezza dagli atti.
2. Nell'ambito della precedente decisione, questo Tribunale ha già esaminato e respinto le censure volte a mettere in discussione sia la soppressione della possibilità di svoltare a sinistra lungo via Comacini, ciò che comporta - tra l'altro l'impossibilità di accedere al fondo della ricorrente per chi procede in direzione dell'Italia, sia la scelta di far capo a un impianto semaforico per regolare i flussi di transito all'incrocio con via degli Albrici. Esso ha altresì disatteso la censura di violazione della parità di trattamento sollevata dalla ricorrente per rapporto ai mapp. 49 e 50. Tali aspetti non sono nemmeno oggetto della risoluzione impugnata, che si limita - conformemente al rinvio operato dal precedente giudizio - a definire (1) l'accesso al fondo con le autocisterne e (2) l'uscita per i veicoli dallo stesso. Improponibili risultano pertanto le censure che esulano da questi oggetti.
3. Data la sua valenza dirimente, conviene dapprima esaminare la contestazione relativa alla violazione del diritto di essere sentito, che la ricorrente invoca sostenendo di non essersi potuta esprime correttamente e in maniera completa sul Rapporto tecnico prima della decisione impugnata.
3.1. La natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa procedurale cantonale. Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Tale norma assicura all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e gli garantisce anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse e di determinarsi al riguardo (DTF 135 II 286 consid. 5.1, 133 I 270 consid. 3.1, 120 Ib 379, 118 Ia 17; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 6a ed., Zurigo 2010, pag. 374 n. 1615, pag. 384 n. 1672 segg., segnatamente n. 1680). Nel nostro cantone, l'art. 34 LPAmm pone il principio secondo il quale le parti hanno il diritto di essere sentite. Per l'art. 35 LPAmm esso viene esercitato, di regola, per iscritto (cpv. 1) e prima che l'autorità adotti una decisione (cpv. 2), salvo eccezioni che qui non interessano (cpv. 3).
3.2. Le regolamentazioni locali concernenti il traffico hanno carattere di decisione generale, regolando una situazione determinata ma rivolgendosi a una cerchia indeterminata di persone (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2011, par. 808-810 con rinvii). Sotto il profilo dei diritti di partecipazione degli interessati, la giurisprudenza ritiene che questo tipo di decisioni debba essere considerato alla stregua di atti normativi, per i quali il diritto di essere sentito non dev'essere garantito (René A. Rhinow/ Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basilea/Francoforte sul Meno 1990, n. 81/B/I/a pag. 263). Il diritto a esprimersi preventivamente può tuttavia entrare in linea di conto nei casi in cui singole persone siano toccate significativamente in modo maggiore degli altri destinatari del provvedimento (DTF 121 I 230 consid. 2). Inoltre, l'art. 113 cpv. 1 dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.21) impone all'autorità di sentire il proprietario del fondo privato prima di ordinare regolamentazioni e limitazioni del traffico su aree di circolazione pubbliche a lui appartenenti. In questi casi, dunque, la semplice pubblicazione, prevista dall'art. 107 cpv. 1 OSStr, non è sufficiente.
3.3. Ferme queste premesse, prima di adottare la regolamentazione contestata il Consiglio di Stato era dunque tenuto a offrire alla RI 1 la possibilità di esprimersi per iscritto. Come spiega la ricorrente, ed emerge altresì dagli atti, il 16 dicembre 2015 l'Ufficio delle acquisizioni le ha trasmesso il rapporto tecnico 10 settembre 2015, invitandola a ritornare una copia firmata della lettera a valere quale ritiro dell'opposizione alle modifiche dei piani e all'espropriazione. A questo scritto, la ricorrente ha risposto con e-mail 26 gennaio 2016, comunicando laconicamente di non accettare la proposta. L'insorgente ritiene, tuttavia, d'essere stata privata della facoltà di esprimersi liberamente, fuori da una discussione volta al componimento bonale della vertenza. Tale tesi è priva di fondamento, poiché la lettera 16 dicembre 2015 aveva carattere interlocutorio, tant'è che l'Ufficio indicava chiaramente la sua disponibilità per qualsiasi ulteriore informazione. Spettava dunque alla ricorrente formulare le sue considerazioni, invece che limitarsi a scartare la proposta. Il rapporto, tuttavia, non affrontava esplicitamente la questione della posa della segnaletica sul fondo privato e, dunque, dell'espropriazione. Essa poteva al più essere dedotta dallo schema a pag. 3. La questione non merita tuttavia di essere approfondita, visto che la decisione impugnata deve comunque essere annullata a causa di un'altra - questa volta certa - violazione d'ordine formale.
4. La ricorrente sostiene che la risoluzione impugnata sia stata adottata in modo irrito, poiché il Governo non avrebbe rispettato la procedura per modificare il progetto stradale.
4.1. Nell'ambito del precedente giudizio, il Tribunale ha retrocesso gli atti al Consiglio di Stato perché completasse la sua risoluzione, regolamentando l'uscita dal mapp. 73 e la definizione dell'accesso al medesimo per le autocisterne. Concretamente il Governo era dunque chiamato ad adottare provvedimenti vincolanti su tali oggetti. Ciò che ha fatto con la risoluzione impugnata, che approva una variante ai piani della segnaletica del progetto stradale oggetto della decisione 8 luglio 2014. In quanto volta a modificare il progetto stradale originario, anche la decisione di variante soggiace alla procedura esatta per la sua approvazione (cfr. supra, 1).
4.2. L'art. 24 Lstr stabilisce che la procedura semplificata di approvazione del progetto stradale è applicata, in particolare, nei casi di parziale modifica dei piani dopo la pubblicazione del progetto stradale che concernono pochi interessati chiaramente individuabili (cpv. 1 lett. d). L'iter di approvazione prescinde dalla pubblicazione e dal deposito del progetto; il Dipartimento può ordinare il picchettamento e la modinatura (cpv. 3). Esso, inoltre, notifica il progetto stradale ai comuni e proprietari interessati, sempre che non abbiano dato precedentemente il loro consenso scritto. Nel contempo esso pubblica sul Foglio ufficiale e all'albo comunale un avviso contenente una descrizione dell'opera, l'intenzione di realizzarla tramite procedura semplificata e la possibilità per ogni interessato di formulare opposizione (cpv. 4). In assenza di opposizioni nei trenta giorni dalla notifica e dalla pubblicazione dell'avviso, il Dipartimento approva il progetto stradale mediante una decisione immediatamente esecutiva (cpv. 5), mentre negli altri casi trasmette l'incarto al Consiglio di Stato che decide sulle opposizioni e approva il progetto stradale (cpv. 6). Per il resto si applicano le disposizioni della procedura ordinaria.
4.3. In concreto, benché volte a porre in sicurezza l'incrocio gestito dall'impianto semaforico, le modifiche apportate al progetto stradale concernono in sostanza unicamente la ricorrente. Ciò permette di seguire con la variante la procedura semplificata testé descritta, che viene svolta dal Consiglio di Stato, a cui gli atti sono stati retrocessi, in luogo del Dipartimento. Procedura che dispensa dalla pubblicazione e dal deposito del progetto, ma che impone comunque la sua notifica ai comuni e ai proprietari coinvolti, nonché di pubblicare sul Foglio ufficiale e all'albo comunale un avviso, che permetta a ogni interessato di formulare opposizioni. Ciò che non è avvenuto nel caso concreto. L'omissione di tali - essenziali - formalità trae seco l'annullamento della procedura viziata, di modo che il ricorso deve essere accolto già solo per questo motivo.
4.4. Da notare che, omettendo di notificare i piani del progetto al proprietario interessato, questi è stato privato della possibilità di opporvisi e di formulare domande di natura espropriativa (cfr. art. 21 combinato con l'art. 24 cpv. 7 Lstr). Per quanto riguarda la questione dell'aggiornamento della tabella d'espropriazione e offerta d'indennità, appare corretto che ciò avvenga una volta cresciuta in giudicato la decisione di variante del progetto. Questi documenti, infatti, non fanno parte degli atti del progetto stradale e il loro aggiornamento è la semplice conseguenza dell'eventuale modifica dei piani che lo compongono. Essi non costituiscono decisioni (art. 2 LPAmm), né possono essere impugnati davanti al Tribunale. Tali documenti si riferiscono infatti all'eventuale procedura di espropriazione che dovesse rivelarsi ineludibile nel caso che l'acquisto dei terreni e degli altri diritti necessari non possa aver luogo bonalmente (art. 26 cpv. 1 Lstr). Il piano dei fondi toccati dall'espropriazione, la tabella d'espropriazione e le pretese annunciate, una volta aggiornate, saranno dunque semplicemente trasmesse dal Dipartimento, unitamente al progetto approvato (art. 26 cpv. 2 Lstr), al Tribunale d'espropriazione, il quale potrà così dare avvivo alla procedura di stima (art. 40 segg. legge di espropriazione dell'8 marzo 1971; Lespr; RL 7.3.1.1). Sarà in quell'occasione che la ricorrente avrà la facoltà di esprimersi sull'importo offertole.
5. A questo punto, le censure rivolte al merito della segnaletica sono esaminate brevemente e a titolo puramente abbondanziale.
5.1. Per quanto riguarda l'accesso al fondo da parte delle autocisterne, l'insorgente non muove particolari critiche. Essa tenta più che altro di rimettere in discussione la questione generale dell'ingresso al suo fondo. Ciò che, come visto in precedenza, non è oggetto del presente giudizio. In ogni caso, la soluzione approntata dal Governo può essere condivisa, poiché - oltre che ai requisiti di legalità e interesse pubblico - risponde appieno al precetto di proporzionalità, giacché risulta idonea a permettere l'accesso al fondo da parte delle autocisterne.
5.2. Discutibile, per contro, è la definizione dell'uscita dalla stazione di servizio. Il Governo, fondandosi sul citato referto tecnico 10 settembre 2015 dello Studio d'ingegneria __________, ha escluso una sua semaforizzazione e deciso di trattarla alla stregua di una qualsiasi uscita da una proprietà privata lungo l'asse di via Comacini. La decisione è sostenibile e risponde al principio di proporzionalità. Fatti salvi casi eccezionali, in sostanza ove non sussistono valide alternative o dove l'interesse pubblico lo pretenda, l'introduzione di una specifica fase semaforica in favore di un privato appare pretesa eccessiva. La soluzione (più semplice) individuata dalla decisione impugnata - che impone di svoltare a destra in uscita dal fondo, concedendo la precedenza alle vetture provenienti da via Comacini e da via degli Albrici - è di principio condivisibile. Innanzitutto essa vieta la manovra di attraversamento dell'incrocio per immettersi sulla corsia di via Comacini che conduce verso l'Italia. Così come impostata, tuttavia, la segnaletica non è atta invece a inibire l'accesso diretto a via degli Albrici per chi esce dalla stazione di servizio, manovra che la stessa ricorrente definisce - a ragione - estremamente pericolosa: essa consiste infatti nell'attraversamento in ogni momento di quattro corsie al centro di un'intersezione. Manovra che è possibile poiché il quel punto la linea che suddivide la carreggiata è tratteggiata; poco importa con quale finalità. La posa in uscita dal fondo del segnale "svoltare a destra" (2.37), ossia di un segnale di direzione obbligatoria che impone al conducente di svoltare nel punto segnalato a destra (art. 25 cpv. 1 lett. c OSStr), non costringe a proseguire in quella direzione. Nulla vieta, dunque, di immettersi brevemente su via Comacini completando la manovra di svolta per poi immettersi subito in via degli Albrici.
6. In definitiva il ricorso dev'essere accolto, annullando la decisione impugnata. Il Governo dovrà dunque nuovamente chinarsi sulla definizione dei due oggetti rimasti irrisolti, previo espletamento della procedura descritta al considerando 4, in attesa della quale non può che essere confermato il differimento della messa in esercizio dell'intersezione via Comacini- via degli Albrici.
7. L'emanazione del presente giudizio rende superfluo l'esame della domanda di revoca dell'effetto sospensivo del ricorso.
8. Dato l'esito non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm), mentre lo Stato verserà alla RI 1 le ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 11 aprile 2016 (n. 1545) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché completi la risoluzione 8 luglio 2014 (n. 3426) sui due oggetti indicati al consid. 6.6. della sentenza 27 febbraio 2015 (n. 52.2014.301/320/323) di questo Tribunale; sino alla fissazione definitiva di questi oggetti l'intersezione via Comacini-via degli Albrici non può essere messa in esercizio.
2. Non si preleva la tassa di giustizia; alla RI 1 deve dunque essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.- versato quale anticipo delle spese processuali. La Repubblica e Cantone Ticino verserà alla RI 1 fr. 1'500.- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere