Incarto n. 52.2016.249
Lugano 22 dicembre 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Marco Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso 9 maggio 2016 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la risoluzione 6 aprile 2016 (n. 1470) del Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro la decisione 3 luglio 2015 con cui il municipio di CO 1 lo ha destituito dal suo impiego con effetto immediato;
ritenuto, in fatto
A. Il 1° luglio 2012, RI 1 è stato assunto alle dipendenze del comune di CO 1 come vicesegretario. Nell'ambito della sua funzione, gli era affidata la responsabilità della rete informatica.
B. a. Con risoluzione 21 giugno 2015, il municipio di CO 1 ha aperto un procedimento disciplinare a carico di RI 1, sospettato di aver abusato della sua posizione di curatore della rete informatica comunale, accedendo senza autorizzazione alla posta elettronica della segretaria comunale, __________. Contestualmente, lo ha sospeso dalla carica e dallo stipendio in via supercautelare. L'autorità di nomina ha quindi designato il sindaco __________ e __________, municipale, a condurre l'inchiesta disciplinare e incaricato l'avv. __________ quale consulente.
b. Il 22 giugno 2015 la predetta decisione è stata notificata a RI 1 in occasione di un'udienza in cui è stato sentito quale indagato e durante la quale ha ammesso di aver acceduto all'account di posta elettronica della segretaria. Ha negato ogni intenzione di trarre un vantaggio personale o professionale e ha addotto, quale motivazione delle sue azioni, la necessità di restare al corrente della situazione, in particolare durante le assenze della segretaria. A RI 1 è quindi stato assegnato un termine di 5 giorni per presentare eventuali osservazioni.
c. Con scritto del giorno seguente RI 1 ha sostanzialmente confermato quanto dichiarato in occasione della sua audizione. Dopo essersi scusato per l'accaduto e aver sottolineato il suo impegno a favore del comune, ha ribadito di aver agito a fin di bene, allo scopo di essere informato di quanto stesse succedendo o se i Municipali avessero qualche richiesta urgente da evadere o di poter dare qualche suggerimento.
d. L'inchiesta è proseguita con le audizioni della segretaria comunale e di __________, impiegata in cancelleria, nonché con la raccolta dei dati informatici circa gli accessi effettuati alle caselle di posta elettronica della segretaria comunale, del suo predecessore, __________, nonché degli altri municipali e funzionari comunali.
e. Sentito nuovamente il 30 giugno 2015, RI 1 ha ammesso di aver controllato la posta elettronica della segretaria e del suo predecessore. Ha invece negato di aver visionato la corrispondenza elettronica di __________ o di altri funzionari. Esso ha infine rinunciato a visionare gli atti messigli a disposizione e a presentare delle osservazioni scritte.
C. Terminata l'istruttoria, i responsabili dell'inchiesta e il loro consulente esterno hanno steso un rapporto in cui hanno rilevato come dalle prove esperite e dalle ammissioni del vicesegretario risultassero diversi accessi da lui effettuati senza autorizzazione alla posta elettronica della segretaria comunale e del suo predecessore. Considerato tale agire costitutivo di infrazione penale ai sensi dell'art. 143bis del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) e di una grave e qualificata violazione dei doveri di servizio, essi hanno proposto al municipio di destituire RI 1 dalla sua funzione di vicesegretario comunale.
D. Con decisione 3 luglio 2015, il municipio, ritenuto irrimediabilmente compromesso il rapporto di fiducia a causa dell'abuso della sua posizione di curatore della rete informatica comunale per accedere illecitamente alla corrispondenza elettronica della segretaria comunale, ha destituito con effetto immediato RI 1 dalla sua funzione.
E. Il 20 luglio 2015 RI 1 ha presentato al municipio una domanda di riesame della predetta decisione, chiedendo di modificarla in una disdetta del rapporto d'impiego ai sensi dell'art. 15 lett. c del regolamento organico per i dipendenti del comune e delle aziende municipalizzate del comune di CO 1 del 5 novembre 2007 (ROD) e accordargli una liquidazione di stipendio. Con comunicazione 29 luglio 2015, il municipio ha informato RI 1 che un'istanza di revisione sarebbe stata ammissibile soltanto una volta scaduti i termini di ricorso della decisione di destituzione.
F. a. Contro la decisione di destituzione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato. Con il gravame ha pure rimproverato all'esecutivo comunale di non essere entrato nel merito della
sua domanda di riesame, commettendo, a suo avviso, diniego formale di giustizia.
b. Nel frattempo, con decisione 24 settembre 2015, il municipio ha respinto la domanda di riesame di RI 1.
c. Con risoluzione 6 aprile 2016 il Consiglio di Stato ha innanzitutto dichiarato privo d'oggetto, nella misura della sua ammissibilità, il ricorso rivolto contro lo scritto 29 luglio 2015 del municipio, visto che esso aveva frattanto evaso la sua domanda di riesame. Il Governo ha quindi respinto il gravame dell'insorgente confermando la sua destituzione.
G. RI 1 ha avversato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della stessa così come di quella municipale. In via principale, ha domandato il rinvio degli atti all'esecutivo comunale affinché, ripetuta l'inchiesta, si pronunci di nuovo. In via subordinata ha invece postulato un rinvio degli atti all'autorità di nomina affinché statuisca nuovamente nel merito. Ha criticato la decisione governativa innanzitutto nella misura in cui non ha condiviso la sua tesi con cui ha eccepito l'irregolarità della composizione della commissione d'inchiesta. A suo avviso, la partecipazione dell'avv. __________ sarebbe da considerare un'illecita delega di competenze da parte dell'esecutivo comunale. Nel merito, ha contestato il provvedimento negando la sussistenza di ogni violazione dei doveri di servizio. Non sarebbe infatti dimostrata l'intenzione di spiare o controllare la posta elettronica della segretaria comunale, né quella del suo predecessore. Egli si sarebbe in effetti limitato ad accedere alla corrispondenza elettronica dei suoi superiori per garantire la corretta gestione dell'amministrazione comunale consultando i messaggi di lavoro. La decisione impugnata sarebbe inoltre lesiva del principio di proporzionalità: un ammonimento o il collocamento temporaneo in un'altra posizione con privazione delle funzioni svolte in campo informatico costituirebbero delle misure più adeguate a ristabilire l'ordine. Occorrerebbe inoltre tenere conto che egli si sarebbe assunto per parecchio tempo l'onere di svolgere il lavoro del segretario comunale con piena soddisfazione del municipio e del consiglio comunale. Ha infine sottolineato l'assenza di un regolamento sull'utilizzo della posta elettronica in seno all'amministrazione comunale.
H. Al gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni, e il municipio, che ha innanzitutto spiegato come è venuta alla luce la violazione del dovere di diligenza rimproverata al ricorrente. In sintesi, il medesimo giorno in cui il sindaco ha inviato un'e-mail alla segretaria comunale per segnalarle delle inadempienze del ricorrente, quest'ultimo ha a sua volta scritto un messaggio elettronico alla segretaria fornendo una serie di giustificazioni proprio su tali inefficienze, dimostrando così di aver intercettato la corrispondenza elettronica. L'autorità di nomina ha in seguito difeso la legittimità della composizione della commissione d'inchiesta, e in particolare del ruolo assunto dal consulente esterno, al quale non sarebbe stato delegato alcun potere decisionale. Quanto alla bontà del provvedimento, ha evidenziato la fiducia qualificata riposta nei funzionari dirigenti quali il vicesegretario comunale, a cui era affidata la responsabilità di curare la rete informatica custodendo dati di accesso e password di tutti i dipendenti comunali. Il controllo della corrispondenza elettronica, regolare e sistematico, sarebbe stato messo in atto al precipuo scopo di sorvegliare le mosse del suo superiore gerarchico, prevenendo eventuali iniziative suscettibili di nuocere ai suoi interessi personali. La grave violazione del rapporto di fiducia, in particolare tra il ricorrente e la segretaria comunale, non lascerebbe alcun margine per ripristinare un'efficace collaborazione tra loro e assicurare il corretto svolgimento dell'attività amministrativa del comune. La sanzione sarebbe pertanto pienamente giustificata e ossequiosa del principio di proporzionalità.
I. Con la replica e la duplica, il ricorrente e l'autorità di nomina hanno ribadito le proprie tesi con motivi di cui si dirà, ove necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 134a cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente interessato dalla decisione governativa impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1; art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie risulta con sufficiente chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti.
2.2.1. L'art. 20 ROD enuncia i doveri dei dipendenti. In particolare prescrive che gli impiegati devono svolgere personalmente le mansioni con diligenza, zelo, cortesia e fedeltà, dedicandovi la loro intera attività lavorativa (lett. b). Per l'art. 55 ROD, che ricalca in buona parte l'art. 134 cpv. 1 LOC, la violazione di doveri d'ufficio da parte dei dipendenti comunali, la trascuranza e la negligenza nell'adempimento delle mansioni loro assegnate, sono punite dal municipio con i seguenti provvedimenti disciplinari, riservata l'azione penale: l'ammonimento, la multa fino a fr. 500.-, il collocamento temporaneo in situazione provvisoria, il trasferimento ad altra funzione, la sospensione dall'impiego per un periodo massimo di tre mesi, il licenziamento.
2.2. L'applicazione delle sanzioni disciplinari è preceduta da un'inchiesta. Al dipendente, che può farsi assistere da un procuratore, viene data conoscenza dell'accusa mossagli e dei risultati dell'inchiesta (art. 55 cifra 2 e 3 ROD, art. 134 cpv. 3 LOC).
2.3. Nella commisurazione della sanzione l'autorità deve tener conto della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del trasgressore, rispettando il principio di proporzionalità (René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea 1990, n. 54 B V). La sanzione irrogata deve essere adeguata ed idonea a conseguire il risultato auspicato, evitando nel contempo di incidere senza ragionevole necessità sulla situazione personale ed occupazionale del dipendente. L'azione disciplinare, come quella penale, soggiace al principio di legalità. A differenza di quest'ultima, non è tuttavia retta dal principio dell'obbligatorietà, ma da quello dell'opportunità, che riserva all'autorità un ampio margine d'apprezzamento sia in ordine alla decisione di procedere o meno in via disciplinare nei confronti di un dipendente che ha violato i doveri di servizio, sia in ordine alla scelta dei provvedimenti da adottare. Il diritto disciplinare mira principalmente a salvaguardare il buon funzionamento dell'amministrazione e la sua immagine nell'opinione pubblica e di questi fini occorre tener conto anche per quanto attiene alla commisurazione del provvedimento che dev'essere adottato: la scelta della sanzione dev'essere effettuata tenendo conto in primo luogo del fatto che la medesima dovrà principalmente permettere il ripristino dell'ordine e dell'efficienza nel settore pubblico coinvolto. I vari aspetti della personalità del colpevole non debbono pertanto esser presi in considerazione in maniera approfondita, come è invece il caso nel diritto penale (Guido Corti, Costituzione e cessazione del rapporto di pubblico impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo 60° compleanno, Basilea 2006, pag. 3539, n. 12).
2.4. Di regola, il provvedimento della destituzione è adottato a carico di dipendenti che violano intenzionalmente i doveri di servizio in modo talmente grave, sia dal profilo oggettivo, sia dal profilo soggettivo, da compromettere in modo irrimediabile la fiducia in loro riposta dall'autorità. Il licenziamento disciplinare può anche essere giustificato da una serie di trasgressioni che, considerate singolarmente, non rivestono particolare rilevanza, ma che, nel complesso, denotano un'attitudine inconciliabile con i doveri di servizio. Di principio, in questi casi, la destituzione dev'essere preceduta da sanzioni minori e da un'esplicita comminatoria di licenziamento (STA 52.2005.396 del 15 settembre 2006 consid. 2.2 con riferimenti)
3. In caso di provvedimento disciplinare, di disdetta del rapporto d'impiego o di mancata conferma alla scadenza del periodo di nomina, il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza della decisione impugnata (art. 90 LPAmm). L'opportunità di una decisione è connessa all'esercizio del potere di apprezzamento di cui l'autorità dispone. Se un'autorità - senza eccedere il suo potere e rispettando pertanto il diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm) - adotta una decisione sostanzialmente inappropriata e che non è la migliore che si poteva prendere, l'autorità di ricorso, sostituendo le proprie valutazioni a quelle dell'istanza inferiore, può optare per un'altra soluzione che giudica preferibile e che meglio risponde, a suo modo di vedere, alle concrete circostanze del caso. Il controllo dell'adeguatezza implica che l'autorità di ricorso si sostituisca, nella gestione di un compito pubblico, all'autorità alla quale la legge attribuisce questo compito: per tal motivo, le autorità giudiziarie di ricorso esercitano questo controllo con grande riserbo, specialmente se nella fattispecie sono determinanti conoscenze tecniche o specialistiche (messaggio del Consiglio di Stato n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 45).
4. Il ricorrente ha eccepito l'irregolarità della composizione della commissione d'inchiesta, data dalla partecipazione dell'avv. __________, che sarebbe da considerare un'illecita delega di competenze da parte dell'esecutivo comunale. Il Consiglio di Stato, nella sua decisione, ha rilevato che l'inchiesta è stata condotta dal sindaco __________ e dal municipale __________ e che l'avv. __________ era incaricato unicamente nel ruolo di consulente. Il Governo ha concluso che nulla vietava all'autorità comunale di avvalersi dei servizi di un consulente esterno, considerando peraltro il caso del tutto particolare in cui per evidenti ragioni la segretaria comunale si trovava impedita a partecipare agli atti istruttori. Su questo punto, la decisone governativa merita tutela. Avvalendosi della collaborazione di un consulente legale esterno all'amministrazione, il municipio non ha delegato le sue competenze in ambito istruttorio o decisionale. Emerge infatti chiaramente dagli atti che le audizioni testimoniali e gli interrogatori sono stati esperiti in presenza non solo dell'avv. __________ ma pure del sindaco e del collega municipale, membri dell'autorità di nomina designati alla conduzione dell'inchiesta. Gli stessi hanno poi sottoscritto il rapporto con le risultanze dell'istruttoria all'attenzione del municipio, il quale, presone atto, ha deciso per la destituzione dell'insorgente. Alla luce di tali considerazioni, la censura del ricorrente va disattesa.
5. 5.1. Come esposto in narrativa, il ricorrente ha contestato il provvedimento impugnato negando la sussistenza di ogni violazione dei doveri di servizio. Non sarebbe infatti dimostrata l'intenzione di spiare o controllare la posta elettronica della segretaria comunale, né quella del suo predecessore. Egli si sarebbe in effetti limitato ad accedere alla corrispondenza elettronica per garantire la corretta gestione dell'amministrazione comunale. La sua destituzione sarebbe in ogni caso lesiva del principio di proporzionalità: sarebbe bastato un ammonimento, rispettivamente il trasferimento a un'altra posizione che non prevedesse mansioni in ambito informatico. Occorrerebbe inoltre tenere conto che egli si sarebbe assunto per parecchio tempo l'onere di svolgere il lavoro del segretario comunale con piena soddisfazione del municipio e del consiglio comunale. Ha infine sottolineato l'assenza di un regolamento sull'utilizzo della posta elettronica in seno all'amministrazione comunale.
5.2. Dagli atti emerge che il ricorrente ha controllato sistematicamente e regolarmente la corrispondenza elettronica dei segretari comunali senza autorizzazione. Queste azioni sono state ammesse dal ricorrente già dalla sua prima audizione. La censura, abbozzata in replica, con cui l'insorgente ha eccepito l'illiceità delle prove (dati informatici) assunte dall'autorità di nomina in assenza di un regolamento sulla gestione dell'accesso ai file log cadono quindi nel vuoto, non essendo le medesime decisive ai fin dell'accertamento della fattispecie. Posta questa premessa, il comportamento di RI 1, indipendentemente dalla sua rilevanza penale - per nulla esclusa - è senz'altro costitutivo di una violazione del dovere di fedeltà che il dipendente è tenuto a dimostrare nei confronti del datore di lavoro. Le giustificazioni che egli ha addotto non sono plausibili: se l'intento fosse stato quello di evadere correttamente le incombenze dell'amministrazione comunale, il ricorrente non avrebbe avuto alcun bisogno di agire di nascosto. Il fatto poi che la posta elettronica a cui ha avuto accesso riguardasse unicamente questioni lavorative e non personali non scusa in ogni caso l'ingerenza commessa. L'adozione di una misura disciplinare è quindi giustificata.
Nella commisurazione della sanzione non si può non tenere conto della funzione di vice segretario svolta dal ricorrente: una posizione di responsabilità, che richiede particolare fiducia da parte dei superiori e credibilità nei confronti di tutto il personale dell'amministrazione. Data la gravità della violazione ai doveri di servizio, è stato a giusta ragione che il municipio prima, e il Governo poi, hanno ritenuto il rapporto di fiducia con l'autorità di nomina irrimediabilmente compromesso. La destituzione del ricorrente è quindi pienamente giustificata e rispettosa del principio di proporzionalità. Una sanzione meno incisiva non appare per contro attuabile. Il trasferimento del dipendente ad altra funzione invece della risoluzione immediata del rapporto d'impiego entra infatti in considerazione dinanzi a motivi pur gravi ma di minore intensità, ad esempio in caso di dissapori o dissidi con un collega o con un superiore in seno al medesimo ufficio. Conflitti più estesi o, come nella presente fattispecie, comportamenti palesemente scorretti nei confronti di colleghi o superiori appaiono invece incompatibili con la funzione pubblica e rendono d'acchito il dipendente non più degno di esercitarla (cfr. Corti, op. cit., n. 11). Tanto più che le dimensioni dell'amministrazione comunale imporrebbero in ogni caso la stretta collaborazione tra il ricorrente e la segretaria, situazione che, alla luce delle circostanze, non è sicuramente appropriata e nuocerebbe al buon funzionamento dell'ente pubblico. Alla luce di tali considerazioni, la decisione impugnata merita tutela.
6. Visto quanto precede, il ricorso va respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Egli rifonderà inoltre un'indennità per ripetibili al comune, patrocinato da un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico. Il ricorrente rifonderà il medesimo importo al comune di CO 1 a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera