Incarto n. 52.2015.51
Lugano 27 ottobre 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 2 febbraio 2015 del
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la risoluzione 23 dicembre 2014 (n. 5977) con cui il Consiglio di Stato, in accoglimento dell'impugnativa di CO 1, ha dichiarato nulla la decisione 9 aprile 2014 della delegazione consortile del RI 1 che adotta il regolamento d'uso della strada agricola-forestale AF1-AF2;
ritenuto, in fatto
A. a. Il RI 1 è proprietario del mapp. __________, riservato per la costruzione di una strada agricola-forestale che dalla località di __________ porta sino ai monti di __________. Essa suddivisa in due segmenti: il primo tratto, fino alla località __________, è denominato AF2; il secondo AF1. b. Il 9 aprile 2013 la delegazione consortile del citato consorzio ha approvato il regolamento d'uso per la strada forestale AF1 e AF2 __________-__________ (regolamento della strada forestale), volto a disciplinare la circolazione di veicoli a motore sull'impianto e il prelievo delle tasse d'uso per il parziale finanziamento della sua manutenzione (art. 2).
c. Il regolamento della strada forestale è stato pubblicato presso la cancelleria del comune di C__________ dal 17 al 19 maggio 2014.
B. Il 5 maggio 2014 CO 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, domandando l'annullamento del regolamento della strada forestale. Egli ha sostenuto innanzitutto che esso doveva essere elaborato dal comune, così come imposto dalla risoluzione 13 marzo 2012 (n. 1938) con cui il Governo aveva approvato la variante di piano regolatore che consolidava nel piano del traffico la strada in parola. Inoltre, egli ha censurato il regolamento anche dal profilo materiale, sostenendo - in sostanza - che questo non permettesse di garantire che la strada venisse utilizza unicamente per scopi agricolo-forestali. Il ricorrente temeva infatti che questa divenisse una strada di accesso ai rustici. Mancava inoltre un divieto di posteggio per i fondi limitrofi.
C. Il 23 dicembre 2014 (ris. n. 5977) il Consiglio di Stato ha "accolto" il ricorso, dichiarando nulla la decisione impugnata. Accertata la propria competenza in base all'art. 32 della legge sui consorzi del 21 luglio 1913 (Lcons; RL 9.1.4.1), il Governo ha ritenuto che il regolamento della strada forestale dovesse essere approvato dall'assemblea consortile.
D. Con ricorso 2 febbraio 2015 il RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della decisione appena descritta e il rinvio degli atti al Governo perché si esprima sul merito della vertenza. In via subordinata chiede la riforma della decisione impugnata nel senso che il ricorso di CO 1 sia respinto in ordine e, ancora più in subordine, che lo stesso sia respinto nel merito. In estrema sintesi - eccepita la legittimazione attiva di CO 1 in prima istanza - ritiene che il Governo abbia interpretato erroneamente il regolamento consortile.
E. Chiamati a presentare una risposta, il comune di C__________ e la Sezione forestale si sono rimessi al giudizio del Tribunale, mentre il Consiglio di Stato ha chiesto che il ricorso sia respinto. A identica conclusione è pervenuto CO 1. Degli argomenti si dirà, ove necessario, in diritto.
F. Il 15 aprile 2015 PI 1 ha donato i mapp. ________, _______, _____ ______, ______, ______ e _____ di S__________ (C__________) al figlio RI 1. Nell'ambito del contratto di donazione, consegnato nel pubblico istromento n. 840 del notaio __________, le parti hanno convenuto che le procedure pendenti in prima e seconda istanza riferite, tra l'altro, al regolamento di utilizzo della strada in esame, sarebbero state continuate da RI 1 quale nuovo proprietario e/o per delega del ricorrente PI 1. Il 3 giugno 2015 RI 2 ha comunicato al Tribunale il subingresso nella procedura.
G. Nell'ulteriore scambio degli allegati le parti hanno ribadito le proprie domande, sviluppando le rispettive tesi e allegazioni.
Considerato, in diritto
1. In applicazione dell'art. 5 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), il Tribunale esamina in via preliminare la propria competenza a decidere nel merito un ricorso.
1.1. La presente procedura deriva dalla contestazione di una decisione di una delegazione consortile di un consorzio istituito secondo la legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre 1970 (LRPT; RL 7.3.2.1). Pertanto, è a torto che il Governo ha dedotto la sua competenza dalla Lcons, giacché questa è una legge generale e anteriore, che cede il passo alla LRPT in forza del principio secondo cui lex posteiror specialis derogat priori generali (RDAT 1977 n. 71). La competenza a statuire del Consiglio di Stato era comunque data in virtù dell'art. 70 cpv. 1 LRPT, mentre quella del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 70 cpv. 2 LRPT, non essendo necessario valutare inoltre se essa discenda pure dall'art. 113 cpv. 2 LRPT che, nel tenore in vigore dal 27 gennaio 2009 (BU 2009, 35), pure sancisce per clausola generale la competenza di questa Corte a sindacare le decisioni del Governo (sul tema, in riferimento alla precedente versione di questa norma, cfr. RDAT 1980 n. 51).
1.2. La legittimazione attiva del Consorzio ricorrente non pone problemi (art. 65 LPAmm, applicabile per il rinvio di cui all'art. 111 LRPT). Sapere se CO 1 fosse legittimato a insorgere davanti al Consiglio di Stato è questione di merito, che viene esaminata in seguito.
1.3. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è quindi ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Il consorzio ricorrente mette in dubbio che CO 1 disponesse della potestà di ricorso, poiché anziano (93 anni) e affetto da problemi di salute. Tesi che non è condivisa dal Tribunale.
2.1. Anche in procedura amministrativa (cfr. in questo senso: Paul-Henri Steinauer/Christiana Fontulakis, Droit des personnes physiques et de la protection de l'adulte, Berna 2014, n. 170 i.f.) la capacità processuale - che dev'essere ricondotta all'esercizio dei diritti civili e si riassume nella facoltà di condurre personalmente il processo, oppure di delegare tale compito a un rappresentante - si determina secondo il diritto civile (art. 11 e art. 12-16 codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 [CC; RS 210]; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Turnherr/ Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, III ed., Basilea 2014, n. 861 segg.; Steinauer/Fontulakis, op. cit., n. 167 e 170). Al pari degli altri presupposti processuali, essa dev'essere esaminata d'ufficio e richiede la collaborazione delle parti. Tuttavia, secondo costante giurisprudenza la capacità di discernimento è presunta (Steinauer/Fontulakis, op. cit., n. 102). Ne discende che il Tribunale procede a un esame approfondito della stessa unicamente laddove sussistono elementi tali da metterla in dubbio. Dubbi che possono derivare sia dall'agire processuale delle parti, sia dalla loro condizione personale (ibidem, n. 103 segg.).
2.2. In concreto, alla luce delle generiche motivazioni sollevate dal Consorzio, il Tribunale non ritiene che la capacità processuale di RI 1 al momento dell'inoltro dell'impugnativa fosse dubbia. Niente lasciava presupporre che egli si trovasse in un caso di incapacità di discernimento. Di certo, una simile conclusione non poteva apoditticamente essere tratta dal semplice fatto che egli fosse anziano (Steinauer/Fontulakis, op. cit., n. 102), né tantomeno invocando generici e non meglio specificati problemi di salute. Nemmeno la condotta processuale o gli atti dell'incarto permettono di concludere altrimenti. Al contrario: pur considerando che la capacità di discernimento debba essere valutata alla luce dell'atto compiuto in concreto (Stephanie Hrubesch-Millauer in: Alexander Brunner/Dominik Gasser/Ivo Schwander [curatori], Kommentar ZPO, II. ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 5 ad art. 69; Steinauer/ Fontulakis, op. cit., n. 89, con rinvio al n. 59), da questi risulta che egli successivamente all'inoltro dell'impugnativa è stato ritenuto capace di donare numerosi beni immobili dal notaio, davanti al quale è personalmente comparso. Con queste premesse, nulla permetteva di ritenere necessario approfondire la questione.
2.3. Contrariamente a quanto pretende il consorzio resistente, RI 1 era, inoltre, legittimato a insorgere. Intanto, poiché l'art. 70 cpv. 2 LRPT rinvia alla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). In prima istanza, dunque, determinante è l'art. 209 lett. a LOC, che istituisce la cosiddetta actio popularis, di modo che applicando per analogia questo disposto il semplice fatto di essere proprietario di fondi siti nel consorzio - ciò che comporta la qualità di membro dello stesso (art. 57 cpv. 1 LRPT) - è sufficiente.
2.4. Ma anche fosse vero il contrario, CO 1 era senz'altro legittimato a insorgere.
2.4.1. L'interesse legittimo di cui all'art. 209 lett. b LOC corrisponde a quello dell'or abrogato art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (BU 1966, 181; RtiD I-2017 n. 17 consid. 2.3.1). A sua volta, esso dev'essere ricondotto alla nozione di interesse degno di protezione dell'attuale art. 65 cpv. 1 lett. c LPAmm, identica a quella racchiusa negli art. 48 cpv. 1 lett. c della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e 103 lett. a della legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG; CS 3 499, abrogata dall'art. 131 cpv. 1 legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Introducendo il requisito dell'interesse degno di protezione il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 65 LPAmm - e quindi all'art. 209 lett. b LOC - basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RtiD I-2017 consid. 2.3.1; RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1., I-1999 n. 11 consid. 2b, I-1998 n. 13 consid. 2.2., I-1993 n. 22 consid. 1.2.).
2.4.2. In concreto, RI 1 era proprietario di fondi siti nel comprensorio interessato dalla procedura di raggruppamento terreni nel cui contesto è prevista la costruzione della strada AF1. In particolare, questa terminerà al confine del mapp. _______, già di sua proprietà. Egli si trovava dunque senz'altro in un rapporto particolare, più inteso rispetto a quello degli altri cittadini di C__________. Egli è inoltre insorto poiché temeva che la strada venisse utilizzata indiscriminatamente dai proprietari di immobili, i quali avrebbero potuto sostare o circolare sui suoi fondi. In questi termini - ma anche nella misura in cui rivestisse pura natura ideale - egli disponeva senz'altro di un interesse degno di protezione all'annullamento della decisione impugnata.
3. Il Governo ha annullato la decisione della delegazione consortile poiché ha ritenuto che il regolamento d'uso della strada forestale, al pari di quello "organico" del consorzio, dovesse necessariamente essere approvato dall'assemblea consortile. A torto, tuttavia. La LRPT, infatti, stabilisce per clausola generale le competenze della delegazione consortile, attribuendo all'assemblea soltanto alcune limitate competenze. In altri termini, la delegazione consortile è compente a deliberare su tutte le questioni che non sono espressamente riservate all'assemblea (STA 162/78-DP del 26 settembre 1979 consid. D, non pubblicato in RDAT 1980 n. 51). Competenze, quest'ultime, che sono definite esaustivamente per clausola enumerativa dall'art. 59 LRPT (ibidem). Ferma questa premessa, l'art. 59 lett. c LRPT attribuisce all'assemblea unicamente l'adozione del regolamento consortile, ossia lo statuto del consorzio (messaggio 20 maggio 1969 [n. 1586] del Consiglio di Stato al Gran Consiglio che accompagna il disegno di nuova legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni, in: RVGC, Sessione ordinaria autunnale 1970, pag. 413 segg., 430, n. 11). Tale ripartizione di competenze è ribadita agli art. 12 e 17 del regolamento del RI 1 del 27 maggio 1997 (regolamento consortile). Ne discende che la delegazione consortile era competente ad adottare il regolamento di utilizzazione della strada forestale in parola.
4. Il ricorso deve pertanto essere accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato, perché esamini nel merito il ricorso (art. 86 cpv. 2 LPAmm). Le spese processuali e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 47 e 49 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione 23 dicembre 2014 (n. 5977) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono retrocessi al Governo per nuova decisione.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta in capo a CO 1, il quale rifonderà al consorzio resistente pari importo per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere