Incarto n. 52.2015.254
Lugano 22 giugno 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 19 maggio 2015 di
RI 1 RI 2 RI 3 patrocinate da: PA 1
contro
la decisione 15 aprile 2015 (n. 1557) del Consiglio di Stato che ha approvato il progetto stradale concernente il nuovo assetto viabilistico della strada cantonale del Passo del Monteceneri (P2, via Monteceneri) nei comuni di Cadenazzo, Gambarogno e Monteceneri;
ritenuto, in fatto
A. Il 23 gennaio 2014 il Dipartimento del territorio ha disposto la pubblicazione dal 28 gennaio al 27 febbraio 2014 del progetto per il nuovo assetto viabilistico della strada cantonale del Passo del Monte Ceneri nei comuni di Cadenazzo, Gambarogno e Monteceneri (FU 2014, 776). Obiettivo dell'intervento è quello di adattare la viabilità veicolare e ottimizzare la conformazione viaria per consentirne un utilizzo più sicuro e confortevole alle biciclette. Prendendo spunto da una perizia tecnica allestita nel 2001 dall'Ufficio prevenzione infortuni (UPI) il progetto prevede in particolare di modificare - ove necessario e possibile l'assetto stradale in modo da ottenere la suddivisione della carreggiata in tre corsie carrabili e due riservate esclusivamente ai ciclisti, definendo la possibilità di sorpasso per alcuni tratti sia in salita, sia in discesa. La fruibilità pedonale non è oggetto d'intervento.
B. Entro il termine di pubblicazione, l'RI 1, l'RI 2 e RI 3 si sono opposte al progetto, domandandone l'abbandono e il mantenimento dell'attuale assetto stradale con l'introduzione di alcuni accorgimenti di segnaletica verticale e orizzontale.
C. Con risoluzione 15 aprile 2015 (n. 1557) il Consiglio di Stato ha approvato il progetto, apportandovi alcune modifiche, in parte accogliendo alcune proposte di ottimizzazione formulate da vari opponenti.
D. Con ricorso 19 maggio 2015 l'RI 1, l'RI 2, e la RI 3 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione governativa appena descritta, postulandone l'annullamento, con conseguente abbandono del progetto in parola. Le ricorrenti domandano quindi che sia mantenuto l'attuale assetto stradale, con l'apporto di alcuni accorgimenti alla segnaletica e alla demarcazione. In estrema sintesi, esse negano l'interesse pubblico dell'intervento, così come la sua proporzionalità.
E. Chiamati a presentare una risposta, i municipi dei comuni di Monteceneri e di Cadenazzo si rimettono al giudizio del Tribunale, mentre quello del comune di Gambarogno richiama la risposta della Sezione amministrativa immobiliare che, agendo per conto del Governo, postula la reiezione del gravame.
F. Col secondo scambio degli allegati, tanto le ricorrenti quanto il Consiglio di Stato hanno mantenuto le proprie posizioni.
G. Il 1° giugno 2016 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, che ha documentato scattando alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti. Chiusa l'istruttoria, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando a presentare le conclusioni.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 25 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2). La legittimazione attiva delle insorgenti già opponenti (art. 20 cpv. 2 Lstr) e destinatarie della decisione impugnata è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1 applicabile in forza del rinvio di cui all'art. 25 Lstr). La decisione può essere resa sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In particolare non appaiono necessarie le ulteriori prove offerte - per lo più genericamente - dalle ricorrenti.
1.2. Sapere se le insorgenti erano abilitate a opporsi al progetto e, quindi, a partecipare ora al procedimento, è questione che davanti al Tribunale assume carattere sostanziale e che viene esaminata in appresso.
2.2.1. Per l'art 20 cpv. 1 Lstr nel termine di pubblicazione ogni persona che dimostri un interesse legittimo può fare opposizione al progetto stradale davanti al Consiglio di Stato; sono pure legittimati a formulare opposizione - soggiunge la norma - i comuni interessati dall'opera e le associazioni aventi un'importanza nazionale che esistano da più di 10 anni e che si occupino per statuto della protezione dell'ambiente, del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini puramente ideali.
2.2. 2.2.1. Per giustificare la loro legittimazione attiva in sede di opposizione, le ricorrenti hanno dichiarato di essere
"primarie associazioni d'importanza nazionale che si occupano della salvaguardia degli interessi dei rispettivi membri in ambito di circolazione stradale, di ambiente, di turismo, dello sport, come pure di scopi puramente ideali legati a tali ambiti (…) attive da innumerevoli anni sul territorio (…)".
2.2.2. Nella decisione impugnata il Governo ha ritenuto che la legittimazione a opporsi delle citate associazioni derivasse piuttosto da quella dei singoli membri che le compongono, siccome ha considerato che - se non tutti - la maggioranza di questi fosse toccata dal progetto stradale, il quale concerne un'importante arteria di traffico presumibilmente utilizzata regolarmente da un numero importante di soci.
2.3. Le ricorrenti sono delle associazioni secondo gli art. 60 segg. del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210). In quanto corporazioni di diritto privato dotate di personalità giuridica, anch'esse possono insorgere in prima persona se dimostrano di adempiere i requisiti che fondano la legittimazione attiva.
2.3.1. L'interesse legittimo di cui all'art. 20 cpv. 1 Lstr corrisponde a quello dell'or abrogato art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (BU 1966, 181). A sua volta, esso dev'esse ricondotto alla nozione di interesse degno di protezione dell'attuale art. 65 cpv. 1 lett. c LPAmm, identica a quella racchiusa negli art. 48 lett. a della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e 103 lett. a della legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG; CS 3 499, abrogata dall'art. 131 cpv. 1 legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Introducendo il requisito dell'interesse degno di protezione il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 65 LPAmm basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1., I-1999 n. 11 consid. 2b, I-1998 n. 13 consid. 2.2., I-1993 n. 22 consid. 1.2.). La giurisprudenza riconosce inoltre a una corporazione costituitasi come persona giuridica la facoltà di interporre ricorso in difesa degli interessi della maggioranza o comunque di un gran numero dei suoi membri, che presi singolarmente devono disporre della legittimazione attiva, a condizione che gli statuti le affidino tale compito (cosiddetto ricorso corporativo di natura "egoista"; cfr. DTF 130 I 82 consid. 1.3). La difesa di interessi pubblici così come di quello puramente ideale della corretta applicazione della legge non è comunque sufficiente per sostanziare l'interesse degno di protezione (in questo senso: DTF 130 I 82 consid. 3.1; Alexandre Flückiger/ Charles-Albert Morand/Thierry Tanquerel, Évaluation du droit de recours des organisations de protection de l'environnement, in: Cahier de l'environnement n. 314, Berne 2000, n. 193 pag. 67).
2.3.2. In concreto, dall'opposizione non emerge in nessun caso che le associazioni qui ricorrenti siano insorte in prima persona, a tutela dei propri interessi: esse non lo sostengono, non spiegano in cosa consisterebbe il rapporto particolare che le legherebbe all'oggetto della contestazione e tantomeno lo provano.
2.3.3. A ragione il Governo ha invece riconosciuto legittimazione delle qui ricorrenti sulla base della giurisprudenza relativa al ricorso corporativo di natura "egoista". Tutte queste associazioni si prefiggono di tutelare - con accenti diversi - gli interessi dei loro membri sotto il profilo della circolazione stradale. Alla luce dei dati di transito così come della funzione che riveste la strada del passo del Monte Ceneri, che costituisce l'unico collegamento aperto a tutti i veicoli e l'unica alternativa all'autostrada, è verosimile che, se non la maggioranza, un gran numero dei soci utilizzino il tratto stradale in parola con una regolarità tale da poter escludere che ammettendone la legittimazione attiva si permetta l'esercizio dell'actio popularis (DTF 136 II 539 consid. 1).
2.4. Per contro appare assai dubbio che le ricorrenti potessero fondare la legittimazione a opporsi al progetto sulla speciale facoltà che l'art. 20 cpv. 1 Lstr riserva alle sole associazioni aventi un'importanza nazionale che esistano da più di 10 anni e che si occupino per statuto della protezione dell'ambiente, del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini puramente ideali. Tale formulazione richiama - in sostanza (fatta eccezione per la protezione della natura, non esplicitamente menzionata) - quella dell'art. 12 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451) e dell'art. 55 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01), testi nella versione in vigore dal 1° luglio 2007 (RU 2007 2701). Il legislatore ha dunque inteso estendere, generalizzandola nell'ambito della costruzione delle strade, la legittimazione delle associazioni di tutela del patrimonio, così come già prevista dal diritto federale. Ora, nessuna delle associazioni ricorrenti è menzionata nell'elenco delle organizzazioni legittimate a ricorrere ai sensi della LPAmb, della LIG o della LPN allegato all'ordinanza che designa le organizzazioni di protezione dell'ambiente nonché di protezione della natura e del paesaggio legittimate a ricorrere del 27 giugno 1990 (ODO; RS 814.076). D'altro canto ciò non è preclusivo, già solo per il fatto che la Lstr non fa riferimento all'ordinanza. Inoltre, l'iscrizione di un'associazione in questo elenco non ha portata costitutiva, ma unicamente declaratoria (Peter M. Keller in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG, Zurigo 1997, n. 13 ad art. 12). Non è comunque necessario approfondire oltre la questione, siccome le associazioni qui insorgenti erano comunque sia abilitate a opporsi al progetto.
3.3.1. Lo strumento per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto stradale (art. 10 cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di questi impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura di approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale, seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo, ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio 11 febbraio 2003 [n. 5361] in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg., pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale elimina inoltre ogni possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua base pianificatoria. La duplice indole di questo strumento lo situa, gerarchicamente, al livello dei piani di utilizzazione cantonali (cfr. nello stesso senso il recente rapporto n. 6309 R, del 1° marzo 2011, della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 9 dicembre 2009 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 12). Ciò implica, per quanto concerne gli effetti, che le norme ed i piani regolatori comunali in contrasto con il progetto stradale decadono con l'entrata in vigore di quest'ultimo (momento che, per questo strumento, coincide con la sua crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni sono tenuti ad uniformare allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv. 3, 51 cpv. 3 e 4 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1; STA 52.2012.57 del 26 giugno 2012 consid. 2.1, 52.2008.273 del 3 febbraio 2009 consid. 4.2).
Il progetto stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada, l'assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste, principali e accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti delle infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett. a Lstr). Nell'esecuzione di lavori importanti di sistemazione della rete di strade cantonali, di regola devono essere favoriti i provvedimenti atti a migliorare la mobilità lenta (art. 6 cpv. 6 Lstr).
3.2. La revisione della Lstr, in vigore dal 1° gennaio 2007, ha integrato nell'iter di approvazione del progetto stradale la fase di pubblicazione degli atti, di notificazione delle pretese e di evasione delle contestazioni prevista dalla legge d'espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). Per questo motivo il progetto stradale dev'essere accompagnato, tra l'altro, da una relazione sull'opera, da un piano dal quale risultino la situazione dei fondi toccati dall'espropriazione e l'eventuale rettifica dei confini, da una tabella d'espropriazione nella quale siano indicati i singoli fondi interessati e per ciascuno di essi i titolari dei diritti espropriati, la natura di tali diritti, la qualità degli immobili e la superficie oggetto dell'espropriazione, le offerte d'indennità (art. 17 cpv. 1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21 Lespr). Il progetto è approvato dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche la competenza ad evadere tutte le questioni preliminari proprie della procedura espropriativa, come le opposizioni alla pubblica utilità e le domande di modifica dei piani (art. 23 cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione rimane unicamente il compito di concedere all'occorrenza l'anticipata immissione in possesso dei diritti espropriati e di svolgere la procedura di stima, stabilendo le indennità espropriative sulla scorta delle pretese annunciate (art. 26 Lstr).
4. 4.1. Il tratto oggetto di intervento è parte della strada cantonale principale P2 Motto Bartola - Airolo - Chiasso; esso è inoltre interessato dal percorso ciclabile nazionale n. 3 Basilea - Chiasso (cfr. scheda M10 del piano direttore, misura 3.4, di dato acquisito; inoltre: ‹www.swizzeramobile.ch›). Si tratta di una strada fuori delle località, ove il limite di velocità è di principio di 80 km/h; fa eccezione il tratto in vetta al passo, dove essa è ridotta a 60 km/h. Il tragitto presenta una pendenza media dell'8%, con punte del 10%. Lungo il percorso, la sezione stradale muta a più riprese di larghezza e configurazione. A seguito della diminuzione del traffico (infra, 4.2), si è passati dalle due corsie veicolari demarcate per ogni senso di marcia ad una, con l'aggiunta di una corsia ciclabile ai lati, che - se inutilizzata - può essere invasa dai veicoli a motore per consentire i sorpassi. L'unico attraversamento pedonale, di recente esecuzione (cfr. ris. gov. 30 marzo 2010 [n. 1536]), è sul valico, in corrispondenza delle stazioni di servizio. Lungo il percorso vi sono diversi accessi a strade pubbliche e a proprietà private.
4.2. In seguito all'apertura definitiva nel 1981 del collegamento autostradale dell'A2, il flusso veicolare sulla strada del passo del Monte Ceneri ha subìto una forte contrazione, attestandosi su un traffico giornaliero medio (TGM) attuale di 13'000 veicoli (a titolo di paragone, in precedenza era di 30'000 veicoli nel periodo estivo). Il percorso in esame è così tornato a essere prevalentemente un asse di collegamento tra Sopraceneri e Sottoceneri per autoveicoli e biciclette. A causa della larghezza della carreggiata e del numero ridotto di percorrenze, oggi è di fatto possibile un transito con velocità elevate, ciò che rende la tratta pericolosa e a rischio incidenti, specie per le fasce di mobilità debole. Il fatto che le automobili su questo tratto non rispettino la velocità indicata dalla segnaletica, oltre che essere cosa nota (anche per il Tribunale), è altresì attestata dalla perizia del TCS del maggio 2014 (doc. K prodotto dalla Sezione, pag. 5).
4.3. Ai fini di rendere più sicuro e confortevole l'utilizzo della strada alle biciclette, l'intervento si prefigge di adattare la viabilità veicolare e ottimizzare la conformazione viaria. Il progetto stradale contestato prende spunto dai risultati emersi dalla perizia tecnica elaborata a fine 2011 dall'UPI (doc. J prodotto dalla Sezione), che individua quale soluzione a breve termine la possibilità di ridefinire la segnaletica orizzontale di suddivisione della carreggiata stradale ai fini di ottenere, nella maggior parte del tracciato oggetto di studio, due corsie ciclabili e tre corsie veicolari (due per il normale deflusso e una dedita al sorpasso).
(fonte iconografica: Perizia UPI, pag. 10) Il progetto è suddiviso in nove tratti, con le seguenti tipologie realizzative (in grigio ove è possibile sorpassare):
tratto
limiti (lunghezza)
corsie veicolari
corsie ciclabili
possibilità di sorpasso
1°
Cadenazzo - secondo tornante (400 m)
1+1
-
-
2°
secondo tornante terzo tornante (1300 m)
2+1
1+1
per i veicoli in salita
3°
terzo tornante (265 m)
1+1
1+1
-
4°
terzo tornante - via al Sasséi (365 m)
2+1
1+1
per i veicoli in discesa
5°
via al Sasséi - intersezione Robasacco (840 m)
1+1+1 (preselezione)
1+1
-
6°
intersezione Robasacco - accesso zona militare (1060 m)
2+1
1+1
per i veicoli in salita
7°
accesso zona militare passo (1650 m)
2+1
1+1
per i veicoli in discesa
8°
passo (480 m)
1+1+1 (preselezione)
1+1
9°
passo - svincolo di Rivera (1200 m)
2+2
1+1
per entrambe le direzioni
Pure oggetto di intervento sono le manovre veicolari in corrispondenza degli accessi esistenti, ma solo per i tratti in cui viene riorganizzata la suddivisione della carreggiata in tre corsie veicolari e due ciclabili. Per questi viene eliminata ogni possibilità di accesso laterale a strade pubbliche e proprietà private che comporti l'attraversamento della corsia centrale dedicata alle operazioni di sorpasso. Le corsie ciclabili saranno dunque demarcate con una linea di sicurezza gialla, mentre le direzioni di marcia saranno separate da una doppia linea di sicurezza. Oltre al rifacimento della segnaletica orizzontale (che interessa l'intera tratta per la quale verranno demarcate la doppia linea di sicurezza centrale, così come quella di sicurezza per le biciclette), è pure previsto l'adattamento di quella verticale. Fatta eccezione per gli elementi spartitraffico prefabbricati, posti al termine delle corsie di sorpasso, non sono previsti lavori di costruzione o manufatti. La viabilità pedonale è scientemente trascurata dal progetto, poiché è preferibile che continui a prediligere percorsi alternativi.
Contestazioni di carattere generale
5.Le insorgenti contestano che il progetto in esame sia sorretto da un sufficiente interesse pubblico: in particolare, esso non permetterebbe di migliorare la sicurezza, mantenendo il traffico fluido. La sua realizzazione contravverrebbe inoltre al principio di economicità.
6.6.1. La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 cpv. 1 e 2 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). L'interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società, riflettendone le esigenze e le aspirazioni (RDAT I-1995 I n. 26; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basilea/Francoforte sul Meno 1990, n. 57.B.II). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Una prescrizione volta a limitare la circolazione è sorretta da un sufficiente interesse pubblico quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi dei cittadini (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii).).
6.2. In linea generale, alle misure volte al miglioramento della sicurezza degli utenti della strada è da tempo riconosciuto il pubblico interesse. Crescente importanza è poi data alla cosiddetta mobilità lenta, per la quale numerosi sono gli interventi che si moltiplicano sulle strade sia nel nostro Cantone, sia a livello nazionale. Con speciale riferimento alle ciclopiste, ciò riflette un accresciuto interesse della popolazione per questo tipo di vettore sia per la mobilità intesa come spostamento da un luogo all'altro, sia quale attività sportiva all'aria aperta. L'aumento della popolazione e del traffico rendono questo tipo di trasporto sempre più utilizzato. Lo testimonia anche il fenomeno, tutto sommato recente, delle cosiddette biciclette elettriche, velocipedi coadiuvati da un motore mosso a batteria, che sono considerati ciclomotori (art. 18 ordinanza concernente le esigenze tecniche per i veicoli stradali del 19 giugno 1995; OETV; RS 741.41) e, pertanto, possono, anzi devono far capo alle ciclopiste e alle corsie loro riservate (46 cpv. 1 legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958; LCStr; RS 741.01; art. 33 cpv. 1 ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979; OSStr; RS 741.21). L'interesse pubblico a predisporre dei percorsi ciclabili sicuri è dunque senz'altro dato. Nel caso concreto, poi, la strada in esame costituisce l'unico collegamento stradale tra il Sopraceneri e il Sottoceneri aperto a tutti i veicoli. Inoltre, come visto in precedenza, esso è inserito nel percorso ciclabile nazionale n. 3 e contemplato anche dalla scheda di piano direttore M10. Con queste premesse, l'affermazione delle ricorrenti, secondo le quali il transito su questo asse da parte della mobilità lenta, così come intesa dal piano direttore, non sarebbe interessante, non può essere condivisa. Intanto, deve trovare conferma l'interpretazione data dalla divisione di questo concetto, che include anche la pratica sportiva e non agonistica della bicicletta. Solo così può avere un senso la funzione di svago della mobilità lenta, contemplata dalla scheda M10 del PD (indirizzo 2.1). Interpretazione che trova conferma nelle Linee guida traffico lento, edite dal Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni (DATEC). In secondo luogo, poiché in assenza di alternative, l'interesse a mettere in sicurezza questo tratto è in ogni caso rilevante, a prescindere, in linea di massima, dalla frequenza del suo utilizzo. L'interesse pubblico resiste anche alle paventate possibili infrazioni che gli automobilisti potrebbero essere tentati di compiere, poiché privati su lunghi tratti della possibilità di sorpassare. Non vi è da ritenere che la nuova disciplina sia così sfavorevole sulla fluidità del traffico (cfr. considerazioni sviluppate in seguito) da ingenerare un nervosismo tale dall'incitare a una sua violazione sistematica o sporadica.
6.3. Il progetto risulta pure rispettoso del principio di proporzionalità. Esso è innanzitutto idoneo al conseguimento di una maggiore sicurezza del tratto stradale, non solo per i ciclisti e gli altri utenti più deboli; a ben vedere, la nuova disciplina elimina quei momenti di insicurezza dovuti ai casi in cui i veicoli più lenti restano ostinatamente al centro della corsia esistente, senza invadere quella dei ciclisti per permettere il sorpasso. Con la nuova configurazione, infatti, i veicoli lenti e gli autocarri saranno convogliati sulla corsia di destra, permettendo il sorpasso sulla corsia riservata a tale scopo. A torto le ricorrenti pretendono che il progetto persegua in realtà la riduzione della velocità e un apparente declassamento della strada. Ora, è vero che l'adattamento della conformazione viaria persegue esplicitamente (anche) l'intento di far sì che l'automobilista adatti la velocità alle prescrizioni esistenti; esso, tuttavia, non instaura ostacoli alla percorrenza che influiscano direttamente sull'andatura dei veicoli. Nulla lascia presumere che il limite di velocità previsto sulla tratta diventi de facto illusorio. Quanto alla fluidità del traffico, le preoccupazioni delle ricorrenti appaiono eccessive: di fronte a una lunghezza complessiva del tragitto in esame di ca. 7.5 km, la possibilità di sorpassare è garantita su quattro tratti, in alternanza su entrambe le direzioni di marcia, oltre che per entrambe le direttrici sull'ultimo tratto nei pressi di Rivera (cfr. supra, tabella al consid. 4.3). Da considerare, infine, che stante la conformazione stradale, il traffico pesante predilige il tragitto autostradale. In definitiva anche il precetto della proporzionalità in senso stretto risulta ossequiato, essendo le prescrizioni contestate giustificate e non eccessive. In particolare, la possibilità suggerita dalle insorgenti di limitare la linea continua che delimita la corsia ciclabile a solo alcuni tratti non appare praticabile: essa ingenererebbe solo confusione, vanificando l'obiettivo di maggiore sicurezza. Pretestuose, da ultimo, le censure riferite ai costi di investimento. Anche volendo ammettere che il "semplice" rifacimento della segnaletica come esistente sia effettivamente più economico (ciò che è tutto da dimostrare), questo non permette certo di considerare l'opera contraria al principio di economicità, poiché il risultato a cui si perviene non è lo stesso. Quanto ai costi di gestione, come spiegato dalla Sezione, la pulizia della strada avviene già oggi regolarmente. La soluzione approntata dal Consiglio di Stato rispecchia dunque i criteri economici imposti dall'art. 6 cpv. 1 Lstr. Come già visto in narrativa, la variante prescelta è quella che a breve termine permette di considerare al meglio sia gli interessi di tutti gli utenti della strada, sia quelli dei costi legati all'intervento. Costituisce un compromesso senz'altro sostenibile anche per i membri delle associazioni ricorrenti.
Contestazioni puntuali
7.Le ricorrenti contestano poi alcuni aspetti puntuali del progetto. Anche queste domande devono essere respinte, per i seguenti motivi.
7.1. Per quanto riguarda la cosiddetta "curva degli ufficiali", il progetto pubblicato prevedeva l'inizio della corsia per il sorpasso in direzione di Cadenazzo già all'altezza dello svincolo per accedere alla caserma. In sede di approvazione, il Consiglio di Stato ha riportato l'inizio della corsia di sorpasso più in avanti, grosso modo all'altezza dello slargo dopo la curva. La Sezione spiega che il tracciato in quel punto presenta diversi raggi di curvatura, tali da determinare una tendenza centrifuga più accentuata del normale, data anche dalla velocità di percorrenza. Il tracciamento di due sole corsie (una per direzione) permette dunque di avere una carreggiata più larga, ciò che consente eventuali correzioni di traiettoria e di evitare l'affiancamento di due veicoli nella medesima direzione. I ricorrenti vorrebbero, invece, il mantenimento della situazione attuale. A torto. Intanto, per i motivi che già si son visti, non può essere mantenuta la linea tratteggiata in corrispondenza della corsia ciclabile. Condivisibili sono pure le considerazioni alla base della riduzione a una corsia per senso di marcia. Il (minimo) sacrificio richiesto a chi intendesse sorpassare - ossia di attendere qualche centinaia di metri - a tutto vantaggio della sicurezza appare giustificato e proporzionato.
7.2. 7.2.1. Il progetto in esame prevede la modifica della segnaletica dell'ultimo tratto (n. 9), attraverso il prolungamento della corsia ciclabile in direzione di Rivera in corrispondenza dell'ingresso alla rampa dello svincolo autostradale. Gli autoveicoli sono convogliati su di un'unica corsia, mentre la pista ciclabile prosegue lungo l'incrocio. L'accesso all'autostrada è così possibile unicamente tramite una preselezione, attraversando la corsia ciclabile e perdendo pertanto il diritto di precedenza in favore dei ciclisti. In sede di approvazione, è stato disposta la demarcazione di una
striscia in corrispondenza del sedime della corsia ciclabile.
7.2.2. Secondo le ricorrenti tale soluzione sarebbe estremamente pericolosa, sia per l'obbligo di incernierare il traffico, sia per l'obbligo di attraversare la pista ciclabile senza precedenza (art. 40 cpv. 4 ONCR) per immettersi sull'autostrada. Si tratterebbe di una soluzione innaturale che obbliga gli automobilisti a ingiustificate manovre supplementari. Inoltre, il percorso nazionale n. 3 abbandonerebbe la strada cantonale già all'altezza del Centro cantonale di protezione civile, imboccando il sottopassaggio. Nemmeno sarebbero rispettate le raccomandazioni elaborate nel 2012 dalla Conferenza Bici Svizzera (raccomandazioni CBS), associazione che riunisce gli enti pubblici attivi nell'ambito della mobilità ciclabile, poiché la lunghezza massima prevista per la pista ciclabile tra due corsie di 30 m sarebbe di molto superata.
7.2.3. Il tratto n. 9 riguarda il segmento che dal passo conduce allo svincolo autostradale di Rivera. Si tratta di un tracciato in pendenza suddiviso su quattro corsie, due per direzione, che il progetto prevede di mantenere. Scendendo, la corsia di destra funge oggi da preselezione per chi intende immettersi sull'autostrada in direzione sud (cfr. segnaletica verticale esistente). Su questo tratto la velocità ammessa è di 80 km/h. Attualmente, i ciclisti che intendono proseguire sulla cantonale sono costretti a spostarsi sulla corsia di sinistra a metà discesa, pena il rischio di trovarsi loro malgrado incanalati su quella che porta all'autostrada. Si tratta di una situazione di assoluto pericolo, al quale il progetto pone rimedio, se non in modo ottimale (come potrebbe esserlo tramite interventi edilizi, che però dipendono dalla scelta che verrà compiuta a lungo termine), comunque in maniera soddisfacente. Il tracciato del percorso nazionale n. 3, che si discosta per guadagnare il sottopassaggio all'altezza del centro della Protezione civile e proseguire quindi per strade secondarie, non costituisce una valida alternativa. Esso, infatti, risulta piuttosto destinato al ciclista escursionista che alla mobilità lenta in senso lato. A questa deve dunque essere data la possibilità di percorrere la via più breve e diretta, onde mantenerne l'attrattiva. Il citato sottopassaggio, dunque, non è destinato, né permette di superare l'incrocio in modo razionale per chi intende proseguire poi sulla strada cantonale. Data la necessità di trovare una soluzione alternativa alla situazione esistente, insoddisfacente, quella individuata dal progetto contestato appare sostenibile. Essa permette al ciclista di proseguire lungo una corsia a lui dedicata, sulla quale gode di precedenza rispetto ai veicoli che intendono guadagnare l'autostrada, evitando il pericoloso attraversamento delle corsie. Nemmeno l'inserimento a cerniera desta riserve, giacché la visuale in loco è buona e lo spazio di rientro sufficiente; inoltre è prevista la posa di segnaletica verticale. Quanto alle raccomandazioni CBS, precisato che esse non sono vincolanti per il Tribunale, essendo state elaborate da specialisti sono in ogni caso una valida base per la valutazione del progetto in esame. Ora, quest'ultimo risulta rispettoso di quanto propongono queste raccomandazioni (cfr. pag. 25, variante A), con la sola differenza che i ciclisti sono condotti tra due corsie per un tratto di ca. 115 m, ciò che supera la lunghezza massima suggerita di 30 m. In sede di risposta, la Sezione spiega che (pag. 13):
"Ciononostante, ritenuto che non vi sono a questo proposito indicazioni relative alla pendenza della strada, è del tutto sostenibile ritenere che nel caso concreto ci si trova in una discesa in cui i ciclisti viaggiano a 50 km/h (13.89 m/s). A questa velocità il ciclista percorre quindi 100 m in 7.2 s, che corrisponde al tempo che egli impiegherebbe per attraversare una corsia di 30 m in piano a una velocità presumibile di 15 km/h. Ciò giustifica pertanto la maggiore lunghetta della corsia all'altezza dell'incrocio".
Il Tribunale considera che tale argomentazione può essere condivisa. In effetti, stante la pendenza del tragitto, i ciclisti percorreranno il tratto incriminato in un tempo ridotto, comparabile a quanto suggerito dalle raccomandazioni per i tratti in pianura. Da ultimo, appare pretestuosa la critica circa la colorazione del fondo stradale che, a detta delle ricorrenti, lo renderebbe estremamente sdrucciolevole e dunque pericoloso. È sufficiente, infatti, che venga utilizzato materiale idoneo. Del resto, la possibilità di demarcare in colore rosso le corsie ciclabili su strade principali nelle zone di preselezione ove sussiste il rischio che nell'attraversare la corsia ciclabile il traffico motorizzato non rispetti il diritto di precedenza dei ciclisti è previsto dalle istruzioni concernenti speciali demarcazioni sulla carreggiate emanate dal DATEC il 10 dicembre 2013 in forza dell'art. 72 cpv. 5 OSStr.
7.3. I ricorrenti criticano la soppressione della possibilità di invertire il senso di marcia in corrispondenza delle attività ex "Tacchi a spillo" e ex "Osteria Ronco". Ciò sarebbe discriminatorio per i residenti e priverebbe gli utenti della strada della possibilità di invertire il senso di marcia in punti di ottima visibilità, costringendoli a inutili lunghi tragitti. Anche questa censura non merita accoglimento. In questi tratti vige un limite di velocità di 80 km/h e in base al progetto vi troveranno posto due delle corsie di sorpasso, proprio sul lato delle attività citate. Né è dato di vedere in cosa consisterebbe la disparità di trattamento: le ricorrenti non lo spiegano di modo che la censura è finanche irricevibile. Significativo è d'altra parte il fatto che proprio i diretti interessati non abbiano impugnato il progetto stradale. In ogni caso, esso merita di essere confermato anche su questo punto.
7.4. Secondo le ricorrenti le isole spartitraffico posizionate sulla sommità del passo sarebbero pregiudizievoli per la sicurezza stradale, perché ostruirebbero completamente la visuale dei veicoli in svolta, costringendo i conducenti a invadere la corsia di contromano per poterli vedere tempestivamente. Si tratterebbe poi di una misura non più giustificata, dato che oggi sono presenti due stazioni di servizio, una per ciascun lato. La decisione impugnata ha ritenuto tale contestazione irricevibile, poiché in realtà rivolta contro un progetto stradale cresciuto in giudicato e che quello in esame non modificherebbe. A torto, tuttavia. La relazione tecnica indica, in effetti, quale limite d'opera l'intera tratta, inclusa quella della vetta del Monte Ceneri (n. 8), che conferma senza riserva. Il Consiglio di Stato non poteva dunque esimersi dall'affrontare anche tale censura. Su questo punto, il ricorso risulta dunque fondato. Tale aspetto appare comunque marginale e non giustifica certo l'annullamento dell'intera decisione impugnata. Essa non necessita nemmeno di essere riformata, poiché il Governo non ha dichiarato irricevibile l'opposizione su questo punto, limitandosi a evaderla ai sensi dei considerandi e a parzialmente accoglierla. Visto che per il tratto in parola, comunque, non è previsto alcun intervento, basta, retrocedere gli atti alla autorità di prima istanza, perché si esprima anche su questa domanda.
8.Stando così le cose, il ricorso è parzialmente accolto e gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché decida in merito alla domanda rimasta inevasa, così come indicato al precedente considerando. Le ricorrenti risultano comunque pressoché integralmente soccombenti, di modo che si giustifica caricar loro la tassa di giustizia (art. 47 LPAmm). A esse dev'essere riconosciuto un importo per le ripetibili di questa sede, in proporzione al grado di successo (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto. §. Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata è confermata in relazione alle tratte 1-7 e 9;
1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché si esprima sulla richiesta di modifica della tratta n. 8.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, dalla quale va dedotto l'importo di fr. 1'500.- già versato a titolo di anticipo delle spese, è posta a carico delle ricorrenti, le quali devono dunque versare il saldo di. fr. 500.-, con vincolo di solidarietà. Lo Stato rifonderà alle insorgenti fr. 500.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere