Incarto n. 52.2014.238
Lugano 25 giugno 2015
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Flavia Verzasconi, Stefano Bernasconi
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 23 giugno 2014 di
RI 1 patrocinato da
contro
la decisione 20 maggio 2014 (n. 2443) del Consiglio di Stato che annulla la decisione 15 maggio 2013 con cui il municipio di Riva San Vitale ha negato al ricorrente la licenza edilizia preliminare per la demolizione degli edifici esistenti e ricostruzione di un nuovo capannone (part. __________);
ritenuto, in fatto
che RI 1, qui ricorrente, è proprietario di un terreno (part. __________) situato a Riva San Vitale, all'interno della zona industriale recentemente approvata dal Consiglio di Stato (risoluzione 1° luglio 2014 [n. 3217] concernente la revisione del PR), in precedenza attribuito alla zona artigianale;
che sul terreno a forma triangolare, incuneato tra il fiume Vedeggio (lato est) e una strada comunale lungo la quale scorre una deviazione artificiale dello stesso corso d'acqua (lato ovest), insistono un capannone adibito a carrozzeria (sub. A, ca. 288 mq) e un deposito (sub. D, ca. 210 mq);
che con domanda di costruzione 3 settembre 2012, l'insorgente ha chiesto al municipio il permesso di demolire questi edifici e costruire un unico stabile artigianale e commerciale, a pianta triangolare (980 mq ca.), articolato su tre livelli; in base ai piani e alla relazione tecnica, il piano inferiore (PT) sarà in particolare destinato ad una nuova carrozzeria, un bar e un locale esposizione veicoli (PT); ai livelli superiori (1P e 2P) sono invece previsti diversi uffici e locali deposito;
che nel termine di pubblicazione, la domanda non ha suscitato opposizioni;
che con scritto 30 gennaio 2013, l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) ha richiesto all'istante di completare gli atti con i documenti necessari alla Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo, informando nel contempo che l'Ufficio dei corsi d'acqua, l'Ufficio della natura e del paesaggio e l'Ufficio della caccia e della pesca avevano preavvisato negativamente il progetto;
che, preso atto di questo scritto, l'11 marzo 2013 il ricorrente ha chiesto al municipio di trattare la domanda di costruzione come una domanda preliminare presentata secondo la procedura ordinaria, evadendola sulla base dei piani presentati - senza produrre ulteriori documenti - e dirimendo la questione della distanza dai corso d'acqua;
che con avviso cantonale 18 aprile 2013 (n. 82263), facendo propri i preavvisi negativi dei citati uffici, i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti al rilascio della licenza edilizia preliminare, ritenendo in sostanza che il progetto non potesse essere autorizzato, poiché situato all'interno dello spazio riservato ai corsi d'acqua prescritto dalle disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201) e rilevando che la protezione contro le piene non sarebbe garantita;
che, fatto proprio tale avviso, con decisione 15 maggio 2013 il municipio ha negato la licenza edilizia preliminare;
che con giudizio 20 maggio 2014, il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi l'impugnativa interposta dal ricorrente avverso la predetta decisione, che ha annullato rinviando gli atti al municipio affinché - fermo restante il vincolo negativo derivante dall'avviso negativo del Dipartimento del territorio e previa verifica della conformità della domanda con il diritto comunale - statuisca nuovamente sulla domanda di costruzione;
che, illustrato il quadro normativo applicabile, il Governo ha in sostanza ritenuto che, mancando qualsiasi verifica da parte del municipio della conformità del progetto con il diritto comunale, in particolare dal profilo della conformità di zona (art. 22 cpv. 2 lett. a legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700), non fosse possibile esaminare compiutamente la domanda; ha dunque rinviato gli atti all'autorità comunale, così come indicato poc'anzi;
che contro quest’ultima pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento;
che argomentata la ricevibilità dell'impugnativa, in quanto rivolta contro una decisione che gli arrecherebbe un pregiudizio irreparabile, l'insorgente obbietta in sostanza che la sua richiesta di licenza edilizia preliminare si riferirebbe unicamente al chiarimento della problematica della distanza dai corsi d'acqua, a prescindere dalla destinazione dello stabile progettato e dalla sua conformità di zona; aspetto, questo, che unitamente ad altri, sarà rinviato ad una fase procedurale successiva;
che all'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato; l'UDC non formula particolari osservazioni, mentre il municipio si rimette al giudizio di questa Corte, con argomenti di cui si dirà se del caso in appresso;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1);
che certe sono la legittimazione attiva del ricorrente, istante della licenza edilizia preliminare (art. 21 cpv. 2 LE, art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1), e la tempestività dell'impugnativa (art. 68 cpv. 1 LPAmm);
che, da questo profilo, l'impugnativa è ricevibile in ordine; resta da verificare se la decisione di rinvio del Governo sia impugnabile in quanto tale;
che secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la decisione con cui viene rinviata la causa per nuova decisione all'istanza inferiore è in linea di massima una decisione incidentale ai sensi dell'art. 93 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110; cfr. DTF 134 II 124 consid. 1.3; 135 V 141 consid. 1.1; 133 V 477 consid. 4.1.3); ciò vale anche quando il giudizio impugnato statuisce su una questione di fondo parziale (cfr. DTF 134 II 124 consid. 1.3 con rinvii; 133 V 477 consid. 4.2); resta riservato il caso in cui all'istanza inferiore a cui vengono retrocessi gli atti non resta più alcun margine decisionale, dovendosi limitare ad eseguire quanto disposto dall'autorità superiore (cfr. DTF 138 I 143 consid. 1.2; 135 V 141 consid. 1.1; 134 II 124 consid. 1.3);
che nell'interesse di una congruente interpretazione del diritto processuale federale e cantonale, occorre riferirsi a questa giurisprudenza anche per le decisioni simili rette dalla LPAmm, la quale prevede un ordinamento analogo alla legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021; Messaggio del Consiglio di Stato 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, in: RVGC 2013-2014, vol. 3, pag. 1947 segg., pag 1985 ad 2.2);
che scostandosi dalla prassi sviluppata in base all'art. 44 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181; cfr. ad es. STA 52.2010.21-29 del 24 settembre 2010, consid. 1.5.1 e rinvii; 52.2009.441 del 20 aprile 2010, consid. 2.1), le decisioni con cui l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio, di massima, sono dunque da considerare di natura incidentale (cfr. per la procedura amministrativa federale: Martin Kayser, in Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo-San Gallo 2008, ad art. 46 n. 8; Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär, in Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo-Basilea-Ginevra 2009, ad art. 45 n. 5 seg.);
che secondo l'art. 66 cpv. 2 LPAmm - di tenore analogo all'art. 46 PA - le decisioni pregiudiziali o incidentali possono essere impugnate soltanto se:
a) possono provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile, o
b) l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa;
che l'esistenza di un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio si addice alla natura dell'atto impugnato (cfr. citato Messaggio, pag. 1985 ad 2.4). Di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento della decisione impugnata. Il pregiudizio può anche essere di mero fatto (cfr. citato Messaggio, pag. 1985 seg. ad 2.4; Kayser, op. cit., ad art. 46 n. 10 segg.; Uhlmann/Wälle-Bär, op. cit., ad art. 46 n. 4 segg.; cfr. anche Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 44 LPamm, n. 2d e 3). Non basta comunque che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della procedura (cfr. DTF 136 II 165 consid. 1.2.1.; DTF 133 V 477 consid. 5.2.1.; Kayser, op. cit., ad art. 46 n. 13; Uhlmann/Wälle-Bär, op. cit., ad art. 46, n. 7);
che l'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere immediatamente il procedimento senza dover retrocedere la causa all'istanza inferiore (cfr. citato Messaggio, pag. 1986 ad 2.4; Kayser, op. cit., ad art. 46 n. 18; Uhlmann/Wälle-Bär, op. cit., ad art. 46 n. 19); richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (cfr. citato Messaggio, pag. 1986 ad 2.4; Kayser, op. cit., ad art. 46 n. 17, 19 e 20);
che oggetto di controversia è il provvedimento con cui il Consiglio di Stato ha rinviato la causa al municipio, affinché si pronunci sulla conformità della domanda di rilascio della licenza edilizia preliminare con il diritto comunale, in particolare dal profilo della conformità di zona; esame, questo, che l'esecutivo comunale ha in effetti omesso, limitandosi a recepire l'avviso cantonale negativo (cfr. anche risposta 30 luglio 2014 del municipio); che tale giudizio costituisce un'evidente decisione incidentale, che non dà alcuna istruzione vincolante e lascia all'autorità comunale piena libertà nella decisione che è chiamato a rendere; in quanto tale, è impugnabile unicamente alle condizioni poste dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm;
che determinando un semplice prolungamento della procedura, la decisione non fonda un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm;
che questo Tribunale non potrebbe neppure rendere una decisione finale sull'oggetto della lite (art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm), senza che il municipio si pronunci in prima battuta su quanto disposto dall'Esecutivo cantonale;
che secondo l'art. 15 cpv. 1 LE, una licenza edilizia preliminare può essere chiesta se è necessario chiarire questioni generali, come costruzioni fuori delle zone edificabili, nei nuclei storici e su grandi superfici; la relativa domanda deve essere corredata di un piano di situazione e, di regola, di progetti di massima o schizzi illustrativi (cfr. art. 26 cpv. 1 regolamento di applicazione delle legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1);
che la licenza preliminare è una licenza quadro nella quale vengono di regola accertati gli elementi fondamentali di un progetto, quali l'ubicazione, il volume, l'altezza, la destinazione (cfr. Rapporto della Commissione speciale per la pianificazione del territorio 26 febbraio 1991 [n. 3370-3718R] sui Messaggi 25 ottobre 1988 e 19 dicembre 1990 concernenti la modifica della LE, in: RVGC 1990, sessione ordinaria autunnale, pag. 2774 segg., pag. 2791 ad art. 15 LE; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, pag. 405 seg.); elementi che - qualora la domanda abbia seguito la procedura ordinaria (art. 15 cpv. 2 LE) - non possono più essere contestati nell'ambito dell'ulteriore procedura per il rilascio della licenza edilizia definitiva (cfr. citato Rapporto, pag. 2791 ad art. 15);
che il progetto, definito a grandi linee nella domanda preliminare, consente all'istante in licenza di evitare l'assunzione di onerosi costi di progettazione (cfr. citato Rapporto, pag. 2971 ad art. 15; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 15 LE, n. 883);
che, in concreto, il ricorrente ha chiesto al municipio di trattare la domanda per la costruzione dello stabile artigianale-commerciale di cui si è detto in narrativa, quale domanda preliminare (secondo la procedura ordinaria), da evadere sulla base dei piani presentati e dirimendo la questione della distanza dai corsi d'acqua;
che contrariamente a quanto afferma l'insorgente - al di là della scarna motivazione del Governo - l'aspetto che il ricorrente ha chiesto di definire non può invero prescindere dalla destinazione dello stabile e dall'esame della conformità di zona, che spetterà al municipio esperire; che è infatti certo che lo stabile edificando è situato all'interno dello spazio (8 m + larghezza del fondo dell'alveo esistente) transitoriamente riservato alle acque del fiume Laveggio (cfr. cpv. 2 delle disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio 2011 dell’OPAc; cfr. avviso cantonale, pag. 2); il piano regolatore di Riva San Vitale non ha in effetti ancora definito lo spazio riservato ai corsi d'acqua conformemente all'art. 41a OPAc (cfr. cpv. 2 delle citate disposizioni transitorie; cfr. inoltre art. 41 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [Lst; RL 7.1.1.1] e art. 50 del relativo regolamento, nonché citata risoluzione del Consiglio di Stato 1. luglio 2014 [n. 3217], pag. 31 segg., 73 e 75);
che è pertanto evidente che - dal profilo delle distanze dei corsi d'acqua - il progetto controverso può essere autorizzato unicamente in via di deroga, così come del resto domandato dallo stesso ricorrente (cfr. suo scritto 11 marzo 2013 al municipio, pag. 2);
che secondo l'art. 41c cpv. 1 secondo periodo OPAc, nelle zone densamente edificate l'autorità può autorizzare deroghe per impianti conformi alla destinazione della zona, purché non vi si oppongano interessi preponderanti;
che tale norma - come si evince dal suo chiaro testo - implica dunque, tra l'altro, che la destinazione dell'edificio progettato sia conforme alla zona di situazione;
che al di là del contenuto in generale di una domanda preliminare, è certo che, nel caso specifico, non è possibile pronunciarsi sul rilascio di una licenza preliminare che dirima la problematica delle distanze dai corsi d'acqua, prescindendo dalla destinazione dello stabile e dalla sua conformità di zona, a cui lo stesso insorgente aveva del resto fatto cenno nella sua impugnativa dinnanzi al Governo (cfr. ricorso 22 maggio 2013, pag. 8);
che la destinazione dello stabile - che può peraltro assumere importanza anche nella ponderazione degli interessi (art. 41c cpv. 1 secondo periodo OPAc) - emerge oltretutto dai piani già versati agli atti: non richiede dunque l'elaborazione di alcun documento
supplementare; neppure il giudizio di rinvio ha imposto la presentazione di ulteriori piani; un simile obbligo non comporterebbe co-munque una procedura defatigante e dispendiosa (art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm);
che stante quanto precede, il ricorso deve essere dichiarato irricevibile;
che dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 LPAmm) è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è irricevibile.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane interamente a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria