Incarto n. 52.2013.216
Lugano 30 settembre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Mariano Morgani, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 7 maggio 2013 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 17 aprile 2013 (n. 2052) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 16 gennaio 2013 con la quale il municipio di Sorengo ha rilasciato a CO 2 e CO 3 la licenza edilizia per trasformare parte del tetto piano del loro stabile in terrazzo e per installarvi nove collettori solari per la produzione di acqua calda (mapp. 3__________ di quel comune);
ritenuto, in fatto
A. a. CO 2 e CO 3 sono proprietari di un'abitazione nel comune di Sorengo, a forma di L (mapp. 3__________). Il fondo di situazione è stato attribuito dal piano regolatore alla zona residenziale. Il terreno degrada leggermente verso sud-est, in direzione della confinante strada, via ai F__________. All'interno del pendio, al livello dell'opera viaria, è stata ricavata un'autorimessa. Su questa si erge il corpo secondario dell'edificio (sub B), perpendicolarmente addossato alla porzione sud-est di quello principale (sub A), che risulta più arretrato rispetto alla strada. Le due costruzioni sono coperte da tetti piani, situati allo stesso livello e collegati fra loro.
b. Con domanda di costruzione 30 luglio 2012 - una variante di un precedente progetto approvato con licenza edilizia 7 giugno 2010 - i proprietari del fondo hanno chiesto all'esecutivo comunale il permesso per la trasformazione di parte del tetto piano dell'edificio principale in terrazzo, tramite la posa di una pavimentazione in cemento e in legno e la delimitazione della superficie calpestabile con un parapetto e vasche in cemento. Sui piani risulta anche una scala esterna per l'accesso alla terrazza, in corrispondenza della facciata sud-est.
Il progetto iniziale è stato modificato in data 29 settembre 2012, con l'arretramento dell'area calpestabile a oltre m 12 dalla facciata sud-est del corpo secondario e l'aggiunta sul tetto di quest'ultimo di nove collettori solari per la produzione di acqua calda (pannelli solari termici), in supporto all'impianto di riscaldamento esistente.
c. La domanda di costruzione è stata pubblicata all'albo comunale dal 15 al 30 ottobre 2012, con avviso ai proprietari confinanti. Nel termine di pubblicazione, alcuni vicini, tra i quali i qui ricorrenti, si sono opposti al rilascio del permesso.
L'ufficio tecnico comunale ha trasmesso gli atti della domanda alla Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS), la quale si è pronunciata con lettere del 5 novembre 2012, comunicando di non avere alcuna particolare osservazione da formulare sul progetto, e dell'11 novembre 2012, seguita alla notifica delle opposizioni, nella quale ha in sostanza ritenuto che le opere non contrastassero con il diritto ambientale e che pertanto potessero essere preavvisate favorevolmente.
Il 16 gennaio 2013, richiamato il preavviso della SPAAS, l'esecutivo comunale ha rilasciato il permesso di costruzione, respingendo tutte le opposizioni pervenute, per quanto non irricevibili.
B. Con giudizio 17 aprile 2013, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata contro il rilascio del permesso dagli opponenti RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5.
Il Governo ha dapprima ritenuto che la domanda di costruzione, pubblicata all'albo comunale con avviso personale ai proprietari confinanti e trasmessa alla SPAAS per l'esame dal profilo ambientale, avesse sostanzialmente seguito l'iter della procedura ordinaria. Secondo l'Esecutivo cantonale, non si giustificherebbe pertanto l'annullamento del permesso e la ripetizione dell'intera procedura, tenuto conto che ciò non garantirebbe ai terzi una tutela maggiore dei loro diritti o un altro esito nel merito. Per quanto riguarda il parapetto, l'autorità di ricorso ha considerato che la sua altezza non andrebbe aggiunta a quella massima dell'edificio, pari a m 9.80, misurata dalla strada in corrispondenza della facciata sud-est, stante che, se tra due singole componenti di un edificio esiste una rientranza di almeno ml. 12, l'altezza del parapetto non risulta sommabile a quella della facciata maggiore. La costruzione non supererebbe così l'altezza massima di m 10.00 prescritta dall'art. 28 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Nemmeno l'altezza dei collettori andrebbe computata, in quanto sarebbero dei corpi tecnici, funzionalmente connessi all'edificio e adeguatamente dimensionati rispetto alla superficie del tetto. Gli stessi adempirebbero inoltre le condizioni poste dall'art. 18a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), in particolare sotto l'aspetto estetico.
C. Avverso il predetto giudizio governativo, i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia.
I ricorrenti sostengono che la procedura della notifica non sarebbe adeguata al caso concreto, stante che gli interventi causerebbero nuove e diverse ripercussioni sull'ambiente circostante. L'esecutivo comunale avrebbe dovuto raccogliere l'avviso dei servizi dipartimentali, invece di stabilire arbitrariamente che fosse sufficiente richiedere il parere della SPAAS. Durante la procedura di ricorso, il vizio non sarebbe stato sanato, visto che il Dipartimento del territorio non si sarebbe espresso nel merito. Il fatto che l'esito della procedura potrebbe rimanere invariato non permetterebbe di ritenere sanata la lacuna, come ritenuto a torto dal Governo. Inoltre, l'altezza dei collettori andrebbe computata su quella dell'edificio. Non si tratterebbe infatti di corpi tecnici, visto che modificherebbero la percezione dello stabile e sarebbero sovradimensionati rispetto alle sue esigenze.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione pervengono il municipio, che riconferma quanto espresso davanti all'Esecutivo cantonale, e gli istanti in licenza, con argomentazioni che verranno riprese, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, già opponenti (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo [art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181)], è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. La licenza edilizia è rilasciata dal municipio dietro domanda di costruzione (art. 4 cpv. 1 LE), debitamente pubblicata e notificata ai confinanti (art. 6 LE), di regola previo avviso del Dipartimento del territorio, che si pronuncia sulla conformità dell'inter-vento con il diritto federale e cantonale, la cui applicazione è rimessa al suo giudizio (art. 7 LE). Per lavori di secondaria importanza ai sensi dell'art. 11 cpv. 1 LE è invece prevista una proce-dura semplificata, che prescinde dal coinvolgimento dell'autorità cantonale.
La suddivisione delle competenze tra municipio e Dipartimento del territorio si basa essenzialmente sul rango delle norme che queste due autorità sono chiamate ad applicare: al Dipartimento compete l'applicazione del diritto federale e cantonale, al municipio spetta quella del diritto comunale. Per contro, la distinzione tra le due procedure si fonda sull'importanza dell'opera edilizia e si manifesta nel coinvolgimento o meno del Dipartimento: le opere edilizie sono di principio autorizzate secondo la procedura ordinaria (art. 4 LE), che costituisce la regola, mentre i lavori di secondaria importanza sono autorizzati secondo la procedura di notifica (art. 11 LE), che rappresenta l'eccezione. Ne consegue che i criteri applicati per suddividere le competenze tra comune e Cantone non coincidono con quelli impiegati per distinguere le procedure. È dunque possibile che la scelta del rito applicabile, rimessa per legge al municipio, possa determinare una disattenzione delle competenze del Dipartimento del territorio nei casi in cui opere che richiamano l'applicazione di norme del diritto federale o cantonale vengono assoggettate alla procedura di notifica anziché a quella ordinaria. Ipotesi, questa, che si verifica sia nel caso di opere ritenute a torto di secondaria importanza, sia nel caso di opere che sono effettivamente di secondaria importanza, ma che per le loro caratteristiche richiamano l'ap-plicazione di disposizioni del diritto federale o cantonale (cfr. STA 52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.1).
2.2. Gli interventi soggetti alla procedura ordinaria sono definiti per clausola generale (art. 4 e 5 regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1). Quelli sottoposti alla procedura della notifica sono invece elencati secondo il sistema enumerativo (art. 6 cpv. 1 RLE). L'enumerazione delle opere soggette alla procedura di notifica operata dall'art. 6 cpv. 1 RLE non è comunque atta a superare l'incongruenza riscontrabile tra i criteri che distinguono le competenze e quelli che determinano le procedure. Lo si deduce dal cpv. 2 della stessa norma, che impedisce al municipio di autorizzare lavori che comportano l'applicazione di leggi rimesse al giudizio dell'autorità cantonale (allegato 1) senza raccogliere il benestare di quest'ultima (cfr. STA 52.2009.488 citata consid. 2.2, 52.2009.215 del 7 gennaio 2010 consid. 2.1, 52.2009.73 del 30 aprile 2009 consid. 4.1).
2.3. Fatta astrazione della documentazione che l'istante deve produrre nella fase iniziale, la procedura ordinaria coincide con quella di notifica. In entrambe le procedure, la domanda di costruzione viene di regola pubblicata, mediante avviso all'albo e ai confinanti (cfr. art. 12 RLE). La differenza è data soprattutto dal coinvolgimento o meno dell'autorità cantonale.
Di solito, le contestazioni riguardanti la procedura applicabile, che vengono sollevate dagli opponenti in sede di ricorso contro il rilascio della licenza edilizia, hanno dunque per oggetto il mancato conseguimento dell'avviso cantonale, determinato dall'assoggettamento della domanda di costruzione alla procedura di notifica anziché a quella ordinaria da parte del municipio. Scelta, questa, che - di regola - è determinata dalla classificazione dell'intervento fra quelli elencati dall'art. 6 cpv. 1 RLE, con contemporanea esclusione dell'applicabilità del diritto federale o cantonale ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 RLE.
In questi casi, la ripetizione ab initio dell'intera procedura di rilascio del permesso di costruzione appare per principio ingiustificata, poiché la pubblicazione della domanda ha comunque offerto a tutti gli interessati la possibilità di opporvisi. La violazione del diritto non è invero riconducibile alla pubblicazione difettosa, ma al mancato conseguimento dell'avviso cantonale, necessario perché l'opera non rientra nel novero dei lavori soggetti a sem-plice notifica elencati dall'art. 6 cpv. 1 RLE o perché, quand'an-che vi rientri, necessita l'applicazione di norme del diritto federale o cantonale e comporta almeno l'emanazione dell'avviso dell'uf-ficio competente ad applicare tali norme (art. 6 cpv. 2 RLE). Pertanto, ove ritenga che l'opera non potesse essere autorizzata secondo la procedura di notifica, il Consiglio di Stato può alterna-tivamente (art. 59 cpv. 2 LPamm): (1) statuire nel merito del ricorso, dopo aver sanato il difetto, raccogliendo direttamente tale avviso e offerto alle parti la possibilità di determinarsi in proposito, oppure (2) annullare la licenza, rinviando gli atti al municipio affinché statuisca nuovamente sulla domanda di costruzione pre-via acquisizione dell'avviso dipartimentale mancante (STA 52.2009.488 citata consid. 2.3). Quest'ultima soluzione appare segnatamente appropriata allorché i difetti riscontrati vadano oltre alla mancata raccolta dell'avviso cantonale, ad esempio quando gli atti debbano essere completati prima di essere di nuovo sottoposti all'avviso dell'autorità cantonale (STA 52.2007.76 del 28 agosto 2007 consid. 4.5).
3. 3.1. Nel caso concreto, il municipio ha adottato la procedura semplificata della notifica, ritenendo che l'intervento non implicasse l'applicazione di norme di competenza delle autorità cantonali (cfr. risposta 21 febbraio 2013). Da parte sua, il Governo ha considerato che l'omessa trasmissione degli atti ai servizi dipartimentali non giustificasse l'annullamento della licenza, visto che non sarebbero stati lesi i diritti di terzi e che gli altri servizi cantonali non avrebbero avuto interesse a prendere posizione in merito al progetto.
Di contro, i ricorrenti ritengono che suddetta omissione rappresenterebbe un vizio procedurale, non sanato davanti al Consiglio di Stato, di gravità tale da dover annullare la licenza edilizia e ripetere l'intera procedura.
3.2. Trattandosi del cambiamento della morfologia di una parte consistente del tetto (oltre mq 150) e di diversi interventi costruttivi che incidono sul suo aspetto e su quello dell'edificio in generale (scala esterna, parapetti e vasche in cemento, collettori solari), i lavori in questione non potevano essere considerati di secondaria importanza e soggetti alla procedura della notifica giusta l'art. 6 cpv. 1 n. 1 RLE.
L'erronea scelta della procedura da parte dell'esecutivo comunale costituisce di per sé un difetto. Tuttavia, la domanda di costruzione è stata pubblicata all'albo comunale e notificata ai confinanti, fra cui i ricorrenti, che hanno potuto far valere appieno i loro diritti, stante che il progetto forniva tutte le indicazioni necessarie a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere (cfr. art. 11 cpv. 1 RLE). Nessuno pretende peraltro il contrario. Il municipio ha inoltre sottoposto il progetto alla SPAAS, la quale non ha ravvisato contrasti tra le opere dedotte in edificazione e il diritto ambientale (cfr. lettere 5 novembre 2012 e 11 novembre 2012). Sostanzialmente, la domanda è stata quindi trattata secondo la procedura ordinaria. Il coinvolgimento soltanto parziale dell'autorità cantonale non giustifica in concreto, diversamente da quanto postulato nel gravame, l'annullamento della procedura allo scopo di raccogliere un avviso completo dai Servizi generali del Dipartimento del territorio. Gli insorgenti non contestano difatti le conclusioni alle quali è giunta la SPAAS. Non pretendono nemmeno che il controverso progetto edilizio richiamerebbe l'applicazione di normative del diritto federale o cantonale rimesse al giudizio di altri servizi dipartimentali. In tali circostanze, la loro richiesta non merita dunque tutela, siccome costitutiva di un formalismo eccessivo, contrario all'art. 29 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101; cfr. DTF 134 II 244 consid. 2.4.2, 132 I 249 consid. 5).
4. 4.1. Gli insorgenti ritengono che l'altezza dei collettori solari andrebbe computata su quella dell'edificio sottostante, non potendo essere assimilati a corpi tecnici. Sarebbero infatti sovradimensionati rispetto alle esigenze dell'abitazione e alla superficie del tetto e modificherebbero in modo importante la percezione dello stabile.
4.2.
4.2.1. Le norme che limitano le altezze delle costruzioni sono volte a definirne gli ingombri verticali, in modo da assicurare, in concorso con le prescrizioni sulle distanze tra edifici, la salubrità degli insediamenti dal profilo dell'illuminazione e dell'areazione naturali. Secondo l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio si misura a partire dal terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. Salvo diversa esplicita disposizione, sfuggono al computo dell'altezza i corpi tecnici, ovvero quegli elementi costruttivi di ridotte dimensioni, che sporgono oltre il tetto e servono alla funzionalità degli edifici. L'esenzione è giustificata dal fatto che queste installazioni non determinano, di regola, ingombri apprezzabili dal profilo delle finalità perseguite dalle norme sull'altezza (RtiD I-2004 n. 37 consid. 2.2; RDAT I-2000 n. 60, I-1991 n. 85 consid. 2; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 40 LE n. 1235). Resta comunque riservata al comune la facoltà di assoggettare, mediante esplicita norma di legge, anche i corpi tecnici o altri impianti installati sul tetto degli edifici a specifici limiti di altezza e di sviluppo orizzontale.
4.2.2. L'art. 28 NAPR, disciplinante i parametri edificatori della zona residenziale, nella quale è incluso il fondo dei resistenti, limita l'altezza delle costruzioni a m 10.00 (cpv. 2). A differenza di altri ordinamenti comunali, le NAPR di Sorengo non contemplano definizioni dell'altezza degli edifici, né prevedono il modo di misurarla, per cui al riguardo fanno (direttamente) stato le norme della LE e del RLE. Neppure prevedono una disciplina specifica per i corpi tecnici. Ne consegue che per l'edificazione di questi ultimi e di altre installazioni assimilabili trova applicazione la citata regola, secondo cui queste opere di sovrastruttura non soggiacciono a limiti d'altezza fintanto che non determinano un ingombro rilevante dal profilo delle finalità perseguite dalle disposizioni regolanti questo parametro edilizio (STA 52.2003.182 del 29 settembre 2003 consid. 2.4).
Nella valutazione della rilevanza degli ingombri, va riconosciuta all'autorità decidente la facoltà di applicare un metro di giudizio rapportato a questo tipo di manufatti; metro di giudizio che le istanze di ricorso, trattandosi di norme del diritto comunale autonomo, sono tenute a rispettare, limitandosi a intervenire soltanto nei casi in cui la decisione appare oggettivamente insostenibile (STA 52.2011.323 del 22 luglio 2013 consid. 2.2, 52.2006.74 del 14 luglio 2006 consid. 2.1 con rinvii).
4.3. In concreto, i resistenti prevedono di installare sul tetto del corpo secondario, parallelamente al cornicione della facciata sud-est, su tre distinte file, nove collettori solari con pannelli di ca. m 2.22 x 1.17, sporgenti dal tetto piano per m 1.07 e che occupano ca. mq 21 di quest'ultimo.
In quanto destinati a supportare l'impianto di riscaldamento esistente, sono assimilabili a un corpo tecnico. Per stabilire la loro conformità col diritto dal profilo delle altezze, in difetto di una norma comunale che limiti l'altezza dei corpi tecnici, va valutato se determinano un ingombro rilevante.
Lateralmente, dato l'esile profilo della struttura che sorregge i pannelli, tanto in termini assoluti che relativi alle dimensioni del complesso edilizio (larghezza totale di oltre m 25), l'ingombro dei collettori è pressoché insignificante. Frontalmente, risulta percepibile unicamente la prima fila, giacché le altre due, retrostanti, sono totalmente coperte. Essa si trova ad un'altezza di quasi m 10 dal livello della strada, in posizione leggermente arretrata rispetto al profilo della facciata (ca. m 1.5), che si sviluppa su un fronte lungo oltre m 20. Dal retro dell'abitazione è visibile solamente la terza fila di collettori, la quale si trova a oltre m 18 dal cornicione della facciata nord-ovest del corpo principale ed è in parte coperta dal parapetto e dalle vasche in cemento. In sintesi, le tre file di collettori, alte poco più di un metro e larghe ca. m 6.5, poste su un tetto di oltre mq 300, non sono di dimensioni tali da sovvertire la percezione dell'ingombro dell'edificio sottostante. Il loro impatto sui fondi circostanti non può perciò dirsi significativo. La censura sollevata va dunque disattesa.
Non porta ad altra conclusione il fatto che l'impianto possa essere sovradimensionato o non necessario per la funzionalità del fabbricato. L'assoggettamento dei corpi tecnici a limiti di sviluppo verticale e orizzontale è volto unicamente a contenerne gli ingombri. Non mira a escludere le installazioni estranee, tantomeno quelle funzionalmente connesse ma non indispensabili per l'edificio che le ospita. Non vieta neppure di collocare sui tetti gli impianti che non devono necessariamente essere installati in cima agli edifici. Contrariamente a quanto preteso dagli insorgenti, non s'impone dunque lo spostamento di alcuni pannelli sulla facciata.
Date queste circostanze, tenuto conto del margine di apprezzamento che deve essere riconosciuto alla prima istanza, le sue deduzioni, avallate dal Governo, secondo le quali l'impianto in discussione non determina un ingombro rilevante e non si pone quindi in contrasto con la normativa comunale in materia di altezza delle costruzioni, resistono alle censure dei ricorrenti, che non sono suscettibili di far apparire la decisione censurata come oggettivamente insostenibile.
5. 5.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.
5.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza (art. 28 LPamm). Questi ultimi verseranno ai resistenti, patrocinati da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti, i quali rifonderanno ai resistenti fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario