Incarti n. 52.2012.57 52.2012.58 52.2012.59 52.2012.64 52.2012.66
Lugano 26 giugno 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a. b. c. d. e.
10 febbraio 2012 della RI 1 patrocinata da: PA 1 10 febbraio 2012 della T__________ patrocinata da: PA 1 10 febbraio 2012 della I__________ patrocinata da: PA 1 14 febbraio 2012 della U__________ patrocinata da: __________ 13 febbraio 2012 delle B__________ F__________ patrocinate da: __________
contro
la risoluzione 11 gennaio 2012 (n. 109) del Consiglio di Stato, che approva il progetto stradale e il piano di espropriazione concernenti la ristrutturazione dell'incrocio e la formazione di un by-pass sulla strada cantonale PA398 Fornasette-Ponte Tresa-Agno-Ostarietta, nel comune di Manno, località Suglio;
viste le risposte:
- 17 febbraio 2012 della Sezione amministrativa immobiliare;
- 21 febbraio 2012 del municipio di Manno;
ai ricorsi sub a., b. e c.;
viste le risposte:
- 17 febbraio 2012 della Sezione amministrativa immobiliare;
- 21 febbraio 2012 del municipio di Manno;
al ricorso sub d.;
viste le risposte:
- 21 febbraio 2012 della Sezione amministrativa immobiliare;
- 21 febbraio 2012 del municipio di Manno;
al ricorso sub e.;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Richiamata l'autorizzazione dell'11 maggio 2011 del Dipartimento del territorio, il 2 agosto 2011 la Sezione amministrativa immobiliare del citato Dipartimento ha disposto la pubblicazione del progetto stradale e dei piani espropriativi concernenti la ristrutturazione dell'incrocio e la formazione di un by-pass sulla strada cantonale PA398 Fornasette-Ponte Tresa-Agno-Ostarietta, nel comune di Manno, località Suglio. La pubblicazione ha avuto luogo presso il municipio del comune nel periodo 5 agosto-5 settembre 2011.
b. Il progetto è volto a migliorare la capacità dell'incrocio semaforico ubicato in quella località, in vista dell'apertura della galleria Vedeggio-Cassarate, che provocherà un aumento generalizzato del traffico nel suo settore di influenza. Esso prevede in territorio di Manno, lungo via Cantonale, la creazione di una corsia (by-pass) in direzione sud (verso Bioggio) e di una doppia corsia in direzione dell'autostrada A2. Nella direzione opposta (verso Manno/Gravesano /Bedano/Lamone), esso prevede invece la realizzazione di due corsie, una per i mezzi privati ed una dedicata al servizio di trasporto pubblico, che termina in corrispondenza della rotonda Gerre. Le corsie nelle due differenti direzioni di marcia vengono separate, lungo questo percorso, da un'aiuola spartitraffico alberata di 3 m di profondità. L'esecuzione del progetto implica l'espropriazione di varie superfici.
B. a. Entro il termine di pubblicazione alcune proprietarie di fondi interessati dal progetto e dall'espropriazione hanno notificato la loro opposizione al Consiglio di Stato.
Tra queste figuravano la maggior parte delle proprietarie dei fondi affacciati sul lato est di via Cantonale, inseriti nella zona industriale (sottozona Ja) del locale piano regolatore, e ubicati nel tratto ricompreso tra l'impianto semaforico e la rotonda Gerre.
b. Si trattava, anzitutto, delle proprietarie del centro __________, formato da un complesso di edifici utilizzati a scopo industriale, commerciale ed amministrativo, dotato altresì di un posteggio sotterraneo, appartenente a varie società e a un privato (il solo che non abbia presentato opposizione). Queste società sono la B__________ (mapp. __________), il F__________ (mapp. __________), la RI 1 (mapp. __________), la T__________ (mapp. __________), la I__________ (comproprietaria del mapp. __________ e proprietaria del mapp. __________), le quali detengono inoltre, in comproprietà coattiva, i due accessi ai rispettivi fondi, ai mapp. __________, sotto il quale insiste il posteggio sotterraneo, e __________.
Le opponenti hanno contestato sia la perdita dell'accesso diretto ai loro fondi per i veicoli provenienti da nord sia il progetto di anello stradale proposto nei piani per ovviare a questo inconveniente. Esse hanno proposto delle soluzioni alternative consistenti nella realizzazione vuoi di un sottopassaggio in corrispondenza dell'attuale accesso (al mapp. __________), vuoi di una strada a senso unico che, partendo dalla rotonda Gerre, permetta di raggiungere il centro __________ e, prima dello stesso, il centro Suglio (di cui si dirà in seguito), correndo parallelamente a via Cantonale.
c. Anche l'U__________, proprietaria del confinante mapp. __________, ove insiste il centro Suglio, in cui viene svolto ogni genere di attività bancarie e che è inoltre in parte locato a terzi, ha contestato la soppressione dell'accesso alla sua proprietà per il traffico in arrivo da settentrione, al pari dell'anello viario previsto in sua sostituzione.
d. Tutte le proprietarie hanno inoltre notificato delle pretese di indennizzo a vario titolo.
C. Con risoluzione 11 gennaio 2012 il Consiglio di Stato ha approvato il progetto stradale, integrandolo con alcune modifiche, e respinto le opposizioni, tranne che per quanto riguardava quella di U__________, che è stata accolta su di un aspetto marginale (occupazione temporanea), che qui non interessa.
Il Governo ha preliminarmente rilevato che l'incarto pubblicato conteneva "alcuni studi", i quali prevedevano la realizzazione di un anello stradale lungo le proprietà private. Questi studi non facevano tuttavia parte del progetto stradale. Per questo motivo il Consiglio di Stato ha ritenuto prive di oggetto le contestazioni
mosse contro questi studi e, di conseguenza, contro il temuto anello stradale.
Il Consiglio di Stato ha, quindi, affermato che la domanda di mantenimento della possibilità di accedere direttamente ai fondi per i veicoli in provenienza da nord lungo via Cantonale (svolta a sinistra) fosse in contrasto con lo scopo primario del progetto, volto alla fluidificazione del traffico. La garanzia della proprietà non imponeva inoltre all'ente pubblico di approntare una soluzione sostitutiva dell'eliminazione di questa facoltà. Intanto perché l'accesso ai fondi non veniva soppresso: l'accesso diretto da sud e la partenza dai mappali in direzione nord rimanevano intatti, per cui si era semplicemente in presenza di una modifica delle modalità di accesso. Inoltre perché, in ogni caso, le soluzioni sollecitate dalle opponenti non apparivano adeguate dal profilo tecnico ed economico; oltre ad implicare il sacrificio di fondi di terzi, esse generavano pericoli per la circolazione (strada parallela) rispettivamente costi eccessivi (sottopassaggio). Non solo queste richieste non risultavano sostenute da un interesse pubblico, ma apparivano altresì lesive del principio di proporzionalità.
Per quanto concerneva le richieste di indennizzo, le proprietarie sono state rinviate alla successiva procedura di espropriazione.
D. a. Con impugnative separate, ma di contenuto simile, le proprietarie indicate in ingresso sono insorte dinanzi a questo Tribunale contro il giudicato governativo appena citato, ribadendo le richieste e le relative ragioni già sottoposte al vaglio del Governo. Alcune insorgenti chiedono inoltre l'assegnazione di ripetibili per la procedura dinanzi al Consiglio di Stato, in quanto le obiezioni mosse contro l'anello stradale proposto nei documenti espunti dall'incarto sono state accolte nella sostanza.
b. Il Dipartimento del territorio, agente per conto dello Stato, ha postulato la reiezione delle impugnative ed altresì domandato la revoca dell'effetto sospensivo alle stesse. Il municipio di Manno si è rimesso la giudizio del Tribunale, rinviando comunque alle osservazioni dello Stato.
c. Dei rispettivi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
E. Con decreto 15 marzo 2012 il giudice delegato ha accolto parzialmente la richiesta formulata dallo Stato, revocando l'effetto sospensivo ai ricorsi, tranne che per quanto concerneva la realizzazione di tutte quelle opere del progetto che avrebbero potuto privare o comunque ostacolare rispetto alla situazione attuale l'accesso alle proprietà delle ricorrenti ai veicoli in provenienza da nord.
F. a. Le parti sono state citate ad un'udienza e ad un sopralluogo il giorno 18 aprile 2012.
b. In quell'occasione, in cui hanno confermato le rispettive posizioni, il giudice ha chiesto allo Stato di sostanziare, sotto l'aspetto tecnico, la controversa decisione di soppressione fisica della possibilità di svolta a sinistra per i veicoli in provenienza da nord. Il relativo rapporto, allestito dal progettista ing. __________, dell'11 maggio 2012, è quindi stato trasmesso alle parti, cui è stata offerta la possibilità di prendere posizione per iscritto. Facoltà cui hanno fatto capo la maggior parte delle ricorrenti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data ed i ricorsi tempestivi (art. 25 legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr; RL 7.2.1.2). La legittimazione delle insorgenti è inoltre, certa (art. 20 cpv. 1 Lstr). I ricorsi sono pertanto ricevibili in ordine.
2. 2.1. Lo strumento per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto stradale (art. 10 cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di questi impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura di approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale, seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo, ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio 11 febbraio 2003, n. 5361, pubbl. in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg., pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale elimina inoltre ogni possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua base pianificatoria. La duplice indole di questo strumento lo situa, gerarchicamente, al livello dei piani di utilizzazione cantonali (cfr. nello stesso senso il recente rapporto n. 6309 R, del 1° marzo 2011, della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 9 dicembre 2009 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 12). Ciò implica, per quanto concerne gli effetti, che le norme ed i piani regolatori comunali in contrasto con il progetto stradale decadono con l'entrata in vigore di quest'ultimo (momento che, per questo strumento, coincide con la sua crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni sono tenuti ad uniformare allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv. 3, 51 cpv. 3 e 4 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1; STA 52.2008.273 del 3 febbraio 2009 consid. 4.2).
Il progetto stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada, l'assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste, principali e accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti delle infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett. a Lstr).
2.2. La revisione della Lstr, in vigore dal 1° gennaio 2007, ha integrato nell'iter di approvazione del progetto stradale la fase di pubblicazione degli atti, di notificazione delle pretese e di evasione delle contestazioni prevista dalla legge d'espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). Per questo motivo il progetto stradale dev'essere accompagnato, tra l'altro, da una relazione sull'opera, da un piano dal quale risultino la situazione dei fondi toccati dall'espropriazione e l'eventuale rettifica dei confini, da una tabella d'espropriazione nella quale siano indicati i singoli fondi interessati e per ciascuno di essi i titolari dei diritti espropriati, la natura di tali diritti, la qualità degli immobili e la superficie oggetto dell'espropriazione, le offerte d'indennità (art. 17 cpv. 1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21 Lespr). Il progetto è approvato dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche la competenza ad evadere tutte le questioni preliminari proprie della procedura espropriativa, come le opposizioni alla pubblica utilità e le domande di modifica dei piani (art. 23 cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione rimane unicamente il compito di concedere all'occorrenza l'anticipata immissione in possesso dei diritti espropriati e di svolgere la procedura di stima, stabilendo le indennità espropriative sulla scorta delle pretese annunciate (art. 26 Lstr).
3. 3.1. Nel rapporto 11 maggio 2012, che riprende e dettaglia la relazione tecnica pubblicata insieme ai piani (piano n. 204.024P/201), il progettista ing. Gianni Brugnoli spiega che il sistema stradale legato allo svincolo autostradale di Lugano Nord è molto influenzato dalla rete circostante, in particolare dal nodo semaforico di Suglio a Manno, che qui interessa, il quale, soprattutto nelle ore di punta del mattino e della sera, risulta saturo, causando rallentamenti e code. L'insufficiente capacità del nodo semaforico in oggetto, anello debole dell'intero sistema viario regionale, provoca colonne di ritorno sia sull'accesso autostradale sia sulla rete principale Bioggio-Manno.
L'incrocio di Suglio è attualmente percorso da circa 20'400 veicoli al giorno sulla strada cantonale Bioggio-Manno e da circa 29'700 veicoli al giorno lungo l'asta che conduce allo svincolo autostradale. Con l'apertura della galleria Vedeggio-Cassarate, oramai imminente (26 luglio 2012), si prevede che l'attrattività di questo ulteriore accesso alla città porti ad un incremento del traffico sull'incrocio, quantificato in 3'700 veicoli al giorno sulla strada cantonale, lato Bioggio, 2'900 veicoli al giorno sulla stessa strada, lato Manno, e 7'500 veicoli al giorno sull'asta verso lo svincolo autostradale. Con questi aumenti, dell'ordine del 18-25%, il traffico che transita all'incrocio di Suglio supera le capacità dello stesso e provoca il collasso dell'intero sistema viario del settore.
Il rapporto in discussione spiega quindi che le verifiche di capacità sono state eseguite sulla base del traffico nelle ore di punta. A questo scopo, il modello del traffico alla base delle simulazioni giornaliere è stato integrato, per quanto riguarda gli accessi al centro __________ ed __________, di rilievi specifici effettuati dalla Sezione della mobilità del Dipartimento del territorio, in parte automatici (piastre di rilevamento all'accesso __________) ed in parte manuali (accesso centro __________). Si è quindi potuto elaborare un piano dettagliato del carico stradale nelle due ore di punta determinanti per lo stato attuale e per quello futuro (07.00-08.00; 17.00-18.00). Sulla base di questi valori, si è proceduto alla valutazione di capacità dell'intero sistema.
Dopo aver illustrato perché si è optato per l'adattamento dell'incrocio con regolazione semaforica in luogo della realizzazione di una rotonda, il rapporto affronta il tema degli accessi laterali. Dalle verifiche della capacità del sistema, svolte con l'ausilio di un programma di simulazione dinamica, che ha il pregio di considerare l'insieme della rete, risulta anzitutto che i movimenti di svolta a sinistra (entrate da sud ed uscite verso nord) non ostacolano in modo significativo i flussi di traffico principale e possono, di conseguenza, essere mantenuti. I movimenti di svolta a sinistra (entrate da nord ed uscite verso sud) devono invece intersecare le correnti principali di traffico e sono, anzitutto, di ostacolo alla capacità di traffico. Tanto più che quest'ultimo è destinato ad aumentare sensibilmente con l'apertura della galleria. Il rapporto rileva inoltre che, per quanto riguarda almeno l'accesso al centro __________, solo il 15-20% dei movimenti provengono da nord. Un ulteriore problema, nel caso di specie, ai movimenti di svolta a sinistra sono costituiti dal fatto che la manovra di attraversamento interessa due corsie, per cui non può essere ammessa, in quanto troppo pericolosa.
3.2. Le giustificazioni di ordine tecnico addotte dal progettista, già fatte proprie dal Consiglio di Stato sulla base degli atti pubblicati, appaiono pertinenti e meritano tutela. Vanamente le ricorrenti cercano di mettere in forse gli accertamenti e le conseguenti valutazioni svolte dal professionista incaricato dallo Stato di approntare il controverso progetto.
Per cominciare, l'accesso allo stabile Suglio di __________ è ubicato a meno di 70 m dalla rotonda Gerre; l'estesa proprietà di questo istituto bancario confina, per un lungo tratto, con via Gerre, che si diparte dall'omonima, citata rotonda, perpendicolarmente alla strada cantonale. Questa ricorrente può quindi agevolmente ricavare l'accesso ai centro Suglio, per chi proviene da nord, su questo lato della proprietà. In alternativa l'insorgente potrebbe sfruttare l'accesso già esistente (oggi precluso ai clienti) verso via Pobiette, che corre parallelamente alla strada cantonale e che vien raggiunto percorrendo via Gerre. Nei confronti di questa ricorrente la soppressione dell'accesso diretto al suo fondo per i veicoli provenienti da nord, oltre ad essere sorretto da un sicuro interesse pubblico, non appare minimamente sproporzionato quanto ad effetti.
Le proprietarie che fanno capo al centro __________, la cui entrata/uscita è posta a circa 150 m dalla rotonda Gerre e che non dispongono di accessi ai loro fondi se non tramite la strada cantonale (via Cantonale), sono invece toccate dal provvedimento in misura più incisiva. In effetti, i veicoli che circolano sulla corsia nord/sud non posso accedere direttamente al centro, ma devono prolungare il loro percorso sino al punto più vicino che permetta loro di invertire la marcia ed immettersi sulla corsia in direzione opposta, da dove possono poi svoltare verso il citato centro. A dire delle ricorrenti, la soppressione della svolta verso sinistra cagiona un supplemento di percorso di circa 2.5 Km, pari al doppio della distanza che separa l'incrocio di Suglio dalla rotonda di Bioggio. Ora, tuttavia, il Tribunale ritiene che questa distanza possa essere, in realtà, ridotta di 1/3 circa, se l'inversione di marcia viene effettuata alla rotonda posta di fronte alla nuova galleria Vedeggio-Cassarate. Queste insorgenti criticano inoltre gli accertamenti utilizzati dal progettista e concernenti i movimenti da e verso il centro __________, troppo lontani nel tempo e limitati ad un solo giorno; essi presentano un rilevamento commissionato dalle stesse il 5 giugno u.s., che dimostra - a loro dire - come l'accesso al centro per chi proviene da nord rispettivamente parte in direzione sud sia più frequente ed importante di quanto assunto dall'autorità. Se, da un lato, questi rilievi convalidano effettivamente l'interesse delle ricorrenti a mantenere la manovra di svolta a sinistra, d'altro canto, essi si prestano, però, nello stesso tempo, a confortare maggiormente la bontà dell'avversata scelta, perché prospettano degli ostacoli alla fluidità del traffico e dei pericoli alla sua sicurezza maggiori di quelli ipotizzati negli studi che hanno accompagnato i progetti. Anche queste ricorrenti devono, di conseguenza, sopportare questa restrizione all'accesso ai loro fondi: provvedimento adeguato, necessario, che del pari si pone in un rapporto ragionevole con il suo scopo e che non preclude un'utilizzazione dei fondi interessati conforme alla loro funzione. Allo Stato non incombe inoltre in alcun modo un obbligo legale di ripristinare questa possibilità di accesso.
4. Alcune insorgenti chiedono l'assegnazione di ripetibili per la procedura dinanzi al Consiglio di Stato, affermando che le obiezioni mosse contro l'anello stradale proposto nei documenti estromessi dall'incarto sono state accolte nel merito. Ora, la richiesta che pur prima facie non appare priva di qualche pregio, va respinta, quantomeno per quanto attiene alla procedura di approvazione dei progetti, che qui sola interessa. In effetti, per espressa scelta del legislatore le ripetibili vengono assegnate solo nelle procedure di ricorso (art. 31 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), mentre che il Governo ha esperito una semplice procedura di approvazione dei progetti, nella quale era data la possibilità di opposizione preventiva (cfr., sulla procedura, il consid. 2.2). Una decisione in merito alle ripetibili nella procedura di espropriazione, che farà seguito a quella qui in esame, spetterà invece, in primo luogo, al Tribunale competente.
5. Ferme queste premesse, i ricorsi devono essere respinti.
6. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico delle ricorrenti (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. La tassa di giudizio e le spese sono poste a carico di ciascuna ricorrente in ragione di 1'000.- ciascuno, tranne che per le ricorrenti sub e, la cui tassa di giudizio è fissata a fr. 500.- ciascuna.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario