Incarto n. 52.2012.273
Lugano 16 settembre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Giorgia Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 3 luglio 2012 di
RI 1, patrocinato da: PA 1,
contro
la decisione 19 giugno 2012 del Consiglio di Stato (n. 3286) che respinge la domanda di sopprimere la riduzione del 3% applicata sul suo stipendio e di rideterminare gli aumenti annuali di stipendio;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 15 giugno 2007, il Dipartimento dell'educazione della cultura e dello sport (DECS) ha indetto un pubblico concorso per assumere, come incaricati a tempo parziale (85%), tre operatori sociali con diploma (opzione educatore) da destinare ad alcune scuole medie per seguire gli allievi problematici. Trattandosi di posti di lavoro non contemplati dalla pianta organica del personale dello Stato allora in vigore, lo stipendio è stato definito in via di analogia, facendo riferimento al trattamento salariale riservato agli operatori sociali del Dipartimento della sanità e della socialità (DSS; classi 26-28).
b. Vagliate le candidature pervenutegli, il 28 agosto 2007 il Consiglio di Stato ha incaricato RI 1, qui ricorrente, riconoscendogli uno stipendio fisso annuo pari a fr. 84'537.-, (...) corrispondente alla classe 27a classe dell'organico con 6 aumenti, dedotto il 3% in applicazione delle misure di risparmio (ris. gov. n. 4173/2007). La risoluzione aggiungeva che trascorso un anno di attività e perdurando il rapporto d'impiego il signor RI 1 sarebbe stato iscritto nella 27a classe dell'Organico con 6 aumenti.
La riduzione del 3% dello stipendio è stata applicata soltanto allo stipendio del primo anno. L'incarico è stato in seguito rinnovato di anno in anno, riconoscendo tuttavia l'aumento annuale per anzianità di servizio soltanto a partire dal terzo anno.
B. a. Dopo vicissitudini che non occorre qui rievocare, il 18 maggio 2012 RI 1 ha chiesto al Consiglio di Stato di rideterminare il suo stipendio iniziale, sopprimendo la deduzione del 3% e versandogli l'importo trattenuto (fr. 2'222.35). Ha inoltre chiesto di concedergli l'aumento annuale per anzianità già a partire dal secondo anno di servizio.
b. Con decisione 19 giugno 2012, il Consiglio di Stato ha respinto la domanda, ritenendo in sostanza che la decurtazione dello stipendio iniziale, adottata sistematicamente per tutti i dipendenti di nuova assunzione non violasse i minimi salariali fissati dall'art. 7 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (LStip; RL 2.5.4.4).
C. a. Contro questa decisione, RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
In estrema sintesi, l'insorgente sostiene che la deduzione applicata al suo stipendio iniziale sarebbe priva di base legale. Illegittimo sarebbe pure il rifiuto di riconoscergli l'aumento annuale già a partire dal secondo anno di servizio.
b. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato per il tramite della Sezione delle risorse umane (SRU), contestando la tesi dell'insorgente con argomenti di cui all'occorrenza si dirà nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 32 cpv. 2 LStip. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. La mancata impugnazione, da parte del ricorrente, della risoluzione 28 agosto 2007 con cui il Consiglio di Stato ha decurtato del 3% lo stipendio iniziale per il primo anno d'impiego, negandogli inoltre l'aumento annuale già a partire dal secondo anno di servizio non gli impedisce di contestare il provvedimento. Anche nel diritto pubblico il fatto che il dipendente abbia accettato condizioni salariali lesive di norme imperative e insorga ad eccepirne l'illegittimità soltanto in un secondo momento, non è contrario alle regole della buona fede. Lo esclude la soverchiante posizione del datore di lavoro. Non si può ragionevolmente esigere che il dipendente, prima ancora di iniziare a lavorare, insorga contro l'una o l'altra delle condizioni della decisione di assunzione. Nei limiti della prescrizione, la passività del dipendente non costituisce d'altro canto un valido motivo per ritenere che il trascorrere del tempo possa sanare il difetto (52.2010.158 del 21 febbraio 2011 consid. 3, 53.2008.8 dell'11 novembre 2008, consid. 2.2., 53.2008.2 del 19 luglio 2008, consid. 3.3., 53.2000.38 del 12 febbraio 2001 consid. 2.2.).
1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione fattuale emerge infatti chiaramente dagli allegati di causa e dalla documentazione prodotta dalle parti.
2.2.1. La retribuzione dei dipendenti dello Stato è regolata dalla LStip e dalla cosiddetta pianta organica. L'art. 3 LStip fissa le classi di stipendio, stabilendo per ognuna di esse il minimo ed il massimo, nonché gli aumenti annuali. La pianta organica è invece costituita dal regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato del 13 maggio 2014 (RClass; RL 2.5.4.1.5), che stabilisce la classe di stipendio prevista per ogni singolo posto di lavoro.
Per principio, non esistono altre classi di stipendio al di fuori di quelle previste dall'art. 3 LStip. Né esistono aumenti annuali di stipendio diversi da quelli fissati da tale norma.
Giusta l'art. 7 cpv. 1 LStip, lo stipendio iniziale è fissato dall'atto di assunzione (nomina o incarico). Di solito, corrisponde al minimo della classe prevista dalla pianta organica per la rispettiva funzione (art. 7 cpv. 1 LStip).
Il Consiglio di Stato può comunque scostarsi da questa regola al fine di tenere debitamente conto della capacità lavorativa del dipendente assunto. Da un lato (cpv. 2), può stabilire uno stipendio iniziale maggiore, quando ciò è giustificato da circostanze speciali, come l'esercizio di una funzione analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e condizioni particolari. Dall'altro (cpv. 3), ha invece la facoltà di stabilire per due anni al massimo, uno stipendio fino a due classi inferiore rispetto a quello minimo previsto per la funzione, ove si tratti di dipendenti di giovane età, con scarsa esperienza o previsti per compiti che richiedono un periodo di introduzione (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 3202 del 30 giugno 1987 concernente la modifica della legge sugli stipendi e relativo rapporto della commissione della gestione del 22 ottobre 1987, in verbali del Gran Consiglio 1987, vol. 1, pag. 446; STA 53.2008.2 del 19 luglio 2008, consid. 4.1; 53.2000.2 del 22 maggio 2000, consid. 2; 53.1999.3 del 12 maggio 2000, consid. 4.1.).
Lo stipendio dei dipendenti può essere modulato soltanto all'interno di questi parametri, entrambi riferiti alle loro capacità ed alle prestazioni lavorative che sono in grado di fornire. Altri fattori, non previsti dalla legge, non entrano in linea di conto. La capacità finanziaria del datore di lavoro non costituisce in particolare un fattore che lo Stato può prendere in considerazione in sede di determinazione concreta dello stipendio del singolo dipendente al momento dell'assunzione. Alle esigenze di risparmio dello Stato può (e deve) essere data risposta soltanto nel quadro della definizione - in termini generali - dell'ordinamento retributivo dei suoi dipendenti, mediante opportune modifiche della LStip o del RClass (pianta organica).
2.2. Nel caso in esame, la controversa decurtazione dello stipendio iniziale dell'insorgente non è dettata dalle sue attitudini professionali, ma da esigenze di risparmio del datore di lavoro. La deduzione in oggetto non ha nulla a che vedere con il giudizio, positivo, che lo Stato ha espresso sulle sue capacità lavorative e sulle sue esperienze professionali, assegnandogli la 27a classe di stipendio e 6 aumenti. Unico ed esclusivo motivo della riduzione sono le esigenze di contenere i costi del personale del datore di lavoro.
Il Consiglio di Stato non nega che la riduzione del 3% dello stipendio iniziale dei dipendenti di nuova assunzione, che nel frattempo ha, peraltro, rinunciato ad applicare, sia priva di base legale. Pretende tuttavia di giustificarla rilevando che rientrava fra le misure di risparmio contemplate dal messaggio 22 ottobre 1996 (n. 4590) concernente il preventivo 1997 approvato dal Gran Consiglio. A torto.
Anzitutto, perché contrariamente a quanto dispone l'art. 7 cpv. 3 LStip - la deduzione del 3% sullo stipendio iniziale è esclusivamente dettata dalla capacità finanziaria del datore di lavoro e non dalla capacità lavorativa dei dipendenti di nuova assunzione: non può dunque fondarsi sulla norma succitata.
In secondo luogo, perché la riduzione non è riconducibile né al differenziale tra la 27a e la 28a classe di stipendio, né ad uno o più scatti per anzianità: non può dunque fondarsi sulla scala delle classi e degli aumenti rigidamente fissata dall'art. 3 LStip.
Del tutto irrilevante è il fatto che la decurtazione rispetti lo stipendio minimo previsto dalla scala degli stipendi. Una retribuzione che non corrisponde né ad una delle classi previste dall'art. 3 LStip in combinazione con la pianta organica, né ad un determinato numero di aumenti, è già di per sé illegittima, poiché lo Stato deve attenersi alle classi di stipendio ed agli aumenti previsti dall'art. 3 LStip. Non può definire classi intermedie o aumenti parziali.
Nulla impediva d'altro canto allo Stato di soddisfare le sue esigenze di risparmio applicando un metro di giudizio più severo in sede di valutazione delle attitudini del dipendente da assumere o degli aumenti iniziali da accordare. Trattandosi di fattori rimessi in parte all'apprezzamento, l'assegnazione di una classe di stipendio inferiore (26a invece della 27a) avrebbe, ad esempio, permesso allo Stato di conseguire in un solo anno un risparmio di gran lunga superiore a quello che si riproponeva di conseguire decurtando del 3% lo stipendio iniziale.
La riduzione del 3% sullo stipendio iniziale va dunque soppressa siccome priva di base legale.
3. 3.1. Giusta l'art. 8 cpv. 1 LStip, i dipendenti hanno diritto all'aumento annuale di stipendio previsto dall'art. 3. Tale aumento, soggiunge la norma (cpv. 2), è concesso agli impiegati ogni dodici mesi di servizio fino al raggiungimento del massimo della rispettiva classe.
La norma, chiarissima, non necessita di particolari commenti.
3.2. Nella risoluzione di assunzione il Consiglio di Stato ha in concreto stabilito che l'insorgente avrebbe avuto diritto al primo aumento annuale di stipendio soltanto a partire dal terzo anno d'impiego. Nessun aumento sarebbe stato concesso alla scadenza dei primi dodici mesi.
La risoluzione si pone in palese contrasto con l'art. 8 cpv. 1 LStip.
Nulla legittima in effetti il diniego anticipato dell'aumento imposto dal testo di legge.
Invano tenta il Consiglio di Stato di giustificarlo asserendo che a seguito della riduzione del 3% lo stipendio del primo anno sarebbe in sostanza equivalso alla concessione di una retribuzione corrispondente alla 27a classe maggiorata con un importo compreso tra 4 e 5 aumenti. Gli aumenti, giustificati dalle precedenti esperienze lavorative o dall'anzianità di servizio, devono corrispondere a quelli fissati dalla legge. Non possono essere modificati ponendoli in compensazione con riduzioni prive di base legale riconducibili alle esigenze di risparmio del datore di lavoro.
L'ordinamento retributivo dei dipendenti dello Stato è di natura statutaria. Non è rimesso alla libera contrattazione delle parti. Non v‘è spazio per la negoziazione.
Fondata appare dunque la domanda volta ad ottenere il riconoscimento dell'aumento annuale previsto dall'art. 8 LStip già a partire dal secondo anno di servizio.
4. 4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto tanto nella misura in cui chiede la soppressione della riduzione del 3% sullo stipendio iniziale, quanto nella misura in cui postula la concessione degli aumenti di stipendio prescritti dall'art. 8 LStip già a partire dal secondo anno di servizio. Lo Stato verserà pertanto al ricorrente sia l'importo del 3% indebitamente trattenuto sullo stipendio iniziale, sia i conguagli dovuti al riconoscimento del diritto all'aumento annuale già a partire dal secondo anno di servizio, oltre agli interessi al 5% sui singoli importi.
4.2. Dato l'esito, non si preleva tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece a carico dello Stato, secondo soccombenza (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 19 giugno 2012 del Consiglio di Stato (n. 3286) è annullata;
1.2. lo Stato del Canton Ticino verserà al ricorrente:
- l'importo del 3% indebitamente trattenuto sullo stipendio iniziale,
- i conguagli dovuti al riconoscimento del diritto all'aumento annuale già a partire dal secondo anno di servizio,
oltre agli interessi del 5% sui singoli importi, a decorrere dalla data in cui avrebbero dovuto essere versati.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato del Canton Ticino rifonderà al ricorrente fr. 600.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria