Incarto n. 52.2011.600
Lugano 3 aprile 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 19 dicembre 2011 della
RI 1 patrocinata da:
contro
la decisione 7 dicembre 2011 (n. 6710) del Consiglio di Stato, che ha aggiudicato alla CO 1 il contratto di assicurazione incendio e danni della natura di immobili di proprietà del Cantone relativamente agli anni 2012-2014;
viste le risposte:
- 16 gennaio 2012 della CO 1;
- 16 gennaio 2012 della Sezione delle risorse umane;
preso atto della replica 30 gennaio 2012 della ricorrente e delle dupliche:
- 20 febbraio 2012 della Sezione delle risorse umane;
- 23 febbraio 2012 della CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Dopo vicissitudini note alle parti che non occorre rievocare, il 26 agosto 2011 il Dipartimento delle finanze e dell'economia ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare il contratto di assicurazione incendio e danni della natura degli stabili di proprietà del Cantone relativamente agli anni 2012-2014 (FU n. __________).
Nel bando le prestazioni richieste erano così definite:
- Assicurazione al valore a nuovo contro gli incendi e danni della natura per gli stabili di proprietà della Repubblica e Cantone del Ticino
- Franchigia incendio di fr. 50'000.– per sinistro
- Durata del contratto: 3 anni
- L'assicurazione si estende a tutti gli stabili indicati singolarmente nella lista redatta
dal committente
I valori assicurati sono soggetti ad adattamento in base all'indice dei costi di co- struzione
- Assicurazione al primo rischio senza supplemento di premio per:
- spese di sgombero fino al massimo di fr. 2'000'000.–
- rincaro postsinistro per ogni stabile fino al 10% della somma di assicurazione dello stabile, fino al massimo di fr. 200'000.–
- fondazioni speciali ed installazioni edili speciali, per esempio: murate dei castelli,
passerelle, vasche per la pescicoltura con condotte d'acqua, nonché recinzioni
nei limiti dei dintorni
- assicurazione preventiva per i nuovi stabili in Svizzera, nonché gli aumenti di
valore in seguito a riattazioni fino ad un importo di fr. 5'000'000.–
- devono essere indicati separatamente i tassi di premio per l'assicurazione
contro gli incendi e l'assicurazione contro i danni della natura.
Il bando preannunciava inoltre che il consorziamento ed il subappalto non erano ammessi e stabiliva che il contratto di assicurazione sarebbe stato aggiudicato al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti criteri elencati in ordine di priorità:
Premio globale rischio danni della natura 50%
Premio globale rischio incendio 30%
Gestione dei sinistri in lingua italiana e con servizio sinistri
proprio della compagnia con sede locale in Ticino 20%
Il capitolato d'appalto precisava tutti i parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione. In particolare, specificava che il premio globale rischio danni della natura ed il premio globale rischio incendio sarebbero stati valutati in funzione della formula
Importo del premio minore offerto
-------------------------------------------------------------- = Rx
Importo del premio della compagnia offerente
Punteggio assegnato alla compagnia concorrente = Rx2 x 50 (rischio danni natura)
= Rx2 x 30 (rischio incendio)
con l'appunto che in caso di parità di punteggio la scelta della compagnia sarebbe avvenuta a discrezione del committente.
Nel modulo d'offerta (allegato 2) predisposto da quest'ultimo i concorrenti non dovevano tuttavia indicare il premio globale, bensì il tasso di premio.
Nel bando era peraltro segnalato chiaramente che contro gli atti di concorso era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla loro messa a disposizione. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. Nel termine prestabilito (6 ottobre 2011) sono pervenute al committente sette offerte, con tassi di premio compresi tra 0.41662 %o e 0.46 %o per il rischio danni della natura, rispettivamente tra 0.00 %o e 0.02 %o per il rischio incendio.
Scartate due offerte e valutate quelle restanti con modalità che saranno esposte in appresso, il 7 dicembre 2011 il Consiglio di Stato ha risolto di deliberare la commessa alla CO 1 (in seguito: CO 1), giunta prima in graduatoria con 100 punti.
C. Contro la predetta decisione la RI 1 (in seguito: RI 1), seconda classificata con 88.8782 punti, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
La ricorrente ha rimproverato innanzi tutto alla committenza di aver emanato una decisione carente nella motivazione.
Nel merito, ha criticato il metodo di valutazione applicato dal committente che, distanziandosi dalle regole fissate nel capitolato, ha riunito i primi due criteri di aggiudicazione per poi assegnare una nota unica all'aspetto economico delle offerte. D'altra parte, la stazione appaltante ha disatteso il criterio di aggiudicazione riferito al premio globale per il rischio incendio nella misura in cui ha deliberato all'CO 1 la stipulazione della polizza per un importo di fr. 956'855.comprensivo della tassa cantonale per la lotta contro gli incendi, contributo a carico delle compagnie assicurative che nessun altro concorrente ha addebitato al Cantone.
L'insorgente ha inoltre annotato che il tasso di premio per il rischio danni della natura è fissato dal Consiglio federale e attualmente ammonta allo 0.46 %o, con la possibilità di operare una riduzione secondo la cosiddetta "Kappung der Versicherungssumme" istituita nel 2000 dall'Ufficio federale delle assicurazioni private (UFAP). L'CO 1 ha tuttavia interpretato in maniera scorretta le direttive emanate in materia, esonerando dal premio una somma assicurativa inammissibile di ben fr. 184'719'398.- che per finire le ha permesso di ridurre artificiosamente il tasso offerto portandolo allo 0.41662 %o. In passato, siffatto approccio aveva consentito all'CO 1 di aggiudicarsi la stessa commessa suscitando tuttavia l'intervento dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA), che per finire aveva imposto un adeguamento del premio a danno dello Stato. Il committente non avrebbe quindi dovuto tollerare questo nuovo utilizzo abusivo della "Kappung", che ha penalizzato l'offerta della ricorrente ponendola al secondo posto della graduatoria con un premio solo apparentemente meno vantaggioso di quello offerto dall'aggiudicataria.
Per concludere, l'insorgente ha contestato il punteggio massimo attribuito all'CO 1 nel criterio "gestione dei sinistri". La violazione della "Kappung" posta in essere dalla deliberataria e la sua
minor organizzazione e dotazione in Ticino per rapporto alla RI 1, avrebbero imposto l'assegnazione di una nota inferiore.
D. In sede di risposta la committenza e la deliberataria si sono opposte all'accoglimento dell'impugnativa, ribattendo partitamente alle critiche formulate dalla ricorrente.
a. Il committente ha negato per cominciare di aver emanato una decisione insufficientemente motivata. La risoluzione impugnata è completa e fa chiaramente riferimento al rapporto di valutazione, a disposizione di tutti i concorrenti. Nulla impediva alla ricorrente di consultarlo per conoscere i dettagli mancanti prima dell'inoltro del gravame.
In punto alle valutazioni esperite, la stazione appaltante ha rilevato come l'RI 1 abbia utilizzato un tasso di premio uguale a 0 per il rischio incendio, impedendo l'applicazione della formula matematica preannunciata nel capitolato e, di riflesso, l'assegna-zione di un punteggio nel criterio di aggiudicazione 2. Per rimediare a questo inconveniente si è pertanto deciso di sommare i due tassi (danni natura + incendio) e di ponderarli all'80%.
Quanto alla "Kappung", la committenza ha ricordato di aver chiesto delucidazioni sulla metodologia applicata a tutte le compagnie che ne hanno fatto uso. Ne è risultata un'interpretazione del concetto divergente, che ha indotto il Consiglio di Stato ad assegnare la commessa al miglior offerente senza approfondire la questione, particolarmente ostica considerata la complessità della materia assicurativa.
b. Dal canto suo, l'aggiudicataria ha annotato innanzi tutto che la procura versata agli atti non è valida, essendo stata sottoscritta in nome della succursale di __________ e non della sede principale di __________, partecipante al concorso e qui ricorrente.
Ricordato che la gara è assoggetta al CIAP (e non alla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 come supposto dall'insorgente), l'CO 1 ha poi avversato la tesi ricorsuale secondo cui la risoluzione di delibera è lacunosa a livello di motivazione. A mente della resistente, il committente non ha neppure violato i criteri di aggiudicazione determinati nel bando, favorendo addirittura l'RI 1 laddove ha preso in considerazione la sua offerta nonostante vanificasse l'applicazione della formula matematica di valutazione del "premio rischio incendio".
In seguito, la deliberataria ha specificato che il tasso di premio da indicare nell'offerta non comprende la tassa cantonale per la lotta contro gli incendi, tributo pubblico obbligatorio che al pari della tassa di bollo federale va invece aggiunto al premio netto espresso in fr.
In tema di tariffa per le polizze assicurative afferenti ai danni della natura per contratti rilevanti, l'CO 1 ha evidenziato come il tasso minimo attualmente applicabile (0.46 %o) sia stato fissato dall'UFAP in una decisione del 2 novembre 2006, mentre il principio della "Kappung" sia stato ripreso e spiegato nell'allegato II dell'edizione 30 novembre 2007 (in vigore dal 1° gennaio 2008) del "Poolvertrag" in essere tra le compagnie formanti lo "Schweizer Elementarschaden-Pool". Secondo questo documento, la cosiddetta "Kappung" permette di estrapolare dal calcolo del premio la somma di assicurazione eccedente fr. 100'000'000.riferita a beni siti in un comprensorio raggruppante immobili che distano tra di loro al massimo 100 m l'uno dall'altro. Regola, questa, che l'CO 1 ha impiegato in modo del tutto corretto, in esito ad un esame accurato della lista degli stabili che poteva essere effettuato da ogni concorrente.
Contestate le accuse rivoltele dalla ricorrente in relazione agli strascichi del concorso svoltosi nel 2006 per la stipulazione della stessa polizza oggetto dell'odierno contendere, per finire l'CO 1 ha sottolineato di essere attiva in Ticino dal 1864 e di poter garantire un'organizzazione aziendale e un servizio sinistri ineccepibile, che ben giustifica il punteggio massimo conferitole nel criterio di aggiudicazione 3.
E. Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole con argomentazioni di cui si dirà - per quanto necessario - nei considerandi seguenti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4).
1.2. In quanto partecipante al concorso, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'aggiudicazione della commessa ad un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). Ricorrente è la RI 1 di __________, la stessa compagnia che ha partecipato al concorso. Vi è quindi perfetta coincidenza d'identità tra concorrente e insorgente. Quest'ultima ha rilasciato una regolare procura all'avvocato che la rappresenta in causa (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, pag. 159 segg.; Bruno Cocchi/Francesco Trezzini/Giorgio A. Bernasconi, Commentario al Codice di diritto processuale civile svizzero, Lugano 2011, pag. 253-254).
L'atto è infatti inequivocabile dal profilo contenutistico ed è stato sottoscritto da due dirigenti della compagnia che dispongono di firma collettiva a due (vedi estratto RC agli atti). Il fatto che in calce alla procura figuri il timbro della succursale di __________ (rectius: della __________) non ne intacca la validità, ove solo si consideri che mandante risulta essere indubbiamente la sede principale di __________ della RI 1 e che il documento è stato firmato da due dipendenti della società dotati dei necessari poteri ai sensi dell'art. 718a della legge federale di complemento del Codice civile svizzero (libro quinto: diritto delle obbligazioni) del 30 marzo 1911 (CO; RS 220). Nella fattispecie non sono dunque ravvisabili i vizi di rappresentanza denunciati dall'CO 1.
1.3. Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il carteggio concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2. 2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Giusta l'art. 26 LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto ed intimata alle parti con l'indicazione dei mezzi e del termine di ricorso. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro diritto di difesa ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (DTF 123 I 31 consid. 2c; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 ad art. 26).
Il CIAP, contrariamente alla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1), non prescrive che la decisione di aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati offerenti o offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di diritto, con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio, effetto sospensivo (vedi art. 33 cpv. 2 LCPubb). L'art. 56 cpv. 2 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6) indica tuttavia che la notifica delle decisioni di selezione o di aggiudicazione da parte del committente deve contenere le seguenti indicazioni:
a) nome e indirizzo del o degli aggiudicatari o selezionati;
b) tipo di procedura impiegata;
c) oggetto e entità della commessa;
d) motivi essenziali dell'esclusione dall'aggiudicazione;
e) termini di ricorso e tribunale competente.
Ferma restando l'esigenza di soddisfare i requisiti minimi richiesti dalle predette norme che disciplinano specificatamente le commesse pubbliche, le decisioni di esclusione e aggiudicazione devono essere in ogni modo convenientemente motivate. Per risultare adeguata, la motivazione deve fornire una spiegazione ragionevole in ordine alle valutazioni operate dalla committenza. La motivazione può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti, ma i destinatari della decisione devono essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
La violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito (DTF 125 I 113 consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono comunque essere sanate davanti all'istanza di ricorso. A tal fine occorre che il committente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti addotti (RDAT II-2002 n. 43; STA 52.2006.125/129 del 12 luglio 2006).
2.2. In concreto, nella decisione 7 dicembre 2011 notificata a tutte le parti il Consiglio di Stato ha giustificato l'aggiudicazione della commessa all'CO 1 richiamandosi in pratica al rapporto di valutazione redatto il 18 novembre 2011 dalla Sezione delle risorse umane con la collaborazione dell'Ufficio lavori sussidiati e appalti, così come alla graduatoria esposta in calce a tale documento con l'indicazione del punteggio complessivo conseguito da ogni concorrente.
Queste indicazioni hanno permesso alla RI 1 di capire alla perfezione i motivi e la portata della decisione censurata. Lo prova il fatto che la stessa è stata impugnata compiutamente innanzi al Tribunale cantonale amministrativo con il gravame che ci occupa. In simili evenienze l'insorgente non può dolersi con successo di una violazione del diritto di essere sentita o di altre disattenzioni che consentano di accogliere la censura in tal senso sollevata nel suo ricorso.
D'altro canto, nella memoria di risposta la stazione appaltante ha spiegato ulteriormente le ragioni delle proprie scelte, confutando ogni argomentazione della ricorrente. Preso atto di tali delucidazioni, in replica l'insorgente ha ulteriormente contestato, in modo congruo e completo, la motivazione addotta dalla committenza. Ne consegue che in casu non si concretizza alcuna offesa ai diritti di difesa dell'RI 1 atta a giustificare l'annullamento in ordine della decisione 7 dicembre 2011. Ogni eventuale lesione del suo diritto di essere sentita è stata comunque e ampiamente sanata in questa sede.
3. Notoriamente le prescrizioni di gara costituiscono la legge stessa del concorso e vincolano tanto i concorrenti quanto il committente, che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP).
3.1. Il bando ed il capitolato preannunciavano univocamente che il contratto di assicurazione sarebbe stato aggiudicato al miglior offerente, tenendo conto del premio globale rischio danni della natura (50%), del premio globale rischio incendio (30%) e della gestione dei sinistri in lingua italiana tramite un servizio proprio della compagnia con sede in __________ (20%). Anche la formula matematica predisposta dal committente per valutare gli aspetti economici delle offerte indicava chiaramente che il parametro chiave per la stima dei due primi criteri di aggiudicazione sarebbe stato il premio globale. Distanziandosi da questa regola, nel modulo d'offerta la stazione appaltante ha tuttavia chiesto ai concorrenti di menzionare il tasso di premio, ovvero un dato del tutto diverso da quello prestabilito. Nessun concorrente ha tuttavia evidenziato questa incongruenza impugnando il bando e i documenti concorsuali. Neppure la ricorrente, che ora non può trarre alcun giovamento dal fatto che le offerte siano state valutate in base al tasso di premio, piuttosto che sulla scorta del premio globale (premio, che se inteso al netto, è comunque deducibile dalla moltiplicazione della somma di assicurazione per il tasso di premio espresso in %o). In effetti la RI 1, al pari di tutte le altre compagnie, ha partecipato al concorso senza sollevare alcuna obiezione, per cui ora non può avversare con successo le prescrizioni di gara (RDAT I-2002 n. 24). Vi ostano il principio della buona fede e della sicurezza giuridica, i quali impongono peraltro ai concorrenti anche l'obbligo di segnalare tempestivamente al committente errori manifesti o comunque facilmente riconoscibili compiuti durante lo svolgimento della competizione, pena la preclusione ad avvalersene al momento dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241 consid. 4.3).
3.2. Secondo le prescrizioni di gara il premio globale rischio incendio sarebbe stato valutato in base alla seguente formula matematica:
Importo del premio minore offerto
-------------------------------------------------------------- = Rx
Importo del premio della compagnia offerente
Punteggio assegnato alla compagnia concorrente = Rx2 x 30
Per il rischio incendio, l'RI 1 ha offerto un tasso di premio dello 0 %o, che con ogni evidenza ha reso del tutto inapplicabile la formula predisposta dal committente per la valutazione di questo specifico criterio di aggiudicazione. Il tasso proposto dalla ricorrente ha di fatto impedito la valutazione differenziata del premio incendio di tutte le compagnie partecipanti alla gara. Nessuna regola concorsuale vietava tuttavia ai concorrenti di offrire tassi uguali a zero. A fronte di questa situazione, rivelatrice di un difetto d'impostazione del capitolato ostante ad un'aggiudicazione conforme alla lex specialis del concorso, il committente avrebbe dovuto interrompere la procedura. Per ovviare all'inconveniente, la stazione appaltante ha invece preferito applicare modalità di valutazione non previste, che in pratica si sono tradotte in una congiunzione dei due criteri di aggiudicazione e in un conseguente adattamento della formula preannunciata, con l'inse-rimento della somma dei due tassi richiesti (danni natura + incendio) e la loro ponderazione all'80%. Benché per certi versi comprensibile, questa modalità di soluzione del problema venutosi a creare non può in alcun modo essere accreditata nella misura in cui si scosta dal tenore delle formule matematiche esposte in modo vincolante alla cifra 3.3 del capitolato di appalto.
Nell'applicazione di formule matematiche chiare ed inequivocabili non v'è spazio per l'interpretazione. Le formule devono di principio essere applicate così come sono enunciate. Il fatto che per eventi difficilmente prevedibili esse diventino di fatto inutilizzabili non permette di scostarsene. Pretendere che vengano impiegate così come concepite non costituisce un eccesso di formalismo. Il divieto di formalismo eccessivo è in effetti violato soltanto quando la rigorosa applicazione di norme di procedura non è giustificata da alcun interesse degno di protezione, diviene fine a sé stessa e complica in misura insostenibile la realizzazione del diritto materiale (DTF 121 I 177 consid. 2b, aa e rimandi; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. edizione, Cadenazzo 2002, n. 481 con rinvii). Ipotesi, queste, che non sono ravvisabili nell'utilizzo di formule matematiche secondo il loro tenore letterale (STA 52.2010.487 del 2 marzo 2011) e nella valutazione disgiunta di ogni singolo criterio di aggiudicazione previsto dalle disposizioni concorsuali.
Un'applicazione contraria al tenore della formula è esclusa anche se è volta a correggerne errori di impostazione. Non ci si può scostare dalle regole matematiche prestabilite nemmeno se l'adeguamento permette di conseguire un risultato sostenibile, che permette di scongiurare il fallimento della procedura di concorso. Il ricorso va quindi accolto già per questo motivo, al quale va ad aggiungersi quello di cui si riferirà in appresso.
3.3. Per fissare il tasso di premio inerente al rischio danni della natura, di principio ammontante come minimo allo 0.46 %o, tre concorrenti hanno fatto capo alla cosiddetta "Kappung", un istituto di stampo meramente assicurativo che permette alle compagnie appartenenti allo "Schweizer Elementarschaden-Pool" di estrapolare dal calcolo del premio la somma di assicurazione eccedente fr. 100'000'000.- riferita ad immobili siti nello stesso luogo ("Standort"), segnatamente in un "zusammenhängende Areal". Nell'allegato II del "Poolvertrag" 30 novembre 2007 si spiega testualmente che "dem Versicherungsnehmer dienende Standorte und dazugehörende Areale gelten nicht als ein Standort, wenn sie:
· innerbetrieblich nicht oder lediglich durch Leitungen aller Art oder durch Gleisanlagen miteinander verbunden sind (Beispiele: Kraftwerke, Bahnen) und somit eine eigentliche, grundsätzlich nur dem Versicherungsnehmer dienende Infrastruktur wie Plätze, Zufahrten, usw. zwischen den Standorten fehlt und
· mehr als 100 m auseinander liegen".
A dispetto di questa formulazione che per gli specialisti della materia dovrebbe avere una portata univoca e condurre ad un risultato identico al momento della sua applicazione concreta, le tre compagnie che si sono avvalse del principio della "Kappung" al fine di abbassare il tasso di premio al di sotto della soglia dello 0.46 %o sono pervenute a soluzioni discordanti, figlie di un'inter-pretazione altrettanto divergente della prescrizione, oltre che di un approccio analitico verosimilmente differente del consistente (fr. 1'958'758'020.-) patrimonio immobiliare da assicurare. Confrontata con tassi di premio danni della natura inferiori allo 0.46 %o e del tutto diversi (CO 1 0,41662 %o; __________ 0,449 %o; RI 1 0,4500755 %o), la committenza ha chiesto spiegazioni agli interessati, ma una volta ottenuti chiarimenti circa i parametri di calcolo applicati dalle singole compagnie non ha esperito alcun ulteriore accertamento per determinare chi aveva fatto capo correttamente alla "Kappung" e, di riflesso, chi aveva proposto un tasso di premio conforme alle norme vigenti. Questo, spiega l'ente pubblico nella sua risposta, perché "non essendo in grado, data la specificità della materia assicurativa, di valutare quale sia l'interpretazione corretta, il Consiglio di Stato ha proceduto all'assegnazione della copertura assicurativa al miglior offerente". Siffatta presa di posizione non può essere condivisa. Spetta infatti al committente verificare che le offerte pervenutegli siano in tutto e per tutto rispettose delle prescrizioni in vigore. Se non dispone delle competenze necessarie, non ha che da interpellare autorità che le hanno (in casu l'UFAP) o farsi assistere da consulenti esterni, ai quali è talvolta opportuno ricorrere già nella delicata fase di allestimento del capitolato.
Sta di fatto che il Consiglio di Stato ha deliberato la commessa ad un'offerta che per sua stessa ammissione non è stato in grado di valutare appieno per mancanza di persone sufficientemente cognite della particolare materia governante l'oggetto del concorso. La controversa aggiudicazione, resa in esito ad un accertamento insufficiente quo alla validità delle offerte inoltrate, deve essere annullata anche per questa ragione.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando l'impugnata risoluzione di aggiudicazione. Si rinuncia a rinviare gli atti al committente per nuova decisione, poiché l'impostazione del capitolato, combinata con il premio offerto dalla RI 1 per il rischio incendio, non permettono in ogni modo una delibera conforme alle disposizioni del CIAP.
5. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
6. La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dal gravame ed ai valori in discussione, è posta a carico della resistente CO 1, ritenuto che lo Stato ne va esente, per la sua quota, onde evitare inutili partite di giro (art. 28 LPamm). Le ripetibili sono poste a carico dell'CO 1 e dello Stato secondo soccombenza (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza la decisione 7 dicembre 2011 (n. 6710) con la quale il Consiglio di Stato ha aggiudicato alla CO 1 il contratto di assicurazione incendio e danni della natura di immobili di proprietà del Cantone relativamente agli anni 2012-2014 è annullata.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'500.- è posta a carico della CO 1.
3. Le ripetibili dovute alla ricorrente sono ripartite come segue:
fr. 3'000.a carico della CO 1;
fr. 3'000.a carico dello Stato.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria