Incarto n. 52.2011.486
Lugano 6 dicembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 18 ottobre 2011 del
RI 1__________ patrocinato da:
contro
la decisione 4 ottobre 2011 del Consiglio di Stato (n. 5495), che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso il dispositivo n. 2 della risoluzione 7 aprile 2011 con cui il Dipartimento delle istituzioni, Sezione del militare e della protezione della popolazione, stabilisce che il personale professionista della Regione di PCi del __________ non ha diritto all'indennità per perdita di guadagno per il servizio prestato nell'ambito di un intervento di pubblica utilità a favore del comune di __________;
viste le risposte:
- 9 novembre 2011 del Consiglio di Stato;
- 10 novembre 2011 della Sezione del militare e della protezione della popolazione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 9 febbraio 2011 il comune di __________ ha chiesto alla Sezione del militare e della protezione della popolazione (SMPP) del Dipartimento delle istituzioni l'autorizzazione ad effettuare un intervento di pubblica utilità facendo capo alle risorse della protezione civile (PCi). L'intervento, volto ad eseguire opere di messa in sicurezza dei sentieri comunali, comportava l'impiego di un professionista del Consorzio Protezione civile della Regione del __________ (CPC__________) e di 30 militi da chiamare in servizio. L'intervento sarebbe durato 7 giorni (tra il 31 marzo e l'8 aprile 2011), per un totale di 160 giorni di servizio compreso il corso preparatorio.
b. Con decisione 7 aprile 2011, la SMPP ha rilasciato al comune l'autorizzazione richiesta, stabilendo - fra l'altro - che il personale professionista del CPC__________ non avrebbe potuto beneficiare delle indennità per perdita di guadagno (IPG) in quanto il comune richiedente fa parte del Consorzio di PCi del __________ (dispositivo n. 2 della decisione).
La SMPP ha in sostanza ritenuto che il versamento di tale indennità al professionista del consorzio si ponesse in contrasto con l'art. 11 dell'ordinanza sugli interventi di pubblica utilità della protezione civile del 6 giugno 2008 (OIPU; RS 520.14), che vieta l'impiego di militi della protezione civile nell'ambito degli interventi di pubblica utilità a favore del datore di lavoro.
B. Con giudizio 4 ottobre 2011, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta dal CPC__________.
Il Governo ha condiviso l'assunto della SMPP, ritenendo a sua volta che a causa della partecipazione, anche finanziaria, del comune di __________ al consorzio ricorrente la prestazione del milite professionista fosse assimilabile ad una prestazione a favore del suo datore di lavoro.
C. Contro il predetto giudizio governativo, il consorzio soccombente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 18 ottobre 2011, chiedendo che sia annullato assieme al dispositivo n. 2 della controversa risoluzione della SMPP. Postula pertanto che anche il personale professionista impiegato nei servizi IPU beneficerà delle prestazioni IPG.
L'insorgente contesta con dovizia d'argomenti le deduzioni della SMPP. L'art. 11 OIPU, obietta, andrebbe interpretato secondo il suo tenore letterale e non secondo le sue finalità. I militi professionisti, osserva, non sono d'altro canto dipendenti del comune, ma del consorzio PCi, che li dirige e li stipendia. In caso di interventi di pubblica utilità, questi militi mantengono il loro statuto: non diventano dipendenti del comune. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, la partecipazione del comune di __________ al consorzio non determinerebbe alcuna commistione di interessi. L'IPG spetterebbe peraltro al consorzio e non al comune, che non ne ritrarrebbe alcun vantaggio.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene la SMPP, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente. Essa si richiama in particolare alla circolare 1/09 del 25 settembre 2009 dell'Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP) e ad una sua successiva presa di posizione dell'8 ottobre 2010, che impedirebbe in sostanza ai dipendenti professionisti delle organizzazioni della PCi di partecipare ad interventi di pubblica utilità a favore di comuni membri delle stesse.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 50 cpv. 2 della legge sulla protezione civile del 26 febbraio 2007 (LPCi; RL 1.5.4.1).
Il CPC__________ è legittimato ad impugnare la decisione con cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto contro la risoluzione 7 aprile 2011 della SMPP di negare il diritto all'IPG al suo dipendente distaccato per l'intervento di pubblica utilità autorizzato a favore del comune di __________ (art. 50 cpv. 2 LPCi; art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Nella sua qualità di datore di lavoro del dipendente in questione e quindi di potenziale beneficiario delle IPG (art. 17 cpv. 1 lett. b legge federale sulle indennità di perdita di guadagno del 25 settembre 1952; LIPG; RS 834.1), il consorzio ricorrente può infatti essere annoverato fra le persone legate per situazione da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso all'oggetto della decisione impugnata. Innegabile è l'interesse ad agire in giudizio.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Ad eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio annullando la decisione censurata e rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché, assunte le prove mancanti, si pronunci nuovamente sull'impugnativa inoltratagli dal CPC__________ (art. 65 cpv. 2 LPamm).
1.3. Controverso è unicamente il dispositivo (n. 2) della decisione 7 aprile 2011, con cui la SMPP ha stabilito che il personale professionista della Regione di PCi del __________ non potrà beneficiare delle prestazioni IPG. Il riconoscimento della pubblica utilità dell'intervento autorizzato a favore del comune di __________ non è oggetto di contestazione. Incontestata è pure l'autorizzazione in quanto tale ad impiegare nell'intervento anche un dipendente (professionista) del CPC__________.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 2 lett. c della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile del 4 ottobre 2002 (LPPC; RS 520.1), i Cantoni possono chiamare in servizio i militi di protezione civile per interventi di pubblica utilità. Questi interventi sono regolati dalla specifica ordinanza (OIPU), di cui si è detto in narrativa.
Sono considerati interventi di pubblica utilità gli interventi che comportano la fornitura di prestazioni a terzi, segnatamente autorità, amministrazioni, associazioni, organizzazioni o espositori (cfr. art. 1 cpv. 2 OIPU). Gli interventi di pubblica utilità sono soggetti ad autorizzazione, sia a livello nazionale, sia a livello cantonale o comunale. A livello nazionale, il permesso è rilasciato dall'UFPP alle condizioni poste dagli art. 3-7 OIPU. L'autorizzazione per interventi di pubblica utilità a livello cantonale e/o comunale è invece regolata dal diritto cantonale, che stabilisce anche la ripartizione dei costi tra Cantone, Comuni e richiedente (art. 8 OIPU). L'autorizzazione presuppone, cumulativamente, che i richiedenti non siano in grado di svolgere i loro compiti con i propri mezzi (art. 2 lett. a OIPU), che l'intervento sia compatibile con lo scopo ed i compiti della PCi e permetta di praticare le conoscenze e capacità acquisite nel corso della formazione (lett. b), che non faccia eccessiva concorrenza alle imprese private (lett. c) e che l'evento sostenuto non persegua a titolo principale la realizzazione di profitti (lett. d).
La legge cantonale (LPCi) non disciplina ulteriormente questi interventi. Non contiene, in particolare, disposizioni sulla procedura di autorizzazione. Essa si limita a stabilire la competenza a chiamare in servizio i militi della PCi per interventi di pubblica utilità. Il regolamento sulla protezione civile del 3 giugno 2008 (RPCi; RL 1.5.4.1.1) è dal canto suo silente. La materia è ulteriormente regolata da una direttiva (n. 602) del 1. luglio 2010 della SMPP, che disciplina in sostanza gli aspetti procedurali delle domande relative agli interventi di pubblica utilità, i doveri di collaborazione e la ripartizione dei costi. Secondo la cifra 13 di questa direttiva, la Confederazione sopporta i costi dell'assicurazio-ne dei militi della PCi e sborsa i contributi conformemente alla LIPG. Ogni altro costo ordinario, segnatamente il soldo, i costi legati alla chiamata in servizio, alle trasferte, al vitto e all'alloggio e quelli per il materiale è invece a carico dell'istante.
2.2. Giusta l'art. 23 LPPC, chi presta servizio di protezione civile ha diritto ad un'indennità per perdita di guadagno secondo le disposizioni della LIPG. Le persone che prestano servizio nella protezione civile, dispone dal canto suo l'art. 1a cpv. 3 LIPG, hanno diritto a un'indennità per ogni giorno intero per il quale esse ricevono un'indennità (soldo) giusta l'articolo 46 della legge federale sulla protezione civile del 17 giugno 1994 (ora art. 22 LPPC).
L'indennità è fissata dalla cassa di compensazione competente su domanda dell'avente diritto (art. 18 cpv. 1 LIPG).
Spetta invece alle autorità della PCi e non alla cassa di compensazione dell'assicurazione vecchiaia e superstiti (AVS) stabilire se i partecipanti ad un intervento di pubblica utilità prestino un servizio ai sensi della LPPC. Accertamento, questo, che costituisce il presupposto del diritto dei partecipanti all'intervento al soldo, al vitto e all'alloggio gratuiti, all'indennità di trasporto e, di riflesso, all'IPG. Quest'ultima indennità è in effetti dovuta soltanto a chi presta servizio di PCi (art. 23 LPPC) e riceve un'indennità (soldo) secondo l'art. 22 cpv. 1 LPPC (art. 1a cpv. 3 LIPG).
A prescindere dalla questione di sapere se in sede di decisione sulla domanda di versamento dell'IPG le casse di compensazione AVS possano semmai ancora contestare l'accertamento operato dalle autorità della PCi circa la natura del servizio svolto dai partecipanti all'intervento, gli organi dell'AVS devono poter fare affidamento sulla correttezza di tale certificazione. Non dispongono infatti dei mezzi necessari per verificarne il fondamento.
2.3. A norma dell'art. 11 OIPU, nell'ambito degli interventi di pubblica utilità i militi della protezione civile non possono essere impiegati a favore del loro datore di lavoro.
La disposizione è volta ad evitare che i datori di lavoro tenuti a versare lo stipendio ad un milite possano approfittare degli interventi di pubblica utilità da lui prestati. Si vuole così evitare che vengano fornite prestazioni IPG per funzioni contrattuali per cui il datore di lavoro è tenuto a versare lo stipendio (lettera 8 ottobre 2010 dell'UFPP al Direttore del Dipartimento delle istituzioni). Essa attua concretamente l'indicazione contenuta nel messaggio concernente la revisione totale della legislazione sulla protezione civile del 17 ottobre 2001 con riferimento all'art. 27 LPPC (FF 2002, pag. 1562). Soprattutto laddove la PCi è organizzata a livello comunale, sussiste infatti il pericolo che il personale professionista presti interventi di pubblica utilità a favore del proprio datore di lavoro (cfr. messaggio concernente la revisione parziale della LPPC dell'8 settembre 2010, FF 2010, pag. 5306; cfr. anche Rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre 2011, Irregolarità nel conteggio dei giorni di servizio prestati per la protezione civile, pag. 5 segg.).
L'art. 11 OIPU, stando al suo tenore letterale, si applica indistintamente a tutti i militi della PCi. Vale sia per i cosiddetti professionisti, ovvero per i dipendenti degli enti della PCi, che vengono distaccati ed impiegati come militi per effettuare l'intervento, sia per i non professionisti, ovvero per i militi che vengono appositamente chiamati in servizio a tale scopo. Il testo della norma non opera alcuna distinzione al riguardo. Anche persone assunte a tempo pieno o parziale nella protezione civile, stando alla legislazione vigente, possono dunque essere chiamate a svolgere - come militi della PCi - interventi di pubblica utilità.
Decisiva, ai fini dell'applicazione dell'art. 11 OIPU, è l'esistenza di un rapporto di lavoro tra il milite impiegato nell'intervento ed il datore di lavoro. La nozione di datore di lavoro, stando alle indicazioni dello stesso UFPP, va intesa alla lettera, nel senso della persona o organizzazione tenuta a versare lo stipendio al dipendente che riceve di regola un'indennità di perdita di guadagno quando questo è assente dal posto di lavoro per prestare un intervento di pubblica utilità nell'ambito della PCi (circolare UFPP 1/09 citata, pag. 1). Criterio determinante, secondo l'UFPP, è il vantaggio conseguito dal datore di lavoro da un intervento di pubblica utilità a cui partecipa come milite il suo dipendente, ovvero la circostanza che il datore di lavoro percepisce un'IPG per funzioni contrattuali, per le quali è tenuto a versare uno stipendio. Tale ipotesi si verifica essenzialmente quando la prestazione lavorativa, che il dipendente è tenuto a fornire in base al rapporto contrattuale, invece di essere fornita nel quadro di tale rapporto viene fornita nell'ambito di un intervento di pubblica utilità, nel quale il dipendente è impiegato come milite della PCi. Gli estremi di questa fattispecie possono dunque essere dati tanto nel caso del dipendente del comune, che esegue - come milite della PCi convocato per un intervento di pubblica utilità - un lavoro che avrebbe dovuto eseguire nell'ambito del rapporto d'impiego, quanto nel caso di un dipendente di un ente o consorzio della PCi, che fornisce come milite - nel quadro di un simile intervento - prestazioni lavorative che di per sé attengono al suo rapporto d'impiego. Datore di lavoro e beneficiario dell'intervento non devono necessariamente identificarsi; possono anche essere diversi.
3.3.1. Il dispositivo n. 2 della decisione qui impugnata si limita a stabilire che il personale professionista della Regione di PCi del __________ non potrà beneficiare delle prestazioni IPG, perché l'impiego del dipendente (professionista) del CPC__________, distaccato per l'intervento, sarebbe contrario all'art. 11 OIPU. Considerato che il comune richiedente l'intervento di pubblica utilità fa parte del CPC__________, ha ulteriormente precisato la SMPP, il dipendente distaccato verrebbe in sostanza impiegato a favore del suo datore di lavoro. Tesi, questa, che il Consiglio di Stato ha condiviso. A torto.
Contrariamente a quanto assumono la SMPP ed il Consiglio di Stato, l'art. 11 OIPU non impedisce di principio alle organizzazioni sovracomunali della PCi (consorzi intercomunali, enti) di impiegare i propri dipendenti nel quadro di interventi di pubblica utilità effettuati a favore dei singoli comuni che ne fanno parte. La semplice appartenenza del comune richiedente al CPC__________ non costituisce un impedimento all'impiego dei dipendenti del consorzio. Il loro datore di lavoro non è infatti il comune, ma il CPC__________. Impediti a partecipare sono semmai i militi che risultano alle dipendenze del comune. Enti e consorzi della PCi non possono essere assimilati ai comuni da cui sono formati. Sono soggetti dotati di personalità giuridica propria (art. 4 cpv. 2 lett. b LPCi; art. 9 legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010; RL 2.1.4.2), indipendenti dai comuni che li costituiscono.
I dipendenti di un consorzio di PCi possono essere chiamati ad operare nel quadro di interventi di pubblica utilità in due modi diversi: o come dipendenti del consorzio, in base al rapporto d'impiego, o come militi della PCi. Nel primo caso, forniscono prestazioni lavorative dovute, in base al rapporto d'impiego, al datore di lavoro, che non ha di conseguenza diritto all'IPG. Nel secondo caso, forniscono invece prestazioni di servizio, non rientranti nel quadro del rapporto di lavoro con il consorzio, che ha di conseguenza diritto all'IPG.
Per l'art. 11 OIPU, l'impiego come militi dei dipendenti di un ente o un consorzio della PCi nell'ambito di un intervento di pubblica utilità è dunque ammissibile soltanto se i dipendenti forniscono una prestazione di servizio estranea al loro rapporto d'impiego. Se invece forniscono prestazioni lavorative che sono già di per sé tenuti a fornire al loro datore di lavoro, possono essere impiegati soltanto in veste di dipendenti del consorzio, che non avrà di conseguenza diritto all'IPG. L'art. 11 OIPU vieta in effetti l'impiego di militi della PCi a favore del loro datore di lavoro. Non vieta l'impiego di dipendenti della PCi – nell'ambito del regolare rapporto di lavoro – a favore del loro datore di lavoro; impiego, questo, che è espressamente riservato dall'art. 11 cpv. 1 dell'ordinanza sulla protezione civile del 5 dicembre 2003 (OPCi; RS 520.11).
In quest'ottica, la risoluzione dell'autorità dipartimentale sarebbe giustificata unicamente nella misura in cui, attraverso il diniego dell'IPG, avesse stabilito che la partecipazione del dipendente del CPC__________, distaccato per l'intervento di pubblica utilità a favore del comune di __________, non costituiva una prestazione di servizio di PCi ai sensi della LPPC, ma era da intendere come una prestazione lavorativa dovuta in base al rapporto d'impiego che lo lega al consorzio. Il professionista, in altri termini, non sarebbe stato impiegato come milite della PCi, ma come dipendente del CPC__________ nel quadro del suo rapporto di lavoro. Qualifica, quest'ultima, che lo avrebbe escluso sia dal diritto al soldo ed alle altre indennità previste dall'art. 22 LPPC, sia, di riflesso, dal diritto all'IPG, in conformità degli art. 11 OPCi e 11 OIPU.
3.2. In concreto, gli atti non permettono di stabilire se l'attività svolta dal dipendente in questione sia da configurare alla stregua di un servizio di PCi oppure come prestazione effettuata nell'ambito del rapporto d'impiego con il consorzio. La sua funzione in seno al CPC__________ ed i compiti assegnatigli nel quadro dell'intervento non emergono dalle tavole processuali, che non forniscono alcuna indicazione al riguardo. Non è dato in particolare di stabilire se sia stato impiegato come milite della PCi o come dipendente del CPC__________.
L'affermazione dell'insorgente secondo cui il dipendente distaccato sarebbe stato distolto dai suoi compiti in seno al consorzio non è sufficiente per avvalorare la prima ipotesi. Né questa può essere accreditata soltanto perché la SMPP non l'ha contraddetta. In definitiva, per dirimere la questione, occorre in effetti sapere esattamente quali siano le funzioni ricoperte in seno al CPC__________ e quali siano state le mansioni attribuitegli nell'ambito dell'intervento di pubblica utilità. Se, ad esempio, fosse stato destinato a fungere unicamente da istruttore, la sua partecipazione potrebbe rientrare nel quadro del suo rapporto d'impiego con il consorzio. La sua prestazione non sarebbe invero da trattare diversamente da quella di un istruttore militare professionista, incaricato di assistere e formare la truppa nell'ambito del servizio. In questo caso, lo stesso non avrebbe operato come milite della PCi, ma come dipendente del consorzio, incaricato di svolgere il suo lavoro presso il distaccamento della PCi chiamato in servizio per l'intervento di pubblica utilità. Il soldo e l'IPG non sarebbero dovuti poiché avrebbe fornito prestazioni di lavoro a favore del CPC__________.
Diversa potrebbe invece essere la conclusione se fosse stato inserito in modo organico nel distaccamento come milite della PCi, per svolgere compiti estranei a quelli riconducibili al rapporto di lavoro che lo lega al consorzio.
Non potendosi stabilire esattamente quale sia stata la funzione, che il dipendente del CPC__________ è stato chiamato a svolgere nel quadro dell'intervento per il quale è stato distaccato, la controversa determinazione della SMPP non può essere confermata.
4. 4.1. Non spettando a questo Tribunale porre rimedio alle lacune istruttorie poste in essere dalle istanze inferiori, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché esperiti i necessari accertamenti, si pronunci nuovamente sul ricorso (art. 65 cpv. 2 LPamm). Il Consiglio di Stato provvederà in particolare ad acquisire tutta la documentazione riguardante l'intervento di pubblica utilità in oggetto ed il rapporto d'impiego del dipendente con il CPC__________ (incarto completo relativo all'istanza, programma dell'intervento, piani ed orari di lavoro, elenco dei militi convocati, organigramma e mansionari, rapporti finali, conteggi, rispettivamente statuti del CPC__________, regolamento organico dei dipendenti, descrizione delle mansioni del dipendente, ecc.). In altri termini, tutto quel che occorre per capire esattamente in cosa sia consistito l'intervento e quale sia stata la funzione attribuita al dipendente del CPC__________ coinvolto.
4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato rifonderà al CPC__________, assistito da un legale, un'indennità per ripetibili (art. 31 LPamm) commisurata al grado di soccombenza ed al numero di ricorsi identici presentati contemporaneamente.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 4 ottobre 2011 del Consiglio di Stato (n. 5495) è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché esperiti gli accertamenti richiesti ai sensi del consid. 4.1. si pronunci nuovamente sul ricorso.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato della Repubblica e Cantone del Ticino rifonderà fr. 200.- al Consorzio Protezione civile della Regione del __________ a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.Intimazione a:
5.C.p.c. a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria