Incarto n. 52.2011.187
Lugano 8 febbraio 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 16 aprile 2011 di
RI 1
contro
la decisione 29 marzo 2011 (n. 2022) del Consiglio di Stato, che respinge, in quanto ricevibile, l'impugnativa interposta dall'insorgente avverso il regolamento per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, adottato dal consiglio comunale di __________ il 13 dicembre 2010 e pubblicato l'11 gennaio 2011;
viste le risposte:
- 19 aprile 2011 della Sezione degli enti locali,
- 28 aprile 2011 del municipio di CO 1,
- 3 maggio 2011 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 15 settembre 2010, il municipio di CO 1 (comune nato nel 2009 dall'aggregazione di __________) ha licenziato il messaggio n. 18/2010, con il quale ha sollecitato al consiglio comunale l'approvazione del nuovo regolamento per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti (RSER). Chiamate ad esaminare detto messaggio, la commissione della gestione e quella delle petizioni hanno espresso preavviso favorevole, seppure con alcuni emendamenti agli art. 30 e 31 RSER.
b. Riunitosi il 13 dicembre 2010 in seduta ordinaria alla presenza di 23 consiglieri su 25, il consiglio comunale di __________ ha proceduto - tra l'altro - all'esame del MM n. 18/2010.
All'inizio della trattanda, ritenuto che gli emendamenti commissionali non riguardavano gli art. 1 a 29 RSER, il presidente del legislativo ha proposto di mettere in votazione in blocco queste disposizioni e di procedere in seguito all'esame dei rimanenti articoli con i relativi emendamenti. La proposta è stata accolta dai presenti con 22 voti favorevoli e uno contrario. A questo punto il consigliere comunale RI 1 ha manifestato l'intenzione di proporre degli emendamenti ad alcune delle citate norme, ma il presidente del consesso non ha però dato seguito alla proposta. Quest'ultimo ha quindi messo immediatamente in votazione in blocco gli art. da 1 a 29, che sono stati approvati con 21 voti favorevoli, 1 contrario e 1 astenuto.
Successivamente, il legislativo comunale si è chinato sull'art. 30 RSER, approvandolo all'unanimità con l'emendamento presentato dalla commissione della gestione e fatto proprio dal municipio.
Nell'ambito dell'esame dell'art. 31 RSER, sono state messe in discussione due distinte proposte: quella della commissione della gestione, preavvisata favorevolmente dal municipio, che prevedeva una riduzione delle tariffe minime per le residenze secondarie, e quella di RI 1, che postulava invece delle tasse per le residenze secondarie parificate a quelle delle residenze primarie. Con il sistema delle votazioni eventuali, la proposta RI 1 è stata respinta, mentre quella commissionale è stata approvata in votazione finale con 19 voti favorevoli e 4 astenuti. Successivamente, sempre con il sistema delle votazioni eventuali, è stata accolta a larga maggioranza la proposta della commissione delle petizioni di fissare in fr. 150.- la tassa minima per le categorie "esercizi pubblici" e "negozi, artigiani, uffici professionali, aziende, ecc.". Inoltre è stata accolta, sempre a larga maggioranza, la proposta della commissione della gestione di introdurre una nuova categoria "negozi di generi alimentari" con una tassa massima di fr. 300.-, rispettivamente quella della commissione delle petizioni di estrapolare dalla cifra 1, inserendola dopo la lista tariffale, la frase "Per situazioni particolari la tassa sarà stabilita a giudizio del municipio".
Nella sua versione finale, l'art. 31 RSER dispone ora che il municipio preleva, per la raccolta ed eliminazione dei rifiuti, le seguenti tasse annue:
"Residenze primarie: minimo massimo
1 persona fr. 90.- fr. 200.-
2 persone fr. 140.- fr. 250.-
3 persone fr. 180.- fr. 290.-
4 persone fr. 210.- fr. 320.-
5 persone o più fr. 230.- fr. 340.-
Residenze secondarie:
fr. 150.- fr. 250.-
Esercizi pubblici (alberghi, garni, ristoranti, bar, ecc):
fr. 150.- fr. 1'500.-
Negozi, artigiani, uffici professionali, aziende, ecc.:
fr. 150.- fr. 1'500.negozi di generi alimentari:
fr. 0.00 fr. 300.-
Per situazioni particolari la tassa sarà stabilita a giudizio del Municipio"
In seguito, il legislativo comunale ha approvato in blocco, con 22 voti favorevoli e 1 astenuto, gli articoli da 32 a 37 RSER.
In votazione finale, il nuovo regolamento comunale per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti è stato approvato, con gli emendamenti di cui sopra, con 21 voti favorevoli e 2 astenuti.
La risoluzione è stata pubblicata all'albo comunale, senza che contro la medesima siano state sollevate delle contestazioni. Il municipio ha quindi proceduto alla pubblicazione, presso la cancelleria comunale, del regolamento in parola a decorrere dall'11 gennaio 2011.
c. Nel frattempo, con risoluzione 10 dicembre 2010 (1395/2010), pubblicata 4 giorni più tardi, il municipio di CO 1 ha adottato l'ordinanza concernente le tasse sui rifiuti per l'anno 2010 sulla base dei relativi regolamenti vigenti nei comuni di __________, prima della loro aggregazione.
B. a. Il 24 gennaio 2011 RI 1 ha impugnato dinnanzi al Consiglio di Stato il nuovo RSER, chiedendone l'annullamento.
Preliminarmente, egli ha sollevato dubbi in merito alla procedura di voto seguita per la sua approvazione, adducendo che gli articoli da 1 a 29 RSER non dovevano essere votati in blocco e dolendosi del fatto che non gli era stata data la possibilità, nonostante lo avesse preannunciato, di formulare degli emendamenti ad alcune di queste disposizioni.
In seguito egli ha contestato, poiché contrarie ai principi giurisprudenziali enunciati dal Tribunale federale, le differenziazioni operate dall'art. 31 RSER. A questo proposito egli ha sostenuto che il criterio impiegato per la determinazione della tassa sui rifiuti per le residenze primarie e di quella per le residenze secondarie dev'essere identico, mentre l'importo minimo di fr. 0.- previsto per la tassa relativa ai negozi di alimentari non era giustificato. Ha inoltre ritenuto che i criteri applicati per le residenze primarie penalizzassero eccessivamente le famiglie numerose.
b. Con giudizio 29 marzo 2011 il Consiglio di Stato ha respinto, nella misura in cui era ricevibile, l'impugnativa.
L'Esecutivo cantonale ha dichiarato inammissibile il gravame, in quanto rivolto contro la procedura di voto seguita dal consiglio comunale per l'approvazione del RSER, poiché, se da una parte il presidente del consiglio comunale non aveva dato seguito all'intenzione manifestata da RI 1 di proporre degli emendamenti agli articoli da 1 a 29 del regolamento, dall'altra il ricorrente aveva comunque partecipato in seguito alla votazione senza eccepire alcunché in merito alla procedura adottata, precludendosi in tal modo la possibilità di contestarla.
Per quanto riguarda invece la distinzione operata all'art. 31 RSER, il Governo ha ritenuto che la differenziazione della tassa litigiosa tra le residenze primarie e secondarie non fosse discriminatoria e non violasse pertanto il principio di uguaglianza. Sulle altre censure sollevate, il Governo non si è per contro pronunciato.
C. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento unitamente all'art. 31 RSER. Egli chiede pure di rettificare l'importo previsto dall'ordinanza, adottata dal municipio il 10 dicembre 2010, per il prelievo delle tasse dei rifiuti per l'anno 2010 per le residenze secondarie, postulando di riportarlo alla situazione dell'anno precedente.
Il ricorrente sviluppa in questa sede gli argomenti già fatti valere dinnanzi al Consiglio di Stato in merito all'art. 31 RSER, ribadendo che è lesivo del principio di uguaglianza in quanto crea una disparità di trattamento tra gli utenti. Critica inoltre l'Esecutivo cantonale per non essere entrato nel merito delle altre sue censure, segnatamente quella relativa ai criteri scelti per la tassazione dei negozi di alimentari.
D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni al riguardo, mentre il municipio di CO 1 chiede, in via principale, di dichiararlo irricevibile, e, in via del tutto subordinata, di respingerlo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito. Dal canto suo, la Sezione enti locali si rimette al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1. 1.1. Occorre innanzitutto rilevare che dinnanzi al Tribunale l'insorgente non solleva più la censura, dichiarata irricevibile dal Consiglio di Stato, rivolta contro la procedura di voto seguita dal consiglio comunale per l'approvazione del RSER. Su questo punto, il giudizio governativo è quindi cresciuto in giudicato.
1.2. La presente impugnativa concerne quindi unicamente il contenuto dell'art. 31 RSER.
In passato, il Tribunale cantonale amministrativo ha sempre ritenuto che nella misura in cui l'impugnazione (diretta) di atti normativi comunali aveva luogo secondo specifiche disposizioni che non prevedevano il ricorso a questa Corte cantonale (art. 187 lett. a della legge organica comunale del 10 marzo 1987 [LOC; RL 2.1.1.2] per i regolamenti e 192 cpv. 3 LOC e 44 RALOC per le ordinanze), le decisioni rese su ricorso in questo ambito dal Consiglio di Stato fossero definitive (RDAT II-1994 n. 11, I-1993 n. 10; STA 16 dicembre 2004 n. 52.2004.389, STA 23 ottobre 1996 n. 52.1996.194). Come è già stato indicato in una precedente sentenza di questo Tribunale (52.2009.151 del 31 luglio 2009, consid. 1.1), tale prassi non può però più essere confermata alla luce dei più recenti sviluppi legislativi intervenuti a livello federale e, di riflesso, anche sul piano cantonale. Sebbene che gli art. 187 lett. a e 192 cpv. 3 LOC si limitino tuttora a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti comunali e le ordinanze municipali davanti al Governo cantonale nei termini della loro pubblicazione all'albo, si deve considerare che a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio 2007, della nuova legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) e dell'art. 29a della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), a partire dal 1° gennaio 2009 vige il principio secondo il quale laddove il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi cantonali - ivi compresi anche quelli comunali (cfr. Bernard Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florence Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87) - allora i Cantoni sono tenuti a garantire alle parti la possibilità di sottoporre la contestazione ad un'autorità giudiziaria di rango superiore, prima di eventualmente adire il Tribunale federale (cfr. art. 87 cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF; STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009, consid. 1.1). Ciò significa che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a entrare nel merito dell'impugnativa inoltrata dal ricorrente avverso il regolamento per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti (RSER) adottato dal consiglio comunale di __________ il 13 dicembre 2010 e pubblicato l'11 gennaio 2011, deve essere ammessa in virtù di quanto appena esposto, nonché più concretamente in applicazione dei combinati art. 192 cpv. 3 LOC e 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1), norma quest'ultima che è stata introdotta il 2 dicembre 2008 al fine di adeguare la procedura amministrativa cantonale alle nuove esigenze poste dal diritto federale e che istituisce in linea generale la facoltà di dedurre in giudizio davanti a questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio di Stato che, come in concreto, non sono dichiarate definitive dalla legge né risultano impugnabili davanti a un'altra autorità di ricorso.
1.3. La legittimazione attiva del ricorrente, cittadino attivo del comune di __________ e che, in quanto tale, è sicuramente toccato dalla querelata regolamentazione, appare certa (art. 209 LOC). Il gravame, tempestivo giusta gli art. 213 cpv. 2 LOC e 46 cpv. 1 LPamm, è dunque ricevibile in ordine, tuttavia soltanto nella misura in cui l'insorgente contesta l'art. 31 del regolamento in parola. Non lo è invece per quanto riguarda la sua domanda di rettificare d'ufficio l'importo per il prelievo delle tasse dei rifiuti per l'anno 2010 relativo alla residenze secondarie e di riportarlo alla situazione del 2009, in quanto la sua richiesta è stata addotta per la prima volta durante tutta la procedura soltanto con il gravame dinnanzi a questa sede. Giova infatti ricordare che con il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, non sono ammesse nuove domande (art. 63 cpv. 2 LPamm). Ma anche se non si volesse considerarla quale nuova domanda, bensì quale vera e propria censura rivolta contro l'ordinanza in parola, la medesima si rivelerebbe in ogni caso tardiva, non essendo stato quest'ultimo atto normativo del municipio contestato dal ricorrente dinnanzi al Consiglio di Stato entro il termine ricorsuale. Del resto, anche lo stesso insorgente riconosce espressamente questa circostanza (cfr. ricorso ad 2.3, pag. 4).
Entro questi limiti, il gravame può inoltre essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. L'art. 2 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) dispone che le spese delle misure prese secondo tale normativa sono sostenute da chi ne è la causa.
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio generale di causalità di cui all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani. L'art. 32a cpv. 1 LPAmb sancisce infatti che i Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito, siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati (a); dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti (b); degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti (c); degli interessi (d); degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio (c). Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo (cpv. 2).
L'art. 32a LPAmb costituisce una legge-quadro, che pone unicamente dei principi generali sul finanziamento delle installazioni di raccolta e di eliminazione dei rifiuti, che i Cantoni e i comuni devono concretizzare nelle loro rispettive legislazioni (DTF 129 I 290, consid. 2.2 e rif.).
2.2. Nel Cantone Ticino la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi urbani è regolata, dal 1° gennaio 2006, dalla legge cantonale di applicazione della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004, (LALPAmb; RL 9.2.1.1.) e dal relativo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPAmb; RL 9.2.1.1.1.). L'art. 17 cpv. 1 LALPAmb stabilisce che i comuni provvedono in particolare ad organizzare sull'intero territorio la raccolta dei rifiuti urbani (lett. a), ad organizzare la raccolta separata dei rifiuti urbani riciclabili e degli altri tipi di rifiuti per i quali il Consiglio di Stato prescrive questo tipo di raccolta ai fini di un più idoneo smaltimento e disporre del loro smaltimento (lett. b), nonché a svolgere gli ulteriori compiti affidati loro dal Consiglio di Stato (lett. c). I comuni possono organizzare il servizio di raccolta in collaborazione con altri comuni, o affidarne l'esecuzione a terzi, anche privati, (cpv. 2) e disciplinano i compiti di loro competenza mediante apposito regolamento (cpv. 3). Essi, soggiunge l'art. 18 LALPAmb, finanziano i costi sostenuti nel settore dei rifiuti mediante tasse conformi al principio di causalità.
2.3. Nel comune di __________ il servizio di nettezza urbana è disciplinato dal regolamento comunale per il servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti (RSER), adottato dal consiglio comunale il 13 dicembre 2010 e pubblicato l'11 gennaio 2011, il cui art. 31 è oggetto del presente ricorso. Per quanto attiene al finanziamento del servizio, l'art. 30 RSER dispone che la tassazione per la raccolta dei rifiuti mira, di regola, a garantire la copertura integrale delle spese che il comune deve sostenere per la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti. Il prelievo è stabilito dal municipio in base ai dati dell'Ufficio controllo abitanti.
Il controverso art. 31 RSER opera una distinzione (con importi minimi e massimi) a livello di tasse tra le residenze primarie, quelle secondarie e i locali commerciali, e fissa per le residenze primarie delle suddivisioni in funzione del numero delle persone che le compongono.
2.4. La tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti prelevata dal comune di __________ è una tassa di utilizzazione, ossia una controprestazione del cittadino per il diritto che egli ottiene di utilizzare il servizio di nettezza urbana (DTF 111 Ia 324 consid. 7 e rinvii). Al riguardo, va ricordato che la ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità (cfr. art. 2 e 32a LPAmb).
Secondo la prassi, detto principio non può essere interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità di rifiuti effettivamente prodotta. L'ente pubblico deve infatti sopportare anche delle spese che non dipendono direttamente dalla medesima, come quelle di manutenzione delle installazioni le quali vanno sostenute anche se non vengono prodotti né smaltiti rifiuti. Anche se l'ammontare della tassa dipende quindi dalla quantità di rifiuti prodotta, ciò non impedisce tuttavia l'utilizzazione di criteri schematici (cfr. sentenza 2P.266/2003 del 5 marzo 2004, pubblicata in: URP 2004 pag. 197, consid. 3.1; DTF 129 I 290 consid. 3.2 e numerosi riferimenti dottrinali; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104 (2003) pag. 531 e numerosi riferimenti). Il Tribunale federale ha pertanto considerato che prelevare presso ogni economia domestica un importo forfettario modesto, anche se in tal modo la tariffa era poco differenziata, ossequiava il principio di causalità (RDAT 1996 I 51 142 consid. 11b; RDAF 1999 I 94 consid. 3b).
Oltre al principio della copertura dei costi, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti deve ugualmente ossequiare il principio dell'equivalenza, che concretizza quelli della parità di trattamento e del divieto dell'arbitrio sanciti, rispettivamente, dagli art. 8 e 9 Cost.. Secondo detto principio, l'ammontare della singola tassa deve rimanere in un rapporto adeguato con la prestazione dell'ente pubblico: la tassa non deve trovarsi in evidente sproporzione con il valore oggettivo della prestazione e deve contenersi entro limiti ragionevoli.
Il valore della prestazione si determina in base alla sua utilità per il contribuente oppure in base al suo costo per rispetto all'insieme delle spese sostenute per l'attività amministrativa in questione, ciò che non esclude un certo schematismo né la facoltà di ricorrere a delle medie fondate sull'esperienza. Le tasse devono tuttavia essere allestite in base a criteri obiettivamente sostenibili e non devono operare distinzioni sfornite di motivi ragionevoli (cfr. DTF 126 I 180 consid. 3a/ bb; 122 I 279 consid. 6c e riferimenti).
Una quantificazione precisa di vantaggi particolari tratti da un servizio pubblico è spesso alquanto difficile, se non impossibile. Essa dipende in effetti da diversi fattori come, ad esempio, trattandosi del servizio di nettezza urbana, la quantità dei rifiuti prodotta oppure la variazione dei costi legati allo smaltimento in funzione dell'allontanamento o del periodo dell'anno. Per tali motivi, la prassi ha ammesso che le tasse possono essere prelevate secondo criteri schematici fondati sull'esperienza (cfr. DTF 128 I 46 consid. 4a e rinvii).
Entro questi limiti, il legislatore gode di un ampio potere di apprezzamento che deve essere rispettato dalle autorità giudiziarie, le quali devono intervenire soltanto se le distinzioni operate sono insostenibili.
3. 3.1. Tornando al caso in esame, il ricorrente sostiene che l'art. 31 RSER, operando una distinzione a livello di tasse tra le residenze primarie e secondarie, sarebbe contrario ai principi giurisprudenziali enunciati dal Tribunale federale in una sentenza del 20 novembre 1995 concernente il comune di S. Nazzaro e violerebbe pertanto il principio di uguaglianza, in quanto creerebbe una disparità di trattamento tra queste due categorie di utenti.
3.2. Come questo Tribunale ha ripetutamente avuto modo di affermare (cfr. per tutte: STA 52.2003.291 del 28 ottobre 2003, consid. 4.2.), la diversa impostazione dell'assoggettamento tra economie domestiche di domiciliati ed i residenti secondari non si presta a critica. La determinazione della presenza e del numero di persone che occupano nel corso di un anno le residenze secondarie di un comune, ma specialmodo di quelle offerte in locazione per brevi periodi, è infatti compito ben più arduo che non quello riferito all'accertamento della composizione delle economie domestiche di domiciliati. La scelta di un criterio di imposizione differenziato per le residenze secondarie è dunque volta a rendere praticabile l'incasso della tassa nei confronti dei loro proprietari, grazie al contenimento entro limiti ragionevoli del dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo del comune. Sotto questo aspetto la distinzione operata dal legislatore comunale appare senz'altro sorretta da una motivazione pertinente. Questo non significa tuttavia che l'imposizione delle residenze secondarie possa sfuggire alla verifica circa la sua conformità al principio di uguaglianza. Decisivi appaiono infatti, a tal fine, non tanto i criteri alla base dell'imposizione bensì i risultati cui essi conducono.
3.3. In concreto, l'imposizione dei proprietari di residenze secondarie, tutti indistintamente accomunati in una sola categoria, va da un minimo di fr. 150.- a un massimo di fr. 250.- e corrisponde sostanzialmente a quella prevista per le abitazioni primarie la cui economia domestica è composta da due persone.
Ora, a differenza del caso a cui fa riferimento il ricorrente nella sua impugnativa, dove agli utenti non domiciliati veniva chiesto un tributo più elevato rispetto a quello applicato nei confronti dei domiciliati (cfr. RDAT I-1996 n. 52 in re comune di S. Nazzaro), nella fattispecie in esame l'onere impositivo previsto per queste due categorie di utenti è pressoché identico e la tassa che può essere prelevata presso le residenze secondarie è addirittura inferiore rispetto a quella prevista per le abitazioni primarie occupate da tre o più persone. Il Tribunale cantonale amministrativo si è già chinato in passato su un caso analogo concernente il comune di Olivone (cfr. la precitata STA 52.2003.291 del 28 ottobre 2003, consid. 4.3), il cui giudizio è stato in seguito confermato dal Tribunale federale (STF 2P.298/200 del 10 settembre 2004). In quell'occasione era stato ritenuto che la soluzione adottata dal legislatore comunale, secondo cui le residenze secondarie dovevano essere imposte in modo identico alle residenze primarie occupate da due o più persone, non appariva nel suo complesso discriminatoria, considerato che per percepire il tributo nei confronti dei proprietari di residenze secondarie il legislatore era senz'altro legittimato, per ovvi e irrinunciabili motivi di praticabilità, all'applicazione di criteri schematici dettati dall'esperienza (cfr. RDAT II-1995 n. 23 consid. 4.2).
Nella presente fattispecie, l'imposizione delle residenze secondarie adottata dal legislatore comunale di __________ merita quindi di essere protetta, in quanto immune da critiche per quanto attiene al rispetto del principio di uguaglianza. Essa, pur facendo astrazione dal numero esatto di persone che occupano tali immobili nel corso di un anno, parte comunque dall'assunto, implicito, secondo cui quest'ultimi sono di regola utilizzati, quando abitati, da più persone contemporaneamente. Al di là dello schematismo che la caratterizza, tale soluzione non si basa su dei motivi del tutto insostenibili o sprovvisti di qualsiasi fondamento logico: non si può in effetti oggettivamente negare che, in ragione della loro destinazione, simili abitazioni vengono di norma sfruttate durante le ferie o il tempo libero in compagnia di altre persone (coniuge, figli, conoscenti). Si tratta inoltre di una soluzione semplice e agevolmente attuabile, senza eccessivo dispendio di lavoro e di risorse da parte dell'apparato amministrativo comunale, ciò che contribuisce senz'altro a meglio garantire la generalità dell'imposizione e che la rende degna di tutela dal profilo giuridico. In questo senso non permette di giungere a diversa conclusione il fatto che un altro comune del distretto, e più precisamente Mendrisio, abbia adottato una normativa diversa, la quale impone in egual misura le residenze primarie e quelle secondarie, a seconda che le medesime siano occupate da una persona sola oppure da due o più persone (cfr. art. 3 n. 3 A dell'ordinanza del municipio di Mendrisio di applicazione del regolamento comunale per la gestione dei rifiuti, del 1° luglio 2008, prodotto dall'insorgente).
Ne discende dunque che l'imposizione delle residenze secondarie prevista dal controverso art. 31 RSER di __________ sfugge alle critiche sollevate dall'insorgente e come tale merita di essere confermata.
4. 4.1. Dinnanzi alla precedente autorità di giudizio, il ricorrente aveva comunque pure contestato i criteri scelti sia per l'imposizione delle residenze primarie sostenendo che gli stessi penalizzerebbero eccessivamente le famiglie numerose, visto che nella composizione delle economie domestiche sono compresi indiscriminatamente adulti e bambini, senza prevedere esenzioni o ribassi - sia dei negozi di alimentari. Egli aveva poi criticato la clausola, secondo la quale in casi particolari la tassa per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti può essere stabilita dal municipio, a proprio giudizio. Con il presente gravame RI 1 ripropone questi argomenti e rimprovera all'Esecutivo cantonale di non avere evaso dette censure, dolendosi in sostanza della violazione del suo diritto di essere sentito.
4.2. Quest'ultima garanzia procedurale, sancita dall'art. 29 cpv. 2 Cost., comprende, tra le altre cose, anche il dovere per le autorità amministrative e giudiziarie di motivare le loro decisioni (art. 26 cpv. 1 LPamm; DTF 117 Ib 64 consid. 4). In linea di massima l'obbligo di motivare le decisioni impone all'autorità decidente di pronunciarsi sulle allegazioni delle parti. Una motivazione può comunque essere ritenuta sufficiente nel caso in cui l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro e pone dunque l'interessato nella condizione di rendersi conto della portata del giudizio e di poterlo impugnare con cognizione di causa. L'autorità non è tuttavia tenuta a prendere posizione su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi ad esporre le sole circostanze rilevanti per il verdetto (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad. art. 26 n. 2).
4.3. Nella fattispecie in esame, bisogna convenire con l'insorgente che il Governo ha effettivamente tralasciato di prendere puntualmente posizione sulle critiche che questi aveva aveva sollevato riguardo ai criteri scelti per l'imposizione delle residenze primarie e dei negozi di alimentari, nonché in merito alla possibilità, contemplata dall'art. 31 ultimo periodo RSER, che il municipio possa stabilire in casi particolari la tassa in discussione a propria discrezione. Tali aspetti della vertenza sono dunque rimasti completamente inevasi, circostanza questa che integra con tutta evidenza gli estremi di un diniego formale di giustizia a danno dell'insorgente. La possibilità di far valere le proprie ragioni solo in sede di ricorso dinnanzi all'ultima istanza cantonale non permette di regola di compensare a sufficienza la lesione del diritto di essere sentito perpetrata dall'autorità inferiore, per cui in questo caso si giustifica di rinviare gli atti al Consiglio di Stato per nuovo giudizio.
5. 5.1. Stante tutto quanto precede e nella misura in cui è ricevibile, il ricorso dev'essere parzialmente accolto con conseguente annullamento della decisione impugnata e rinvio degli atti al Governo cantonale per nuovo giudizio.
5.2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico del ricorrente e del comune di __________, intervenuto in causa a tutela dei propri interessi finanziari, proporzionalmente al loro rispettivo grado di soccombenza (art. 28 LPamm). RI 1 rifonderà inoltre al comune, in quanto assistito da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un'indennità, seppur ridotta, a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. In quanto ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 29 marzo 2011 (n. 2022) del Consiglio di Stato è annullata e gli atti sono retrocessi a quest'ultima autorità per un nuovo giudizio.
2. La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 800.- sono poste in ragione di metà ciascuno a carico del comune di __________ e del ricorrente, il quale rifonderà fr. 400.- alla controparte a titolo di ripetibili ridotte.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario