Incarto n. 52.2009.256
Lugano 7 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 26 giugno 2009 di
RI 1 RI 2 tutti patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 9 giugno 2009 del Consiglio di Stato (n. 2835) che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 31 marzo 2008 con cui il municipio di Agno ha negato loro il permesso di costruire uno stabile d'appartamenti in località Monda (part. 811);
viste le risposte:
- 8 luglio 2009 del Consiglio di Stato;
- 21 agosto 2009 di CO 6;
- 31 agosto 2009 del municipio di Agno;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 12 dicembre 2006 RI 1 e RI 2 hanno chiesto al municipio di Agno il permesso di costruire uno stabile di 12 appartamenti su un terreno (part. 810) lungo e stretto (m 73 x 18.50), situato in località Monda, nella zona residenziale R6 del piano regolatore. L'edificio, alto m 19.50 dal piano dell'autorimessa parzialmente interrata, è lungo m 60.07 e largo appena m 5.25. Articolato su sette piani abitabili, l’ultimo dei quali mansardato, l’immobile si compone di tre moduli, due doppi ed uno singolo, ciascuno dei quali coperto da un tetto a due falde, collegati fra loro da elementi coperti da un tetto piano, contenente le scale e l’ascensore. Le facciate principali (est e ovest) sono caratterizzate dalla presenza di alcuni balconi, nonché di finestre a forma quadrata, rettangolare e, sotto gli spioventi del tetto, anche trapezoidale. Su entrambe queste facciate, il modulo più a sud presenta inoltre una grande apertura ad arco, che comprende il pianterreno ed il secondo piano. Le facciate minori (nord e sud) sono invece munite di aperture a forma circolare.
Alla domanda si sono opposti diversi vicini, fra cui CO 6, qui comparenti, i quali hanno contestato l'inserimento estetico dell'immobile.
Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 31 marzo 2008 il municipio ha respinto la domanda, ritenendo che l'edificio si ponesse in contrasto con le preesistenze edilizie e rappresentasse un elemento estraneo alla tipologia usuale di un edificio residenziale.
B. Con giudizio 9 giugno 2009, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di diniego della licenza, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato da RI 1 e RI 2.
Lasciata indecisa la questione riguardante la sufficienza dell'accesso, il Governo ha in sostanza ritenuto che l'esecutivo comunale non avesse abusato della latitudine di giudizio riservatagli dall'art. 6 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), laddove prescrive che gli edifici e gli impianti si inseriscano in modo opportuno nel paesaggio. La valutazione operata dall'autorità comunale non procederebbe da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento conferitole da tale norma.
C. Con ricorso 26 giugno 2009, gli istanti in licenza deducono il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia loro rilasciato il permesso richiesto.
Dopo aver contestato la riserva espressa dal Governo in merito alla sufficienza dell'accesso, gli insorgenti criticano in sostanza le deduzioni del municipio circa l'inserimento estetico del controverso edificio, ravvisandovi un abuso d'apprezzamento. Poste in evidenza le caratteristiche della zona, destinata agli insediamenti residenziali intensivi, nonché l'avviso favorevole espresso dall'Ufficio natura e paesaggio (UNP), i ricorrenti rilevano in particolare l'assenza di argomenti oggettivi atti a suffragare le conclusioni alle quali è pervenuta l'autorità comunale. La costruzione di edifici alti, lunghi e stretti - argomentano - sarebbe dettata dalla morfologia stessa della zona. Il municipio, soggiungono, ha autorizzato la costruzione di edifici anche più lunghi di quello in contestazione. Il diniego della licenza configurerebbe pertanto una disparità di trattamento.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio contestando succintamente le tesi degli insorgenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
CO 6 si limitano a formulare alcune osservazioni riguardanti l'accesso senza porre domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva degli insorgenti, istanti in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie scattate in occasione del sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato. La zona è inoltre sufficientemente nota a questo Tribunale per conoscenza diretta. La ripetizione della visita in luogo sollecitata dagli insorgenti non appare dunque atta a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Giusta l’art. 61 cpv. 1 LPamm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto.
Costituiscono, fra l'altro, violazione del diritto, precisa la norma, l’eccesso e l’abuso di potere (cpv. 2). L'eccesso di potere è dato quando l'autorità decide secondo apprezzamento laddove non ne dispone. Vi è invece abuso di potere quando l'apprezzamento è esercitato in spregio dei principi generali del diritto, per cui la decisione appare insostenibile, ovvero arbitraria. A differenza del Consiglio di Stato, che, con riserva dell'autonomia comunale, dispone di un potere di cognizione pieno, per cui può anche controllare l'opportunità delle decisioni impugnate (art. 56 LPamm), il Tribunale deve limitarsi ad un controllo di legalità circoscritto alla violazione del diritto, evitando di sostituire il suo potere d'apprezzamento a quello dell'autorità decidente (RDAT I-1997 n. 21 consid. 3.3.; I-1994 n. 34 consid. 1a; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 61 LPamm n. 2 d).
2.2. Sono dette indeterminate (unbestimmte Gesetzesbegriffe) le nozioni giuridiche il cui contenuto normativo deve essere individuato nel singolo caso concreto, mediante interpretazione, tenendo conto del senso e dello scopo della norma (DTF 96 I 369 seg. consid. 4; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., Basel und Stuttgart 1976, n. 66 B I seg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 396 seg.). Riservate le restrizioni imposte dall'autonomia comunale, nel controllo dell'applicazione di tali nozioni, le istanze di ricorso fruiscono di per sé di un potere di cognizione pieno, che esercitano tuttavia con riserbo, limitandosi a verificare che le autorità decidenti non abbiano abusato della latitudine di giudizio discendente dall'indeterminatezza della norma (Borghi/ Corti, loc. cit., n. 2 in fine; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, V ed., Zurigo 2006, n. 446c e seg.).
2.3. Anche se non è sempre agevole, concetto giuridico indeterminato ed apprezzamento vanno tenuti distinti (Scolari, op. cit., n. 399 seg.). Il concetto giuridico indeterminato sta essenzialmente nei presupposti di fatto della prescrizione in cui è inserito. Il suo contenuto normativo deve essere individuato mediante interpretazione, prescindendo di per sé da qualsiasi apprezzamento. L'apprezzamento riguarda invece le conseguenze giuridiche derivanti dall'applicazione della norma, che devono essere modulate dall’autorità decidente in funzione degli scopi perseguiti, nel rispetto dei principi generali del diritto, facendo uso del potere discrezionale conferitole (Imboden/Rhinow, op. cit., n. 66 B II a; Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 451).
3.Secondo l’art. 6 cpv. 1 NAPR di Agno, gli edifici e gli impianti devono essere inseriti in modo opportuno nel paesaggio.
Per inserimento nel paesaggio, soggiunge la norma (cpv. 2), si intende una composizione architettonica ed urbanistica che tenga conto di una lettura morfologica del sito specifico e che sia nel contempo elemento costitutivo qualificato del disegno complessivo degli spazi edificati e liberi.
La nozione di inserimento opportuno nel paesaggio è di natura indeterminata (Scolari, Diritto amministrativo, n. 396). Essa si distingue dal concetto di deturpazione, poiché non si limita a sancire un divieto, ma impone un obbligo (DTF 114 Ia 343 seg.; STF 1P. 392-394/1990 del 20 febbraio 1991 consid. 4b; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 209). La nozione in esame prefigura una clausola estetica positiva, appartenente al diritto comunale autonomo, la quale conferisce al municipio una certa latitudine di giudizio in punto all'individuazione del suo contenuto precettivo, che deve essere reperito nel quadro delle precisazioni fornite dal secondo capoverso.
Chiamato a statuire sull'interpretazione data dal municipio alla nozione giuridica indeterminata in esame, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di cognizione, che esercita tuttavia con riserbo sia per la natura della norma, sia per il rispetto dovuto all'autonomia comunale. Nella misura in cui la norma riservi al municipio anche un certo margine discrezionale, il sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato ad esprimere è invece circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso d'apprezzamento, fatta salva l’autonomia comunale.
4. 4.1. Nel caso concreto, il municipio ha in buona sostanza ritenuto che la costruzione di un edificio lungo circa 60 m, largo poco più di 5 ed alto quasi 20, in una zona destinata all'insediamento residenziale intensivo, non si inserisse adeguatamente nel paesaggio. A suo avviso, esso si porrebbe in contrasto con le preesistenze edilizie, presentando un'immagine architettonica a forma di lama, che rappresenta un elemento estraneo alla tipologia usuale di un edificio residenziale.
La decisione dell'esecutivo comunale, confermata dal Consiglio di Stato, regge alle critiche dell'insorgente.
4.2. La zona immediatamente circostante il terreno dedotto in edificazione è caratterizzata dalla presenza di case d'abitazione di modeste dimensioni, costruite decenni or sono, fra le quali sorgono stabili d'appartamenti di maggior mole, più recenti, alcuni di un certo pregio, altri piuttosto banali. Verso est, separato da altri due fondi (part. 811 e 1487) ed inserito in un altro comparto del piano regolatore, sorge invece il noto centro commerciale __________, costituito da ampi capannoni, alti al massimo una decina di metri e coperti da tetti piani.
Il controverso edificio si connota anzitutto per la straordinaria esilità (m 5.25) delle facciate secondarie (nord e sud), alla quale si contrappongono la ragguardevole altezza (m 19.50), sia l'imponente lunghezza (60 m) delle facciate principali (est ed ovest). Esso si contraddistingue inoltre per l'eterogeneità di stili riscontrabili nell’espressione architettonica, costituita da una serie di moduli abitativi, coperti da tetti a due falde e muniti di aperture di vario genere e foggia, collegati fra loro da corpi di servizio (scale ed ascensore), dalle fattezze più sobrie e lineari.
4.3. Raffrontando l’edificio in contestazione agli stabili circostanti, non si può rimproverare al municipio di aver abusato della latitudine di giudizio riservatagli dalla nozione di inserimento opportuno contenuta nell’art. 6 NAPR per aver ritenuto che si ponesse in contrasto con le preesistenze. Negando che costituisca una composizione architettonica ed urbanistica che tiene conto di una lettura morfologica del sito specifico, l’esecutivo comunale non ha travalicato i limiti posti dalla legge alla sua libertà di giudizio. L'immagine a campanile delle due facciate laterali, caratterizzata dall’enorme sproporzione tra la larghezza, addirittura inferiore a quella di una piccola casetta unifamiliare, e l’altezza dell’edificio, quattro volte superiore, permette di ravvisare nella costruzione una composizione architettonica, che contrasta in modo stridente con l’equilibrato rapporto tra questi due parametri riscontrabile negli edifici circostanti. L’effetto disarmonico è grave e manifesto. Basta da solo a suffragare la deduzione del municipio, nella misura in cui esclude che tenga debitamente conto della lettura morfologica del sito specifico.
Le deduzioni dell’autorità comunale appaiono ancor più giustificate laddove negano che la costruzione rappresenti un elemento costitutivo qualificato del disegno complessivo degli spazi liberi. Considerati gli effetti esplicati sul contesto ambientale e paesaggistico dalla costruzione, più simile ad un muraglione o ad una diga che ad uno stabile abitativo, non appare per nulla fuori luogo sostenere che non si inserisca adeguatamente nella trama urbanistica. La menomazione arrecata dal disarmonico rapporto tra le facciate principali e quelle laterali all’equilibrio globale tra gli spazi liberi e gli ingombri non può essere ragionevolmente contestata. Altrettanto innegabile è l’assenza di elementi di pregio, atti a qualificare l’espressione architettonica dell’edificio. Forme, quali i tetti a due falde, i grandi archi a pianterreno o le aperture circolari delle facciate laterali, che concorrono ad esaltare l’estraneità di un’opera massicciamente condizionata dalle dimensioni e dalla forma del terreno, invece di renderla meno appariscente, permettono di escludere che il municipio abbia travisato il senso e le finalità della nozione giuridica in discussione. Negando che l’edificio rappresenti un elemento costitutivo qualificato del disegno urbano, il contenuto precettivo, attribuito dal municipio alla norma che era chiamato ad interpretare, regge compiutamente alla critica degli insorgenti. Si fonda su considerazioni pertinenti ed appare pienamente sostenibile. Una diversa conclusione esporrebbe questo Tribunale al rimprovero di essersi arrogato un potere di cognizione che contraddice il principio dell’autonomia comunale (DTF 96 I 369; STA 52.1999.289 del 17 gennaio 2000 consid. 2).
La singolarità data all’edificio in discussione dalla sua esilità sottrae qualsiasi fondamento all’eccezione di disparità di trattamento sollevata dagli insorgenti in relazione ad altri stabili autorizzati dal municipio nella stessa zona. Nessuno degli edifici circostanti può essere anche solo lontanamente comparato allo stabile qui in esame.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia è a carico dei ricorrenti secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 6 NAPR di Agno; 3, 18, 28, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è a carico dei ricorrenti RI 1 e RI 2.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria