Incarto n. 52.2009.136
Lugano 6 novembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Gabriele Fossati, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 aprile 2009 del
RI 1
contro
la decisione 8 aprile 2009 (n. 1646) del Consiglio di Stato, che ha parzialmente accolto l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la decisione 10 dicembre 2008 con la quale l'assemblea patriziale di __________ ha adottato il regolamento d'uso della strada forestale "G__________", confermando il regolamento medesimo ad eccezione degli articoli riguardanti la posa, il funzionamento e la gestione della barriera;
viste le risposte:
- 5 maggio 2009 del Consiglio di Stato;
- 14 maggio 2009 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 10 dicembre 2008 l'assemblea patriziale di __________ ha adottato a larga maggioranza il regolamento d'uso della strada forestale "G__________", volto a disciplinare il traffico di veicoli a motore sull'impianto - dotato di una barriera a valle - ed in particolare il rilascio di autorizzazioni eccezionali di transito giusta l'art. 34 del regolamento della legge cantonale sulle foreste del 22 ottobre 2002 (RLCFo; RL 8.4.1.1.1).
Mediante ricorso 12 gennaio 2009 indirizzato al Consiglio di Stato CO 1, cittadino patrizio di __________, ha postulato l'annullamento della predetta risoluzione assembleare e dell'intero regolamento d'uso della strada forestale che porta ai monti, sollevando numerose censure d'ordine formale e sostanziale.
B. Con giudizio 8 aprile 2009 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il gravame, confermando il regolamento impugnato ad eccezione degli articoli riguardanti la posa, il funzionamento e la gestione della barriera.
Verificata la regolarità della convocazione assembleare ed accertato che la carrozzabile "__________" è una strada forestale giusta l'art. 31 RLCFo nonostante il suo carattere multifunzionale, il Governo ha ritenuto in sostanza che le limitazioni d'accesso istituite tramite la posa di una barriera disattendessero gli art. 15 cpv. 3 della legge federale sulle foreste (LFo; RS 921.0) e 13 cpv. 4 della legge cantonale sulle foreste (LCFo; RL 8.4.1.1), norme che impongono di restringere il traffico facendo capo innanzi tutto a segnali stradali, accompagnati da adeguati controlli. Solo se tali misure dovessero risultare insufficienti - ha soggiunto - sarà possibile installare una barriera.
C. Avverso tale giudizio governativo il RI 1 è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che previo annullamento della decisione impugnata venga approvato integralmente il regolamento d'uso della strada forestale "__________".
Riassunti gli accadimenti, il ricorrente ha sottolineato che tutti i regolamenti d'uso di strade forestali sin qui approvati dal Consiglio di Stato prevedono la barriera come mezzo per limitare il traffico, per cui la decisione impugnata contrasta in modo palese con la prassi in vigore da anni. A mente dell'insorgente, il giudicato governativo risulta addirittura arbitrario nella misura in cui, rifacendosi ad una norma federale non imperativa come l'art. 15 LFo, impedisce al patriziato di scegliere liberamente il modo e le misure per disciplinare la circolazione sulla strada di sua proprietà. La decisione di far capo ad una barriera per contenere i movimenti veicolari non è il frutto di un capriccio, ma scaturisce da una valutazione ponderata delle alternative possibili e dalla volontà di garantire la parità di trattamento tra i cittadini.
D. Il Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del ricorso, riconfermandosi nella propria decisione senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto CO 1, il quale ha contestato le tesi ricorsuali con argomenti di cui si dirà - ove occorresse - nel seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. Giusta l'art. 34 cpv. 1 RLCFo le autorizzazioni eccezionali ai sensi dell'art. 13 cpv. 2 LCFo per la circolazione con veicoli a motore su strade forestali possono essere rilasciate sulla base di un regolamento d'uso allestito dal proprietario ed approvato dal Consiglio di Stato. A norma dell'art. 124 della legge organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) il patriziato disciplina mediante regolamenti le materie che rientrano nelle sue competenze. I regolamenti patriziali diventano esecutivi con l'approvazione del Consiglio di Stato, che agisce come autorità di vigilanza sui patriziati (art. 126-128, 130 LOP). In passato, queste decisioni rese dal Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza avevano carattere definitivo, poiché nessuna norma di legge prevedeva che potessero essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo (allora vigeva il cosiddetto sistema enumerativo; cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Agno 1997, ad art. 60 LPamm n. 2). I gravami inoltrati contro tali sentenze del Governo erano quindi irricevibili, anche se l'esecutivo cantonale si era pronunciato a seguito del ricorso di un cittadino patrizio volto ad impugnare le risoluzioni con le quali gli organi patriziali avevano adottato un determinato regolamento (cfr. STA 52.2006.128 del 26 gennaio 2007, concernente proprio il regolamento d'uso di una strada forestale).
Tale prassi non può però più essere confermata alla luce dei più recenti sviluppi legislativi intervenuti a livello federale e, di riflesso, anche sul piano cantonale. Sebbene l'art. 125 lett. a LOP si limiti tuttora a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti patriziali davanti al Governo cantonale nei termini della loro pubblicazione all'albo, si deve considerare che a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio 2007, della nuova legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) e dell'art. 29a della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), a partire dal 1° gennaio 2009 vige il principio secondo il quale laddove il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi cantonali - ivi compresi quelli di corporazioni locali di diritto pubblico (cfr. Bernard Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87) - i Cantoni sono tenuti a garantire alle parti la possibilità di sottoporre la contestazione ad un'autorità giudiziaria di rango superiore, prima di eventualmente adire il Tribunale federale (cfr. art. 87 cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF; STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009, consid. 1.1). Ciò significa che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo ad entrare nel merito dell'impugnativa inoltrata dal ricorrente avverso la decisione 8 aprile 2009 del Consiglio di Stato deve essere ammessa in virtù di quanto appena esposto, più concretamente in applicazione dei combinati art. 125 lett. a LOP e 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1), norma quest'ultima che è stata introdotta il 2 dicembre 2008 al fine di adeguare la procedura amministrativa cantonale alle nuove esigenze poste dal diritto federale e che istituisce in linea generale la facoltà di dedurre in giudizio davanti a questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio di Stato che, come in concreto, non sono dichiarate definitive dalla legge, né risultano impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso.
1.2. La legittimazione attiva del ricorrente, destinatario della decisione impugnata, è certa (art. 43 LPamm). Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dalle informazioni che questo Tribunale ha raccolto d'ufficio presso la Sezione forestale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. Nel merito, la materia dell'odierno contendere ruota esclusivamente attorno alla legittimità della decisione con la quale il Consiglio di Stato ha in sostanza imposto al patriziato di disciplinare il traffico sulla strada forestale "__________" mediante segnaletica e solo in seguito, qualora tale misura risultasse inadeguata, tramite una barriera.
2.1. A livello federale, i principi che governano la circolazione sulle strade forestali sono indicati all'art. 15 LFo. Giusta questa disposizione (cpv. 1), i veicoli a motore possono circolare in foresta e su strade forestali soltanto a fini forestali o, in via eccezionale (art. 13 ordinanza sulle foreste; OFo; RS 921.01), a scopo di salvataggio, controlli di polizia, esercitazioni militari, realizzazione di provvedimenti di protezione dalle catastrofi naturali e manutenzione delle reti di distribuzione degli offerenti di servizi delle telecomunicazioni. L'art. 15 cpv. 2 LFo concede tuttavia ai cantoni la facoltà di ammettere sulle strade forestali altre categorie di utenti, purché la conservazione della foresta o altri interessi pubblici non vi si oppongano. Dal canto suo, il cpv. 3 della medesima norma delega ai cantoni il compito di provvedere ad una segnaletica adeguata e ai controlli necessari. Laddove la segnaletica e i controlli non fossero sufficienti - puntualizza il disposto federale - è possibile installare barriere. Quest'ultima prescrizione, la cui formulazione attuale è frutto dell'intervento del legislativo federale (il disegno di legge allestito dal Consiglio federale si limitava infatti ad attribuire ai cantoni la competenza di posare esclusivamente segnaletica; cfr. FF 1988 vol. III pag. 192), è chiara e non si presta ad interpretazioni di sorta. Per far sì che le strade forestali vengano percorse con veicoli a motore soltanto dagli utenti ammessi dalla legge o debitamente autorizzati, i cantoni devono posare un'adeguata segnaletica ed organizzare controlli del traffico. Solo in un secondo tempo, nel caso in cui queste misure si rivelassero inefficaci, possono collocare delle barriere.
In ambito cantonale, questo indirizzo è stato parzialmente concretizzato all'art. 13 LCFo. Per esplicita volontà del legislatore (cfr. rapporto 27 marzo 1998 della Commissione speciale bonifiche fondiarie sul messaggio 3 giugno 1997 inerente la revisione totale della legge cantonale sulle foreste, RVGC sessione ordinaria autunnale 1997, vol. II.3, pagg. 2691-92), l'onere di disciplinare il traffico sulle strade forestali è stato ribaltato sul proprietario dell'impianto viario, al quale è stata conferita sia la facoltà di rilasciare autorizzazioni eccezionali di transito, sia l'incombenza di posare la segnaletica "adeguata" e, in collaborazione con il comune interessato, di effettuare i controlli previsti dal diritto federale (cfr. art. 13 cpv. 2 e 4 LCFo). Tali concetti sono stati ribaditi nel RLCFo, con la precisazione che le autorizzazioni eccezionali per circolare con veicoli a motore su strade forestali possono essere rilasciate solo sulla base di un regolamento d'uso allestito dal proprietario e approvato dal Consiglio di Stato (art. 34 cpv. 1), che in tale regolamento devono essere stabiliti gli importi della tassa giornaliera o annuale per l'utilizzo dell'impianto (art. 35), che la procedura e la competenza per la posa della segnaletica è retta dalla legge di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985 e dal relativo regolamento di applicazione (art. 36) e che se non è prevista dal progetto di costruzione della strada forestale, la posa di barriere soggiace alla legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (art. 37).
A fronte di questo quadro normativo, non si può fare a meno di annotare innanzi tutto che l'obbligo per i proprietari di strade forestali di gestire il traffico veicolare sui loro impianti facendo capo in modo prioritario alla segnaletica stradale discende direttamente dal diritto federale, in particolare dall'art. 15 cpv. 3 LFo. Nessun disposto, sia esso federale o cantonale, impone invece che le modalità di limitazione del traffico sulle strade forestali vengano definite nel contesto del regolamento d'uso prescritto dall'art. 34 cpv. 1 RLCFo, regolamento che per legge deve soltanto disciplinare il rilascio di autorizzazioni eccezionali di transito e il prelievo di tasse di utilizzazione. Quanto all'art. 37 RLCFo - a prescindere dai problemi creati da questa disposizione allorquando entra in conflitto con la legge sulle strade del 23 marzo 1983, normativa di rango superiore applicabile alle strade forestali multifunzionali (STA 52.2008.370 del 16 giugno 2009) - la sua impostazione non può che suscitare perplessità, poiché se il proprietario di una via forestale può installare una barriera solo dopo aver dimostrato che la segnaletica posata (ad esempio un divieto generale di circolazione assortito di una tavola complementare per le eccezioni) si è avverata insufficiente, non è dato di vedere come si possa anche solo prendere in considerazione la possibilità di collocare uno sbarramento al momento della costruzione della strada.
2.2. Nel caso di specie, il regolamento d'uso della strada forestale "__________" adottato il 10 dicembre 2008 dall'assemblea patriziale di __________ non si limita a disciplinare il rilascio di autorizzazioni eccezionali di transito ed il prelievo di tasse di utilizzazione, ma anticipa anche in maniera esplicita l'intenzione della corporazione di chiudere l'impianto con una barriera in località __________ e di prelevare una cauzione per ogni chiave, telecomando o tessera consegnati agli utenti della struttura. Nella misura in cui il regolamento non prevede la posa della barriera quale mero intervento di ripiego in caso di insuccesso del provvedimento che va applicato prioritariamente (la collocazione di un'adeguata segnaletica), esso disattende i precetti dell'art. 15 cpv. 3 LFo e non poteva essere effettivamente approvato così come impostato dal RI 1. Non era però affatto necessario che il Consiglio di Stato annullasse gli articoli riguardanti la posa, il funzionamento e la gestione della barriera, norme che torneranno sicuramente utili nel caso in cui l'installazione di siffatto sbarramento dovesse rendersi indispensabile in futuro. Bastava che valendosi dei suoi poteri di vigilanza (cfr. art. 127 cpv. 1 lett. a e 130 LOP) il Governo apportasse d'ufficio una aggiunta al regolamento in modo da porlo in consonanza con la più volte menzionata disposizione di diritto federale (art. 15 cpv. 3 LFo).
3. Il patriziato si duole di una disparità di trattamento, sottolineando che tutti i regolamenti d'uso di strade forestali sin qui approvati dal Consiglio di Stato prevedono la barriera come mezzo per limitare il traffico, per cui la decisione impugnata contrasta in modo stridente con la prassi in vigore da anni.
3.1. Una precedente violazione della legge o una sua applicazione scorretta non attribuiscono in principio alcun diritto ad un ugual trattamento non conforme alla legge: nessuno può prevalersi del fatto che la legge è stata altre volte violata per chiedere che sia pure violata a suo vantaggio. Il principio di legalità è prevalente. Se tuttavia l'autorità rifiuta di abbandonare una prassi non conforme al diritto, ognuno può pretendere di esserne messo al beneficio, salvo il caso in cui sono lesi interessi pubblici preponderanti (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, Cadenazzo 2002, n. 443-444 e giurisprudenza ivi citata).
3.2. Nella fattispecie, il regolamento d'uso adottato dal RI 1 ricalca fedelmente il documento tipo che la Sezione forestale, rispettivamente il servizio giuridico del Dipartimento del territorio, hanno messo a disposizione dei proprietari di strade forestali al fine di disciplinarne l'utilizzazione ai sensi dell'art. 34 cpv. 1 RLCFo. D'altra parte, allorquando il ricorrente afferma che i regolamenti sin qui approvati dal Consiglio di Stato prevedono la posa di barriere e che in Ticino tutte le strade forestali ticinesi sono dotate di strutture simili non è molto lontano dalla verità. In effetti, stando alle informazioni raccolte da questo Tribunale, a partire dal 2005 la stragrande maggioranza degli enti proprietari di strade forestali (13 su 14) hanno optato con l'avallo del Consiglio di Stato per l'installazione di una barriera e di un segnale stradale per contenere il traffico sul loro impianto viario; solo in un caso si è rinunciato alla barriera, collocando unicamente della segnaletica stradale.
Accertata l'esistenza di una linea di comportamento illegale in quanto contraria all'art. 15 cpv. 3 LFo, resta da verificare se il giudizio impugnato costituisce l'inconsapevole indicazione di un risolutivo cambiamento di rotta o un fortuito caso isolato, che non modificherà la prassi di permettere sistematicamente la posa di barriere all'imbocco di una strada forestale prima di aver precedentemente tentato di gestire il traffico mediante l'esposizione di un'adeguata segnaletica. Questo dilemma può essere sciolto solo dal Consiglio di Stato, al quale il Tribunale cantonale amministrativo retrocede l'incarto affinché si determini chiaramente in merito. Nel caso in cui il Governo dovesse confermare che il suo intento era quello di ristabilire definitivamente la legalità, ragioni di economia processuale impongono che esso modifichi direttamente il controverso regolamento del RI 1 in modo da porlo in sintonia con l'art. 15 cpv. 3 LFo (vedi consid. 2.2 in fine).
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio impugnato e rinviando gli atti al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione.
La tassa di giustizia è suddivisa tra le parti tenendo conto della loro reciproca soccombenza (art. 28 LPamm). Il successo solo parziale dell'impugnativa impone il riconoscimento di congrue ripetibili al resistente CO 1, patrocinato da un avvocato iscritto nell'apposito registro (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge citati;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 8 aprile 2009 (n. 1646) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del patriziato ricorrente e di CO 1 in ragione di ½ ciascuno.
3. Il RI 1 verserà a CO 1 fr. 400.- a titolo di ripetibili.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario