Incarto n. 52.2008.428
Lugano 20 settembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 25 novembre 2008 del
Comune di RI 1, patrocinato da: PA 1,
contro
la decisione 5 novembre 2008 (no. 5644) del Consiglio di Stato, che conferma l'obbligo di restituzione parziale del sussidio concesso all'insorgente con decisione 4 aprile 1989 per l'acquisto di terreni edificabili in località __________;
viste le risposte:
- 9 dicembre 2008 dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI);
- 9 dicembre 2008 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione n. 2227 del 4 aprile 1989, fondata sulla legge sull'abitazione del 22 ottobre 1985 (LA; RL 6.4.10.1), il Consiglio di Stato ha accordato al comune di RI 1 un sussidio di fr. 180'912.- pari al 40% del prezzo di acquisto delle particelle n. __________ e __________ di complessivi mq 6'118, in località __________, da destinare alla realizzazione di una zona edificabile d'interesse comunale (ZEIC). Il dispositivo n. 2 della citata decisione governativa prevedeva che il sussidio sarebbe stato versato ad acquisto avvenuto, dopo presentazione al Dipartimento delle opere sociali (ora: DSS) - e per esso all'Ufficio dell'abitazione - del relativo atto d'acquisto regolarmente iscritto a registro fondiario. L'istrometro notarile è stato rogato il 26 novembre 1991 ed il sussidio dell'importo di fr. 179'428.-, relativo all'acquisizione della part. n. __________ RF di mq 6'065, dedotta la parziale permuta del mappale n. __________ di mq 53, è stato versato al comune nel mese di marzo 1992.
B. Nel gennaio 1998, l'Ufficio dell'abitazione ha esperito delle verifiche in merito alla destinazione del terreno sussidiato. L'inchiesta era finalizzata ad esaminare l'opportunità di proporre una modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA nel senso di prolungare il termine di 10 anni decorso il quale il sussidio avrebbe dovuto essere restituito in caso di utilizzo non conforme alla legge. Nel marzo 2007, l'Ufficio preposto ha esperito nuove verifiche, in esito alle quali, il 9 gennaio 2008, ha comunicato al comune di RI 1 di aver rilevato che sei particelle, scaturite dal frazionamento del mappale n. __________ acquisito in origine, erano state assegnate in maniera non conforme alle disposizioni legislative in materia e che erano pertanto dati i presupposti per la restituzione proporzionale del sussidio corrisposto nella misura di fr. 74'167.35. Successive verifiche in ordine alle transazioni effettuate prima del 1998 hanno condotto all'accertamento di ulteriori cinque assegnazioni di terreno non conformi (quota di restituzione di fr. 53'961.40), con la conseguente prospettiva di un obbligo di restituzione complessivo di fr. 128'128.75. Raccolte le osservazioni del comune, con decisione 9 giugno 2008 l'USSI ha ordinato la restituzione parziale del sussidio erogato in misura corrispondente alle transazioni dichiarate irregolari, ovvero per l'importo di fr. 128'128.75. Il provvedimento è stato adottato in applicazione degli art. 18 della legge sui sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1), 23 cpv. 4 e 43 LA, nonché 37 del Regolamento di applicazione della legge sull'abitazione del 18 dicembre 1985 (RLA; RL 6.4.10.1.1).
C. Con giudizio 5 novembre 2008, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dal comune di RI 1.
L'esecutivo cantonale, fondandosi sugli accertamenti effettuati dall'Ufficio dell'abitazione, ha ritenuto che 11 (delle 13) compravendite, per complessivi mq 4'331 di terreno, non adempivano i requisiti di legge e che i fondi erano stati assegnati in maniera non conforme alle disposizioni legislative in materia, vuoi perché nella maggior parte delle operazioni (9 su 11) le condizioni finanziarie degli acquirenti non rispettavano i presupposti di legge, vuoi perché nei restanti due casi, il terreno acquistato non era stato adibito ad uso proprio, rispettivamente, difettavano i dati necessari alla verifica delle condizioni finanziarie dell'acquirente. L'obbligo generale di restituzione dei sussidi sancito all'art. 43 LA nei casi di beneficiari privi dei requisiti necessari, di utilizzo difforme dei terreni o di informazioni non fornite - ha soggiunto il Governo - è sempre sussistito, sin dall'entrata in vigore della LA. In particolare, nell'ambito dell'accesso alla proprietà è sempre esistito l'obbligo dell'uso proprio del terreno e della vendita unicamente a persone con reddito e sostanza nei limiti fissati dal diritto federale. L'art. 23 cpv. 4 LA, nella sua versione attuale (dal 1° gennaio 1997), costituisce una lex specialis rispetto all'art. 43 LA nella misura in cui contempla l'obbligo di restituzione anche per i casi di utilizzo del terreno per scopi diversi dalla costruzione non sussidiata di abitazioni a pigione moderata e dalla promozione di alloggi in proprietà non sussidiati per persone di condizioni finanziarie limitate. L'autorità di ricorso di prime cure ha rilevato che il diritto alla restituzione del sussidio, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, non è affatto prescritto, alla fattispecie applicandosi un termine di prescrizione di almeno 5 anni (cfr. art. 20 cpv. 1 Lsuss). Le asserite difficoltà finanziarie lamentate dall'insorgente, così come le altre censure fatte valere nell'atto ricorsuale - ha concluso il Consiglio di Stato - non possono pregiudicare la validità del pronunciato volto ad ordinare la restituzione di quella parte di sussidio utilizzata per scopi non conformi.
D. Contro la predetta pronunzia governativa il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Il ricorrente ribadisce in buona sostanza le medesime argomentazioni già addotte dinanzi all'autorità di prime cure. Anche in questa sede eccepisce la prescrizione del diritto alla restituzione del sussidio e contesta che nel silenzio della legge possano trovare applicazione i termini di prescrizione previsti dalla Lsuss. Sostiene che la restituzione di sussidi in materia di acquisto di terreni edificabili è regolata dall'art. 23 cpv. 4 LA, norma che costituisce una regolamentazione propria e specifica (lex specialis) rispetto a quella generale di cui all'art. 43 LA e che, in quanto tale, ne preclude l'applicazione. L'art. 23 - soggiunge l'insorgente - è stato modificato nel 1999; prima della sua modifica prevedeva la restituzione dei sussidi soltanto nell'ipotesi in cui i terreni non fossero utilizzati nel termine di dieci anni dalla loro concessione (cpv. 4). Il fatto che il capoverso in questione non sia stato stralciato, bensì trasformato con l'aggiunta di condizioni di restituzione riprese dall'art. 43 LA, esclude che prima della modifica della legge, l'art. 43 fosse applicabile ai sussidi di cui al capitolo V. Al di là della specifica questione della non retroattività (l'attuale cpv. 4 dell'art. 23 non potendosi applicare a fatti interamente compiuti al momento della sua entrata in vigore), l'art. 23 cpv. 4 LA (nella sua versione attuale) non sarebbe comunque applicabile nella misura in cui gli scopi perseguiti dalla legge sono comunque stati adempiuti. Il ricorrente rileva da ultimo che l'art. 43 LA, anche nella denegata ipotesi in cui potesse essere posto a fondamento della richiesta di restituzione del sussidio, non sancisce un obbligo di restituzione, bensì una facoltà, lasciando all'autorità competente un certo potere di apprezzamento. Proprio in virtù di questo potere, l'autorità di prime cure avrebbe dovuto tenere in considerazione le argomentazioni relative alle particolarità del comune di RI 1, completamente disattese dal Governo nella propria decisione.
E. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, sollecitando la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni. L'USSI rinvia dal canto suo alle considerazioni già espresse in sede di ricorso in prima istanza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 40 cpv. 2 LA. La legittimazione attiva del comune di RI 1 è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori, del resto nemmeno sollecitati dai contendenti (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. La LA si prefigge di assicurare un'offerta adeguata di abitazioni, di ridurre i costi d'abitazione, segnatamente le pigioni, e di promuovere una politica attiva e coordinata intesa a favorire la costruzione e il rinnovo di abitazioni, l'accesso alla loro proprietà, l'acquisizione di terreni di riserva da parte dei Comuni e l'acquisto di stabili esistenti (art. 1 cpv. 1 LA). Al fine di facilitare la realizzazione dei predetti scopi, la legge prevede una serie di misure d'intervento, segnatamente il promovimento della costruzione di abitazioni (capitolo II, art. 5-10. LA), il promovimento dell'accesso alla proprietà (capitolo III, art. 11-14 LA), il rinnovo di abitazioni (capitolo IV, art. 15-19 LA), l'acquisto di terreni edificabili (capitolo V, art. 20-23 LA), l'acquisto di stabili esistenti (capitolo V bis, art. 23a-23b LA) e le misure di promovimento in favore di imprenditori e di organizzazioni della costruzione d'abitazioni di pubblica utilità (capitolo VI, art. 24-26 LA).
Per quanto attiene all'acquisto di terreni edificabili (capitolo V), lo Stato sostiene con la concessione di sussidi l'acquisto, da parte di comuni, di terreni edificabili da destinare alla costruzione di abitazioni (art. 20 LA). Stabilita la percentuale del sussidio erogabile secondo la forza finanziaria del comune (art. 22 LA), la legge illustra le condizioni alle quali i terreni sussidiati possono essere utilizzati (art. 23 LA). I terreni possono in particolare essere venduti (cpv. 2), ad un prezzo non superiore agli oneri sopportati dal Comune, unicamente per favorire l'accesso alla proprietà secondo gli art. 11 segg. LA. L'art. 13 LA, al quale rimanda l'art. 23 cpv. 2 LA, prevede che l'aiuto è concesso soltanto a cittadini maggiorenni svizzeri o stranieri in possesso del permesso di domicilio ed il cui reddito e sostanza non superano i limiti stabiliti dal diritto federale.
L'art. 23 cpv. 4 LA, nella sua versione attuale (approvata il 9 marzo 1999 e posta in vigore retroattivamente a far tempo dal 1° gennaio 1997; cfr. BU 20/1999, pag. 133), dispone che:
Il sussidio deve essere restituito se il comune utilizza il terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge o diversi dalla:
a) costruzione di abitazioni a pigione moderata, non sussidiata;
b) promozione di alloggi in proprietà, non sussidiati, per persone di condizioni finanziarie limitate.
Nella sua versione previgente, in vigore sino al 31 dicembre 1996, l'art. 23 cpv. 4 LA prevedeva la restituzione dei sussidi, aumentati degli interessi, nel caso in cui i terreni non venissero utilizzati nel termine di 10 anni dalla loro concessione.
Con la modifica del 9 marzo 1999 si è così abolito il limite temporale decennale, introducendo un obbligo di restituzione anche nei casi di utilizzo del terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge o diversi dalla costruzione non sussidiata di abitazioni a pigione moderata e dalla promozione di alloggi in proprietà non sussidiati per persone di condizioni finanziarie limitate (ovvero analoghe a quelle di cui all'art. 13 LA per gli alloggi sussidiati).
L'art. 43 LA, recante il marginale "rifiuto, revoca e restituzione dei sussidi", dispone infine che il Consiglio di Stato (e per esso l'USSI; cfr. art. 2 e 37 RLA) può rifiutare, revocare od ordinare la restituzione dei sussidi quando:
a) il beneficiario non ottempera alle disposizioni di questa legge o non fornisce le informazioni richieste;
b) il sussidio è stato utilizzato per uno scopo diverso da quello per cui fu concesso;
c) il sussidio è stato ottenuto con informazioni inveritiere.
2.2. L'insorgente censura l'applicabilità alla fattispecie concreta dell'art. 43 LA, dal momento che la restituzione del sussidio per l'acquisto di terreni edificabili è retta unicamente dall'art. 23 cpv. 4 LA, lex specialis rispetto alla norma generale di cui all'art. 43 LA. Se con la modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA il legislatore avesse esclusivamente voluto abolire il limite temporale decennale (l'art. 43 LA essendo già applicabile al capitolo V della legge) - soggiunge il ricorrente - si sarebbe semplicemente limitato ad abrogare il cpv. 4. La circostanza per cui quest'ultimo capoverso non sia stato stralciato ma trasformato riprendendo delle condizioni di restituzione già sancite dall'art. 43 LA, è sintomatico del fatto che prima della modifica della legge (ovvero prima del 1999) l'art. 43 LA non fosse applicabile ai sussidi di cui al capitolo V. Al di là della specifica questione della non retroattività, l'art. 23 cpv. 4 LA nella sua versione attuale, non sarebbe in nessun caso applicabile alla fattispecie, nella misura in cui gli scopi perseguiti dalla legge sono comunque stati adempiuti: i terreni ZEIC sono stati in effetti venduti a cittadini che adempiono i requisiti dell'art. 87 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1) e che hanno costruito, o sono in procinto di farlo, la loro abitazione primaria in una regione periferica quanto economicamente debole. Anche nella denegata ipotesi in cui trovasse applicazione - conclude l'insorgente - l'art. 43 LA lascia all'autorità competente un certo margine di apprezzamento onde potere decidere se ordinare o meno la restituzione del sussidio, giacché non istituisce un obbligo di restituzione, bensì una facoltà ("[..] può rifiutare, revocare od ordinare la restituzione [..]").
3. La legge deve essere in primo luogo applicata secondo il suo tenore letterale o grammaticale. Decisivo è anzitutto il significato che emerge dalle singole parole e dalla loro connessione. Se l'applicazione della legge secondo il testo conduce ad un risultato ragionevole, l'interpretazione letterale è da preferire a qualsiasi altra interpretazione. Se è chiaro ed univoco, il testo della legge è determinante; l'autorità chiamata ad applicare il diritto può distanziarsi dal medesimo soltanto se sussistono motivi fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchia completamente il vero senso della norma (DTF 131 II 217 consid. 2.3). Simili motivi possono risultare dai materiali legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra quest'ultima e altre disposizioni (STA 52.2010.338 del 12 gennaio 2011; 52.2009.435 del 23 novembre 2010).
Tuttavia, se il testo non è assolutamente chiaro, se sono possibili più interpretazioni, allora bisogna indagare sulla sua reale portata, considerando tutti gli elementi interpretativi, ossia i materiali legislativi, lo scopo della norma, il fine che essa persegue o l'interesse tutelato o, ancora, le relazioni che intercorrono tra quest'ultima e altre disposizioni legali e il contesto legislativo in cui essa si inserisce (DTF 131 II 697 consid. 4.1, 117 Ia 328 consid. 3a).
4. Controversa, in concreto, è la base legale posta a fondamento della decisione dedotta in giudizio. A mente del ricorrente, l'art. 43 LA non sarebbe applicabile alla fattispecie, la restituzione del sussidio per il caso specifico dell'acquisto di terreni edificabili essendo retta unicamente dall'art. 23 cpv. 4 LA, lex specialis rispetto all'art. 43 LA. Dal canto suo, neppure l'attuale cpv. 4 dell'art. 23, entrato in vigore retroattivamente il 1° gennaio 1997, potrebbe trovare applicazione nel caso concreto, vuoi perché una sua applicazione a fatti interamente compiuti al momento della sua entrata in vigore violerebbe palesemente il principio della non retroattività delle leggi, vuoi perché il terreno è stato utilizzato conformemente agli scopi perseguiti dalla legge, cosicché una sua restituzione, anche parziale, non si giustificherebbe in alcun modo.
Dal quadro normativo illustrato al considerando 2.1 si evince con assoluta chiarezza che l'obbligo generale di restituzione dei sussidi sancito all'art. 43 LA, posto a fondamento della decisione di restituzione parziale nei casi di beneficiari privi dei requisiti necessari, di utilizzo difforme dei terreni o di informazioni non fornite o inveritiere è sempre sussistito, sin dall'entrata in vigore della LA (cfr. messaggio n. 2679 del Consiglio di Stato dell'8 febbraio 1983, ad art. 43).
L'art. 23 cpv. 4 LA nella versione previgente in vigore sino al 31 dicembre 1996 costituiva sì lex specialis rispetto alla norma generale di cui all'art. 43 LA, ma nella misura in cui (sino al 31 dicembre 1996, appunto) prevedeva l'obbligo di restituzione dei sussidi, oltre che per i casi previsti alle lettere a, b e c dell'art. 43 LA, anche nell'ipotesi in cui i terreni non fossero stati utilizzati nel termine di 10 anni dalla loro concessione. Lo stesso dicasi per l'art. 23 cpv. 4 LA nella sua versione attuale che, abolito il predetto limite temporale decennale, costituisce anch'esso lex specialis rispetto all'art. 43 LA nella misura in cui estende l'obbligo di restituzione anche ai casi di utilizzo del terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge e di utilizzo del terreno per scopi diversi dalla costruzione di abitazioni a pigione moderata e dalla promozione di alloggi non sussidiati per persone di condizioni finanziarie limitate (ovvero analoghe a quelle di cui all'art. 13 LA per gli alloggi sussidiati; cfr. messaggio n. 4820 del Consiglio di Stato del 16 dicembre 1998). In altre parole, il legislatore ha voluto introdurre un obbligo di restituzione anche in questi ultimi due casi, ancorché non contemplati nelle misure d'intervento previste agli art. 5 segg. ed 11 segg. LA (cfr. art. 23 cpv. 1 LA) ed estendere in tal modo il campo di applicazione dei sussidi di cui agli art. 20 e segg. LA anche alla costruzione non sussidiata di alloggi a pigione moderata ed alla promozione di alloggi in proprietà non sussidiati.
Ora, il tenore letterale dell'art. 23 cpv. 4 LA è chiaro, sia nella sua formulazione attuale che in quella previgente. Alla stessa stregua, non vi sono elementi per ritenere che la formulazione dell'art. 43 non rispecchi completamente il vero senso della norma. Al contrario. Dai materiali legislativi emerge che l'obbligo di restituzione generale dell'art. 43 LA nei casi di beneficiari privi dei requisiti necessari, di utilizzo difforme del terreno o di informazioni non fornite o inveritiere, è sempre sussistito, sin dall'entrata in vigore della legge e, pertanto, anche prima della modifica del cpv. 4 dell'art. 23 LA, casi per i quali la norma generale di cui all'art. 43 ha sempre trovato applicazione. In particolare, nell'ambito dell'accesso alla proprietà, è sempre sussistito l'obbligo dell'uso proprio del terreno e della vendita unicamente a persone con reddito e sostanza nei limiti sanciti dal diritto federale (art. 23 cpv. 2 LA con rinvio agli art. 11 segg. LA), indipendentemente dal carattere sussidiato o meno degli alloggi promossi. D'altronde, se il legislatore avesse effettivamente voluto precludere l'applicazione dell'art. 43 LA ai sussidi di cui al capitolo V della legge, come assevera il ricorrente, allora esso avrebbe dovuto formulare diversamente tale disposizione, in modo da rendere esplicita questa sua intenzione. Con la modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA ha invece inteso estendere l'obbligo di restituzione oltre che per i casi già previsti all'art. 43 LA, anche per quelli di utilizzo del terreno per scopi diversi da quelli previsti dalla legge, rispettivamente di utilizzo del terreno per scopi diversi dalla costruzione non sussidiata di abitazioni a pigione moderata e dalla promozione di alloggi in proprietà non sussidiati per persone di condizioni finanziarie limitate.
L'art. 43 LA è quindi applicabile alla fattispecie, impregiudicata l'eventuale prescrizione del credito relativo al rimborso del sussidio concesso il 4 aprile 1989 e versato nel febbraio 1992 al comune ricorrente.
5. 5.1. Il ricorrente eccepisce la prescrizione del diritto alla restituzione (parziale) del sussidio concessogli a suo tempo e contesta che, nel silenzio della LA, possano trovare applicazione i termini di prescrizione previsti dalla Lsuss.
5.2. Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che anche in difetto di un esplicito disposto di legge i crediti e le pretese fondate sul diritto pubblico possono di principio estinguersi per prescrizione (Max Imboden/RenéRhinow, Verwaltungsrechtsprechung, n. 34 B I; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, pag. 660 segg.; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Basel 1991, n. 745 segg.). Se la legge non fissa il termine di prescrizione, occorre fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore in casi analoghi. In assenza di tali norme o in presenza di soluzioni contraddittorie o casuali non applicabili per analogia, il giudice deve fissare il termine che egli stabilirebbe come legislatore (Adelio Scolari, Diritto amministrativo parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 690 e giurisprudenza ivi citata; Imboden/Rhinow, op. cit., n. 34 B III; Grisel, op. cit., pag. 663 segg.; Knapp, op. cit., n. 749). I termini che il Tribunale federale ha avuto modo di stabilire in via giurisprudenziale sono generalmente di 5 anni o 10 anni, alla stregua di quelli applicabili per legge nel diritto civile (art. 127 e 128 codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220); in mancanza di norme espresse, una durata inferiore risulterebbe infatti troppo pregiudizievole per il creditore e comprometterebbe la sicurezza del diritto (cfr. Grisel, op. cit., p. 664; Knapp, op. cit., n. 749). A livello cantonale, nessuna disposizione di legge indica specificamente la prescrizione delle pretese di diritto pubblico.
Quanto all'interruzione della prescrizione, in campo pubblicistico non domina il rigore invalso in diritto civile (cfr. art. 135 CO). I termini di prescrizione del diritto pubblico vengono infatti interrotti da ogni atto mediante il quale la pretesa è rivendicata dal debitore in modo idoneo (cfr., sull'argomento, Imboden/Rhinow, op. cit., n. 34 B IV c; Grisel, op. cit., pag. 666; Attilio R. Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1/95 pag. 54; RDAT 1982 n. 117). L'atto di rivendicazione può avere nondimeno valenza interruttiva della prescrizione unicamente a beneficio della specifica pretesa per la quale viene esercitato e fino a concorrenza della somma reclamata (STA 53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1).
5.3. Nel caso concreto, la LA e il RLA non regolano il tema della prescrizione. In particolare, non fissano né il termine di decorrenza della prescrizione dell'azione in restituzione dei sussidi, né la durata di tale prescrizione. L'insorgente, rifacendosi anche alla norma transitoria di cui all'art. 24 Lsuss, sostiene che la Lsuss non sia applicabile alla fattispecie (retroattivamente), il sussidio oggetto di disamina essendo stato concesso (1989) e versato (1992) prima ancora della sua entrata in vigore (1° gennaio 1995). A giusta ragione. Tuttavia, in un caso come quello di specie, in cui la legge (LA) non fissa il termine di prescrizione, occorre fondarsi sulle norme stabilite dal legislatore in casi analoghi (cfr. STA 53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1). Nel silenzio della LA, torna ad essere di rilievo quale punto di riferimento la Lsuss, legge quadro che è stata voluta dal legislatore proprio al fine di armonizzare formalmente e materialmente le innumerevole leggi, decreti legislativi, regolamenti e direttive interne che contengono disposizioni sull’erogazione di sussidi cantonali e che riprende, in buona sostanza, principi generali già sanciti dal diritto federale, segnatamente dal CO, per questo tipo di prestazioni. La novella legislativa ha infatti stabilito prescrizioni generali in materia di sussidi (cfr. capitolo III della legge) che sono applicabili nella misura in cui altri testi legislativi non prevedono disposizioni contrarie. Questa soluzione ha consentito di unificare le disposizioni legali sui sussidi e di colmare le lacune presenti in numerosi testi legislativi (cfr. messaggio n. 3990 del Consiglio di Stato del 15 settembre 1992 concernente la Legge sui sussidi cantonali, commento all'art. 2). Alla luce di queste considerazioni, non v'è dubbio alcuno in merito al fatto che, nel silenzio della LA, occorra comunque fare riferimento alla Lsuss, applicabile a tutti i sussidi cantonali, giusta la quale il diritto alla restituzione di sussidi si prescrive in 5 anni dal giorno in cui l'istanza esecutiva competente ha avuto conoscenza del motivo della restituzione (art. 20 cpv. 1 e 3 Lsuss).
Con riferimento alla fattispecie che qui ci occupa ed al fine di determinare se il diritto alla restituzione parziale del sussidio sia prescritto o meno, occorre anzitutto situare il dies a quo della prescrizione.
5.4. Il sussidio cantonale per l'acquisto delle part. __________ e __________ da destinare all'istituzione della zona ZEIC è stato concesso con decisione 4 aprile 1989 e versato nel corso del mese di febbraio1992. Il 28 gennaio 1998 l'Ufficio dell'abitazione, in occasione dell'allora prospettata modifica dell'art. 23 cpv. 4 LA, ha trasmesso all'insorgente un modulo-inchiesta sull'utilizzo, sino a quel momento, del sedime sussidiato. Il 3 marzo 1998 il comune ha ritornato detto formulario, debitamente compilato, dal quale risultavano essere state attribuite - tra il 1995 e il 1997 - 6 particelle, segnatamente le n. __________, __________, __________, __________, __________ e __________. Nello stesso documento il comune aveva espressamente indicato che la vendita dei (7) lotti restanti sarebbe stata effettuata presumibilmente entro il 2005. Il 30 marzo 2007, il Servizio dell'abitazione ha chiesto un aggiornamento della situazione circa la destinazione dei fondi sussidiati, trasmettendo al ricorrente il medesimo formulario inviatogli a suo tempo. Quest'ultimo, retrocesso il 10 maggio 2007, dava atto della circostanza per cui il ricorrente aveva provveduto ad attribuire, nel periodo 1999-2007, le particelle restanti n. __________, __________, __________, __________, __________, __________ e __________. Il Servizio dell'abitazione ha così proposto al comune ricorrente un incontro presso la cancelleria comunale, finalizzato alla visione dei terreni ed alla verifica della loro destinazione conformemente all'art. 23 LA. In esito alle verifiche esperite il 29 maggio 2007, l'USSI, dopo consultazione degli atti di compravendita, dei documenti attestanti le condizioni finanziarie degli acquirenti, delle notifiche di tassazione, delle composizioni famigliari, ecc., ha comunicato al comune che le part. n. __________, __________, __________, __________, __________ e __________ - vendute tra il 2003 e il 2007 - erano state assegnate in modo non conforme alle disposizioni legislative in materia (gli acquirenti non adempivano le condizioni previste) e che erano dati i presupposti per la restituzione parziale del sussidio corrisposto nella misura di fr. 74'167.35 (cfr. scritto 9 gennaio 2008 all'insorgente). Le verifiche in punto alle transazioni effettuate prima del 1998, intraprese in occasione di un incontro avvenuto presso il municipio il 28 gennaio 2008, hanno condotto l'autorità cantonale all'accertamento di ulteriori 5 assegnazioni di terreno non conformi (part. n. __________, __________, __________, __________ e __________), con la conseguente prospettiva di un obbligo di restituzione globale di fr. 128'128.75 (cfr. lettera 29 gennaio 2008 al comune). Nella maggior parte dei casi (9 su 11), le condizioni finanziarie dell'acquirente non sarebbero state conformi ai requisiti di legge, mentre nei restanti 2 casi (part. n. __________ e __________), il terreno acquistato non sarebbe stato in un caso adibito ad uso proprio (part. __________) e nell'altro avrebbero fatto difetto i dati necessari alla verifica delle condizioni finanziarie dell'acquirente (part. __________). Preso atto delle osservazioni 30 aprile 2008 del comune di RI 1, che sostanzialmente non ha negato di aver venduto i fondi anche a persone con reddito medio, l'USSI, con decisione formale del 9 giugno 2008, ha ordinato la restituzione parziale del sussidio in misura corrispondente alle transazioni dichiarate irregolari, per l'importo complessivo di fr. 128'128.75.
5.5. In esito alle considerazioni che precedono, il dies a quo della prescrizione va situato in corrispondenza della data in cui l'USSI ha saputo del motivo della restituzione, ovvero a contare dai risultati delle verifiche esperite il 29 maggio 2007 presso la cancelleria del municipio, indipendentemente dal fatto che degli esiti relativi alle compravendite effettuate prima del 1998 ne sia venuta a conoscenza solo successivamente ad un secondo incontro tenutosi quasi un anno dopo (il 28 aprile 2008). L'autorità cantonale, con la dovuta diligenza ed attenzione, avrebbe infatti potuto e dovuto procedere agli accertamenti relativi alle transazioni avvenute prima del 1998, indi quantificare la relativa quota di restituzione, già in occasione del primo incontro (maggio 2007) anziché attendere inutilmente un ulteriore anno. Da ciò ne consegue che, applicandosi un termine di prescrizione di 5 anni a far tempo dal 29 maggio 2007, la restituzione del sussidio poteva validamente essere richiesta perlomeno sino al 29 maggio 2012. Anche volendo applicare alla fattispecie un termine di prescrizione decennale, il credito in restituzione del sussidio vantato dall'USSI non sarebbe - a maggior ragione - prescritto.
A torto l'insorgente si duole del fatto che l'autorità cantonale avrebbe dovuto agire in un tempo ragionevole non potendo pretendere la restituzione (di parte) del sussidio erogato dopo un periodo di tempo così lungo (18 anni). Come si evince dalle tavole processuali, le operazioni di compravendita delle 13 particelle sono state concluse tra il 1995 e il 2007. Ritenuto che questo genere di aiuti da parte dello Stato è destinato a finanziare un tipo di operazione che notoriamente - e il caso che qui ci occupa ne è la dimostrazione - si protrae sull'arco di parecchi anni, e che è stato lo stesso ricorrente, nel 1998, ad aver espressamente indicato che la vendita dei 7 lotti a quel momento ancora da attribuire sarebbe stata effettuata presumibilmente entro il 2005, è a giusta ragione che l'autorità cantonale ha atteso la perfezione dell'ultima compravendita per effettuare una verifica globale di conformità, non potendo da lei essere ragionevolmente preteso che effettuasse dei controlli particolari e ravvicinati. A questo proposito è anche opportuno rilevare che il testo normativo precedentemente in vigore (art. 23 cpv. 4 LA in essere sino al 31.12.1996) prevedeva un termine d'impiego del sussidio di 10 anni a contare dalla sua concessione. Termine di durata non indifferente, ciò malgrado ritenuto dal legislatore troppo breve a fronte degli scopi perseguiti dalla legge e delle sopravvenute condizioni del mercato dell'alloggio e relativa promozione al suo accesso e quindi abolito (cfr. messaggio n. 4820 del Consiglio di Stato del 16 dicembre 1998).
Ne consegue pertanto che, così stando le cose, anche da questo profilo, la decisione impugnata non presta il fianco a critiche.
6. 6.1. A mente dell'insorgente, anche nella denegata ipotesi in cui fosse applicabile alla fattispecie, l'art. 43 LA non sancisce un obbligo di restituzione dei sussidi, bensì una facoltà dell'autorità di ordinarla qualora i requisiti siano adempiuti. L'esecutivo cantonale, di fronte alle censure relative alle particolarità del caso del comune di RI 1 e malgrado il potere di apprezzamento di cui dispone, si è limitato a sostenere che la restituzione parziale del sussidio è dovuta senza entrare nel merito delle singole argomentazioni sollevate dal ricorrente. La decisione impugnata sarebbe quindi da annullare giacché non sufficientemente motivata. Anche questa censura si rivela infondata.
6.2. La latitudine del potere di apprezzamento è sovente stabilita dalla legge. Se la legge prevede che in determinate circostanze precise l'amministrazione deve adottare una misura piuttosto che un'altra, ogni libertà di apprezzamento è esclusa (si tratta di una Muss-Vorschrift). Se la legge indica due soluzioni possibili, l'Autorità non può adottarne una terza. Per contro, l'uso del termine può si caratterizza spesso come norma potestativa (Kann-Vorschrift), che implica la facoltà di optare tra più soluzioni, ossia una libertà di apprezzamento. Tuttavia, norme apparentemente potestative nella forma sono obbligatorie in ragione del loro scopo (cfr. Adelio Scolari, op. cit., n. 380 segg.).
6.3. Nel caso concreto, l'art. 43 LA dispone che il Consiglio di Stato può ordinare la restituzione dei sussidi nei casi di beneficiari privi dei requisiti necessari, di utilizzo difforme dei terreni o di informazioni non fornite o inveritiere. Tale norma, apparentemente potestativa nella forma, è obbligatoria in ragione della sua ratio legis. Il diritto ad ottenere un sussidio esiste solo se i presupposti sono fissati in una legge in modo esauriente (in casu, nell'ambito dell'accesso alla proprietà - cfr. art. 11 segg. LA cui rimanda l'art. 23 cpv. 2 LA - l'obbligo dell'uso proprio del terreno e della vendita unicamente a persone con reddito e sostanza nei limiti sanciti dal diritto federale) e la decisione sulla concessione del sussidio non dipende dal potere di apprezzamento dell'autorità amministrativa. Alla stessa stregua, anche la decisione di restituzione del sussidio allorquando vengono a mancare le condizioni che ne avevano a suo tempo consentito l'erogazione, non implica l'esercizio del potere di apprezzamento da parte dell'autorità. Ciò significa che alla luce della chiarezza del testo normativo e degli scopi perseguiti dalla legge, il ricorrente avrebbe dovuto sapere che i terreni acquistati potevano essere venduti unicamente per favorire l'accesso alla proprietà secondo gli art. 11 segg. LA, in specie a persone di condizioni finanziarie limitate. Così come l'USSI non avrebbe mai potuto sussidiare un'operazione irrispettosa dei precisi criteri definiti dalla LA, allo stesso modo, quest'ultimo ufficio non avrebbe potuto fare altro che ordinare la restituzione dei sussidi già versati una volta constatata l'irregolarità di una determinata assegnazione. Stabilendo, dopo le verifiche del caso, che 11 delle 13 particelle erano state vendute in modo non conforme ai requisiti di sussidiamento della LA, l'autorità inferiore non ha violato la legge per avere ordinato, a prescindere dalla serie di censure sollevate dall'insorgente nell'atto ricorsuale, la restituzione della parte dei sussidi utilizzata per scopi non conformi. A maggior ragione nella misura in cui il comune stesso ha pacificamente riconosciuto di aver venduto i terreni sussidiati anche ad acquirenti con reddito e sostanza superiori al limite sancito dal diritto federale.
7. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia è a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria