Incarto n. 52.2008.34
Lugano 2 febbraio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 28 gennaio 2008 di
RI 1, , patrocinati da: PA 1, ,
contro
la decisione 8 gennaio 2008 del Consiglio di Stato (n. 90), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 18 ottobre 2007 con cui il municipio di Bioggio ha negato loro la licenza edilizia in sanatoria per la formazione di un muro di sostegno e la sistemazione del terreno a valle della loro casa d'abitazione a Cimo (part. 636);
viste le risposte:
- 12 febbraio 2008 del Consiglio di Stato;
- 22 febbraio 2008 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
- 26 febbraio 2008 del municipio di Bioggio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, qui ricorrenti, sono comproprietari di una casa d'abitazione unifamiliare (part. 636), situata a Cimo (frazione di Bioggio), sul lato a monte di via __________.
Il 18 marzo 2004, i ricorrenti hanno chiesto al municipio dell'allora comune di Cimo il permesso di costruire un muro alto m 1.50 e lungo circa 13 m, destinato a sostenere il giardino antistante la loro casa. La domanda non ha suscitato opposizioni.
Il 22 aprile 2004, l'esecutivo comunale ha rilasciato la licenza richiesta.
b. Il 7 marzo 2006, gli stessi ricorrenti hanno poi chiesto al municipio del comune di Bioggio, al quale il comune di Cimo era stato nel frattempo aggregato, il permesso di costruire sul terreno a valle della loro casa un'autorimessa dotata di una rampa d'accesso, sorretta da un muro in cemento armato, alto sino a m 3.80 e posto lungo il ciglio della strada.
Il 19 maggio 2006 il municipio ha autorizzato l'intervento ad esclusione della parte destinata a parapetto della rampa.
c. All'inizio di gennaio del 2007, l'ufficio tecnico comunale ha constatato che i ricorrenti non si erano attenuti ai piani approvati.
Il muro di sostegno autorizzato nel 2004 risultava infatti ben più lungo e più alto di quello approvato. Difforme sarebbe pure stato il muro di cemento armato eretto a sostegno della rampa.
Il 17 gennaio 2007, l’esecutivo comunale ha quindi ordinato ai ricorrenti di sospendere i lavori e di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria per le opere eseguite in contrasto con il permesso ricevuto.
d. Dando seguito alla richiesta, il 12 febbraio 2007, RI 1 hanno inoltrato al municipio, sotto forma di notifica, una domanda di costruzione in sanatoria, che contemplava l'esecuzione di un muro in cemento armato, alto sino a m 2.50 e lungo oltre 15 m, destinato a sorreggere il giardino di casa.
Il progetto prevedeva inoltre di consolidare la scarpata esistente a valle di questo muro con un manufatto formato da vasche di cemento prefabbricate del tipo verduro, alto sino a m 2.45 dal campo stradale (sezione A-A), rispettivamente "secondo necessità" (sezione B-B).
La notifica, sottoposta per avviso all'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP), è stata preavvisata negativamente per motivi di natura estetica.
e. Fallito un esperimento di conciliazione, il 18 ottobre 2007 il municipio ha negato la licenza in sanatoria.
Richiamandosi all'avviso negativo espresso dall'UNP per motivi estetici, l'esecutivo comunale ha ritenuto che il muro in vasche di cemento prefabbricate superasse anche l'altezza massima (m 2.50) fissata dall'art. 11 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) di Cimo.
B. Con giudizio 8 gennaio 2008, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1.
Dopo aver ritenuto giustificato l'ordine di sospensione dei lavori del 17 gennaio 2007, contro il quale, peraltro, non era stato inoltrato alcun ricorso, il Governo ha disatteso le eccezioni sollevate dagli insorgenti in relazione alla valutazione estetica negativa espressa dall'UNP. La domanda di costruzione, ha aggiunto, sarebbe da respingere anche perché l'altezza del muro supererebbe il limite di m 2.50 fissato dall'art. 11 NAPR di Cimo.
C. Con ricorso 28 gennaio 2008, i soccombenti hanno impugnato il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio del permesso negato.
Eccepita la tempestività dell'avviso dell'UNP e l'appartenenza del fondo ad un paesaggio dichiarato pittoresco, gli insorgenti hanno contestato la natura deturpante del manufatto in elementi prefabbricati, eretto per consolidare la scarpata. La motivazione del diniego della licenza, soggiungono, sarebbe carente e lesiva del diritto di essere sentiti. Il provvedimento violerebbe inoltre la parità di trattamento, si fonderebbe su un accertamento errato dei fatti, non sarebbe sorretto da un interesse pubblico sufficiente e sarebbe infine sproporzionato.
D. All'accoglimento del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, che non ha formulato osservazioni, e il municipio, che ha contestato succintamente le tesi degli insorgenti. L'Ufficio domande di costruzione si è riallacciato alle osservazioni dell'UPN, che ha confermato il preavviso negativo, rilevando che il luogo dell'intervento è classificato come paesaggio pittoresco.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo risulta dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dei ricorrenti, istanti in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 10 cpv. 1e3e 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere esaminato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della controversia emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie prodotti. Il sopralluogo sollecitato dagli insorgenti non appare dunque in grado di apportare ulteriori chiarimenti.
1.3. Oggetto del giudizio sono i manufatti così come sono raffigurati dai piani annessi alla domanda di costruzione inoltrata in sanatoria e non come sono stati semmai realizzati dai ricorrenti in contrasto con le indicazioni ivi contenute. Eventuali discrepanze tra la pendenza della scarpata risultante dai piani in sezione (ca. 70-80°) e quella effettiva, apparentemente meno pronunciata (cfr. fotografie), non sono prese in considerazione. Parimenti ignorate sono eventuali difformità che potrebbero essere riscontrate tra l'inclinazione del manufatto in vasche di cemento prefabbricate indicata dai piani e quella dell'opera concretamente realizzata.
2.La succinta motivazione della decisione di rigetto della domanda di costruzione non ha minimamente pregiudicato i ricorrenti nell'esercizio del loro diritto di difesa. I motivi del diniego della licenza emergono con sufficiente precisione dal provvedimento, che indica chiaramente come il provvedimento sia da ricondurre al giudizio estetico negativo espresso dall'UNP ed alla disattenzione dell'altezza massima prescritta dall'art. 11 NAPR di Cimo.
3.Giusta l’art. 7 cpv. 1 LE, il dipartimento deve esaminare la domanda di costruzione entro 30 giorni dalla ricezione degli atti. Entro tale termine può opporsi o chiedere che la licenza edilizia sia sottoposta a condizioni od oneri.
Secondo l’art. 7 cpv. 4 LE, in vigore sino al 31 dicembre 2006, se il dipartimento lasciava trascorrere il termine trascorre senza opporsi, il consenso dell'autorità cantonale era presunto. Con il 1. gennaio 2007, quest'ultima norma è stata abrogata.
A prescindere dall'applicabilità di questa disposizione alla procedura di semplice notifica, che prevede l'avviso dell'autorità cantonale soltanto a livello di regolamento (art. 6 cpv. 2 regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1), ma non a livello di legge, cadono dunque nel vuoto le censure sollevate dagli insorgenti con riferimento alla tempestività dell'avviso dell'UPN.
4. Altezza delle opere di sistemazione del terreno in generale
4.1. Le norme sull’altezza delle costruzioni, al pari di quelle sulle distanze tra edifici, sono volte a tutelarne la salubrità, contenendo gli ingombri verticali in modo da assicurare un’adeguata insolazione, una sufficiente aerazione ed una conveniente illuminazione naturale delle abitazioni e dei locali di lavoro. Indirettamente, anch’esse perseguono inoltre finalità di natura estetica e paesaggistica (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 40/41 LE n. 1221, con rinvio ad art. 39 LE n. 1175).
4.2. I muri che non fanno parte di un edificio sono comunque costruzioni. Determinando ingombri verticali rilevanti dal profilo delle finalità, dirette o indirette, perseguite dalle norme sull’altezza delle costruzioni, anche lo sviluppo verticale di queste opere va pertanto assoggettato a restrizioni.
Nella misura in cui regolano l’altezza di queste opere, gli ordinamenti edilizi sono soliti distinguere tra muri di cinta, muri di sostegno ed eventualmente muri di controripa.
4.2.1. I muri di cinta servono a recingere il fondo. Essendo eretti a confine, l’altezza di questi manufatti va limitata in misura più consistente di quella degli edifici. Salvo diversa disposizione, i muri di cinta devono per principio rispettare l’altezza massima di m 2.50 fissata dall’art. 134 cpv. 1 della legge di applicazione e complemento del codice civile svizzero del 18 aprile 1911 (LAC; RL 4.1.1.1; Scolari, op. cit., ad art. 39 LE, n. 1186).
4.2.2. Alle medesima regole applicabili ai muri di cinta sono assoggettati i muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti lungo il confine dei fondi. Dal profilo degli ingombri verticali, le ripercussioni ingenerate da queste opere sui fondi contermini non sono in effetti diverse da quelle derivanti dai muri di cinta (Scolari, op. cit., ad art. 39 LE, n. 1184).
4.2.3. Salvo diversa disposizione, l’altezza dei muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti all’interno dei fondi soggiace invece alle norme applicabili all’altezza degli edifici. L’impatto derivante da questi manufatti sia ai fondi circostanti, sia al paesaggio è in effetti analogo a quello prodotto dai muri perimetrali degli edifici (Scolari, op. cit., ad art. 40/41 LE, n. 1220).
4.2.4. Diversa è invece la situazione dei muri di controriva, ovvero delle opere di sostegno di escavazioni di terreni in pendio. Non determinando nuovi ingombri verticali, con conseguenti ripercussioni sui fondi contermini, questi manufatti non possono essere senz’altro assoggettati alle norme sulle altezze applicabili ai muri di sostegno di terrapieni artificiali. L’assoggettamento di queste opere al regime delle altezze dei muri di sostegno può tuttavia giustificarsi nella misura in cui la limitazione dell’altezza dei muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti all’interno dei fondi persegue anche finalità paesaggistiche.
4.2.5. Ai muri di sostegno e di controripa sono assimilabili le opere di sistemazione del terreno formate da vasche di cemento prefabbricate (cd. verduro), posate in file parallele sovrapposte ad incastro, che presentano un’inclinazione superiore a 45° sull’oriz-zontale. Gli ingombri verticali e le ripercussioni ingenerate da queste opere sul quadro del paesaggio sono in effetti analoghe a quelle prodotte dai muri di sostegno o di controriva.
5. Muro di sostegno del giardino
5.1. Giusta l’art. 11 cpv. 1 NAPR di Bioggio (Cimo), i muri di sostegno a confine sono considerati muri di cinta e non possono avere un'altezza superiore a 2.50 m dal terreno sistemato. Essi possono anche essere sormontati da parapetti di tipo leggero, a condizione che l'altezza complessiva non superi 3.50 m.
È vietata, soggiunge la norma (cpv. 2), l’erezione di scarpate artificiali a ridosso dei muri tali da eludere le disposizioni sulla sistemazione del terreno.
La norma disciplina soltanto l'altezza dei muri di sostegno a confine. Indirettamente regola anche quella delle opere di cinta. Non disciplina invece l’altezza dei muri di sostegno eretti all'interno dei fondi. Parimenti, non regola nemmeno l’altezza dei muri di controriva. La norma è in effetti volta soltanto a contenere le ripercussioni derivanti dalle opere di cinta sui fondi contermini. Non persegue anche finalità estetiche o paesaggistiche.
5.2. Il muro di cemento armato, alto m 2.50, che sorregge il terrapieno del giardino è posto ad almeno 4 m dal confine sottostante. Non essendo un muro di sostegno a confine, sfugge al limite d’altezza dell’art. 11 cpv. 1 NAPR. Inapplicabile, per lo stesso motivo, è pure l’art. 11 cpv. 2 NAPR. Siccome situato all’interno del fondo, il manufatto soggiace semmai ai limiti d’altezza fissati per gli edifici.
Da questo profilo, nessun impedimento di diritto pubblico si oppone tuttavia al rilascio della licenza in sanatoria, poiché il muro rispetta ampiamente l’altezza massima (m 8.50), prescritta dall’art. 20 cpv. 2 NAPR per gli edifici nella zona residenziale.
6. Altezza delle opere di consolidamento della scarpata a monte della strada
6.1. A valle del muro di cemento armato di cui si è appena detto, lungo il ciglio della strada sottostante alla loro abitazione, i ricorrenti hanno sistemato una serie di vasche di cemento prefabbricate, che, stando ai piani, si sviluppa in verticale seguendo l’andamento del pendio soltanto nella parte più bassa. L’opera è essenzialmente volta a mettere in sicurezza la scarpata particolarmente ripida, costituita da materiale terroso scarsamente coeso, soggetto a franamenti spontanei, che è stata realizzata lungo il ciglio a monte della strada in occasione della costruzione di quest'ultima. Il manufatto serve soltanto in misura ridotta a sorreggere un terrapieno artificiale.
Presentando un’inclinazione superiore a 45° l'opera è assimilabile ad un muro. Pur sorgendo lungo il confine a valle del fondo dei ricorrenti, essa non può tuttavia essere senz'altro ricondotta ad un muro di sostegno a confine, soggetto in quanto tale al limite d'altezza prescritto dall'art. 11 cpv. 1 NAPR. Nella misura in cui non è volta a sostenere un terrapieno artificiale, ossia un ingombro verticale sporgente dal terreno naturale, il manufatto va piuttosto considerato un muro di controriva, ovvero un'opera destinata a consolidare il terreno escavato. Categoria di manufatti, questa, che non risulta contemplata dalle NAPR e che sia per le finalità perseguite (sicurezza), sia per le ripercussioni ingenerate (assenza di ingombri, impatto meramente paesaggistico) non può essere senz'altro assimilata a quella dei muri di sostegno disciplinata dall'art. 11 NAPR.
6.2. Le questioni relative alla qualifica del manufatto ed all'applicabilità di norme edilizie che non perseguono scopi di sicurezza ad opere destinate ad eliminare situazioni di pericolo non altrimenti emendabili possono tuttavia rimanere indecise, poiché la licenza non può comunque essere accordata come al progetto presentato.
Il muro di vasche di cemento non segue infatti l'inclinazione del pendio da consolidare, ma l'aumenta in misura non del tutto trascurabile, sporgendo, alla sua sommità soprattutto in corrispondenza della sezione A-A, per circa un metro verso valle.
Per essere autorizzato come semplice opera di consolidamento del terreno, non soggetta a limitazioni d'altezza in considerazione della prevalenza delle esigenze di sicurezza, il bordo superiore esterno delle vasche, deve per principio riprodurre esattamente l'inclinazione del pendio retrostante. In assenza di particolari motivi di sicurezza che lo giustifichino, qui non ravvisabili, non può determinare ingombri supplementari. Se le vasche delle file più basse possono essere posate senza sporgere dal pendio da consolidare, non è dato di vedere per qual motivo le vasche delle file più alte non possano essere posate allo stesso modo.
La licenza non può inoltre essere rilasciata per un’altezza “secondo necessità”, come indica il piano annesso alla domanda di costruzione. I limiti della necessità vanno preventivamente determinati, valutando concretamente le esigenze di messa in sicurezza della scarpata. Ciò che, in concreto, non è stato fatto.
7. Tutela del paesaggio pittoresco
7.1. Giusta l’art. 3 cpv. 2 lett. d del regolamento d’applicazione del decreto legislativo 16 gennaio 1940 sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 22 gennaio 1974 (RBN; 9.3.1.1.1), i paesaggi e i panorami pittoreschi non devono essere deturpati; sono vietate le modificazioni dei fondi tali da compromettere la bellezza e gli altri valori del paesaggio. Sono in particolare vietate, precisa ulteriormente la norma, le costruzioni, ricostruzioni o ogni altro intervento stravagante, indecoroso, di mole sproporzionata o in contrasto con il carattere, l'armonia e i valori dell'ambiente circostante in genere.
Affinché un intervento edilizio possa essere considerato deturpante occorre un notevole effetto sfavorevole sul quadro del paesaggio. Il pregiudizio arrecato dalla costruzione ai valori paesaggistici protetti deve essere rilevante. Il criterio di giudizio non è dato dal modo di pensare e di sentire di singole persone dotate di particolare sensibilità artistica, ma deve essere ricercato nell'opinione di una collettività assai vasta ed esprimente un giudizio generale. Nell'interpretazione del concetto di deturpazione l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la loro applicazione ad una determinata fattispecie conduce inevitabilmente al divieto ed alla limitazione del diritto di costruire (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 208 seg.).
Il concetto di deturpazione è di natura indeterminata. Esso conferisce pertanto all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 396 segg.). Il Tribunale cantonale amministrativo, il cui potere di cognizione è circoscritto alla violazione del diritto (art. 61 LPamm), deve limitarsi a verificare che la decisione sia sostenibile, limitandosi a censurare le deduzioni prive di giustificazioni oggettive, fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti contrarie ai principi fondamentali del diritto (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 61 LPamm).
7.2. La delimitazione dei siti e dei paesaggi pittoreschi, dispone l’art. 5 cpv. 1 RBN, avviene nell’ambito della procedura di adozione e di approvazione dei piani regolatori comunali oppure mediante l’adozione di piani regolatori di protezione della natura e del paesaggio giusta gli art. 8-11 RBN.
7.3. Nel caso concreto, l'UPN ha ritenuto che i controversi manufatti, eretti su un fondo compreso nel comparto definito paesaggio pittoresco dal piano dei siti e dei paesaggi pittoreschi del comune di Cimo, integrassero gli estremi della deturpazione.
La deduzione non può essere tutelata.
Anzitutto, perché per quanto attiene le opere di consolidamento della scarpata a monte della strada, pur se non possono essere autorizzate per i motivi indicati in precedenza (consid. 6.2), la necessità di mettere in sicurezza la scarpata prevarrebbe comunque sui valori estetici tutelati dal DLBN/ RBN, che potrebbero essere almeno parzialmente salvaguardati subordinando la licenza alla condizione di mettere a dimora nelle vasche un’adeguata vegetazione che le ricopra e ne mitighi l’impatto negativo sul paesaggio.
In secondo luogo, perché il piano in questione, allestito oltre vent'anni fa dall'allora Dipartimento dell'ambiente ed approvato dal Consiglio di Stato, in conformità dell'art. 5 RBN, nell'ambito dell'approvazione del primo piano regolatore di quel comune, non è più stato ripreso dal piano regolatore riveduto, approvato dallo stesso Consiglio di Stato con risoluzione del 5 luglio 2006 (n. 3291), che ha fra l'altro abrogato senza riserve il piano precedente.
8. 8.1. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso deve quindi essere parzialmente accolto, annullando la decisione impugnata. La decisione del municipio è annullata nella misura in cui nega la licenza edilizia per il muro di sostegno in cemento armato, alto sino a m 2.50 e destinato a sorreggere il giardino di casa. Entro questi limiti, gli atti sono rinviati al municipio affinché autorizzi l'intervento.
8.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza (art. 28 LPamm). Nella misura in cui è soccombente, il comune rifonderà ai ricorrenti un'indennità per ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 7, 21, 40, 41 LE; 1, 2 DLBN; 2, 3, 5 e 8 RDLBN; 11 NAPR di Bioggio-sezione di Cimo; 3, 10, 18, 28, 46, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 8 gennaio 2008 del Consiglio di Stato (n. 90) è annullata;
1.2. la decisione 18 ottobre 2007 del municipio di Bioggio è annullata nella misura in cui nega l'autorizzazione per il muro di sostegno del giardino.
1.3 gli atti sono rinviati al municipio affinché rilasci a RI 1 la licenza edilizia per il muro di sostegno del giardino in cemento armato.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è a carico dei ricorrenti RI 1.
3. Il comune di Bioggio rifonderà ai ricorrenti RI 1 fr. 800.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).
5. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria