Incarto n. 52.2008.313
Lugano 11 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 26 agosto 2008 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3734) con cui il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente e dall'Azienda __________ contro la decisione 15 aprile/9 maggio 2008 del municipio di Stabio di sospensione della decisione sulla domanda di licenza edilizia concernente il ripristino del vigneto con sistemazione del terreno al mapp. 977 di quel comune;
viste le risposte:
- 2 settembre 2008 del municipio di Stabio;
- 10 settembre 2008 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 4 febbraio 2008, l'Azienda __________ ha chiesto al municipio di Stabio il permesso di ripristinare il vigneto, sistemando altresì il terreno interessato, al mapp. 977 di quel comune, ubicato nel territorio agricolo e di proprietà di RI 1.
B. Con avviso 9 aprile 2008 i Servizi generali del Dipartimento del Territorio hanno sostenuto che l'impianto di un vigneto non era conforme con la funzione delle superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC), cui il fondo era attributo a livello di piano direttore. Per questo motivo, in attesa che il comune adeguasse il piano regolatore, l'autorità cantonale ha sollecitato la sospensione della decisione sulla domanda di licenza edilizia per un periodo massimo di due anni giusta l'art. 65 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1). Sulla scorta di questo avviso, con decisione 15 aprile/9 maggio 2008 il municipio di Stabio ha decretato una tale sospensione a decorrere dalla data di intimazione della risoluzione stessa.
C. Con giudizio 9 luglio 2008, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta decisione municipale, respingendo il ricorso inoltrato dall'istante e dal proprietario il 23 maggio precedente.
D. Con ricorso 26 agosto 2008, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il giudicato governativo, chiedendo il suo annullamento, oltre a quello della decisione del municipio, ed il rilascio del sollecitato permesso. L'insorgente contesta la sussistenza dei requisiti di applicazione dell'art. 65 LALPT.
E. Il Consiglio di Stato ed il municipio di Stabio postulano la reiezione dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 21 cpv. 1 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, LE; RL 7.1.2.1), il ricorso è tempestivo (art. 50 LE, 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPAmm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 LE, 43 LPAmm). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere evaso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. L'insorgente sostiene che non sussistono i requisiti per sospendere la decisione sulla domanda di licenza edilizia. A ragione.
2.2. Giusta l'art. 65 cpv. 1 LALPT, in mancanza di una zona di pianificazione, l'autorità cantonale o il municipio deve sospendere per due anni al massimo la sua decisione quando la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Uno studio pianificatorio è considerato in atto, ai sensi dell'art. 65 cpv. 1 LALPT, quando esiste un progetto sommario di piano (art. 24 del Regolamento della LALPT del 29 gennaio 1991; RLALPT; RL 7.1.1.1). Un contrasto è invece dato, segnatamente, nel caso di sfruttamento del suolo non compatibile con la destinazione prevista dal progetto di piano (art. 25 cpv. 2 lett. b RLALPT). Ai fini dell'applicazione dell'art. 65 LALPT e degli art. 24 seg. RLALPT con piano, rispettivamente con studio pianificatorio o progetto riferito a tale piano, si intende esclusivamente uno strumento pianificatorio concretamente applicabile nella procedura di rilascio della licenza edilizia (art. 22 cpv. 2 legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700; art. 2 LE), ossia che vincola ognuno (art. 21 cpv. 1 LPT): piano regolatore o piano particolareggiato (a livello comunale; cfr. art. 40 cpv. 1 LALPT; 55 cpv. 1 LALPT) rispettivamente piano di utilizzazione (a livello cantonale; art. 51 cpv. 1 LALPT). Non entra quindi in linea di conto il piano direttore, che vincola solo le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT; 22 cpv. 1 LALPT; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 22 n.65).
2.3. Nella fattispecie il mapp. 977 è stato genericamente assegnato dal nuovo piano regolatore di Stabio, approvato dal Governo con risoluzione 7 maggio 2002 (n. 2120), alla zona agricola. In quella sede, il Governo ha tuttavia rilevato che il piano non specificava, all'interno di questa zona, quali terreni dovevano essere qualificati - e di conseguenza attribuiti - alle SAC. Ha quindi fissato al comune un anno di tempo al massimo per provvedervi mediante variante (cfr. ris. cit., pag. 48, 137 e 139). Dagli atti che formano l'incarto e dalle allegazioni delle autorità resistenti non risulta tuttavia in qualche modo che il comune abbia sino ad oggi ottemperato alla sollecitazione. La semplice aspettativa che il comune, ad anni di distanza da una tale ingiunzione, vi possa finalmente dare seguito, deducibile dall'avviso dipartimentale 9 aprile 2008, non basta di tutta evidenza a supplire ad uno studio di cui non è dimostrata la benché minima esistenza.
2.4. Non sussiste quindi pertanto il primo dei requisiti che avrebbe permesso al municipio di legittimamente sospendere la propria decisione sulla domanda di licenza edilizia, ossia l'esistenza di uno studio pianificatorio in atto. La relativa determinazione municipale in questo senso disattende pertanto gli art. 65 cpv. 1 LALPT e 24 RLALPT.
Ma, sia soggiunto per completezza, nel caso in esame nemmeno sussiste in maniera assoluta il secondo requisito posto dall'art. 65 cpv. 1 LALPT, messo in relazione con l'art. 25 RLALPT, ovvero il contrasto tra il progetto in esame e la funzione delle SAC, per i motivi che vengono illustrati nel seguito.
3. 3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), l'autorizzazione edilizia è rilasciata solo se gli edifici o impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione (lett. a) ed il fondo è urbanizzato (lett. b).
3.2. Secondo l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.3. Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'Autorità federale (art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano attribuite alle zone agricole e devono inoltre garantire che la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
3.4. Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche del piano direttore (art. 2 seg. legge sulla conservazione del territorio agricolo, del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola del piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
3.5. Eseguendo alla lettera quanto prescrive la scheda di coordinamento 3.1 del piano direttore del 1990, quando applica gli art. 4 cpv. 1 LTAgr e 28 cpv. 2 lett. e LALPT l'autorità cantonale non si limita ad esigere che i comuni inseriscano nel piano regolatore la zona agricola rappresentata nel piano direttore, ma pretende inoltre che - all'interno di questa zona vengano ulteriormente specificate le SAC (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.3). Questa prassi non va esente da riserve, poiché le esigenze di queste disposizioni legali, al pari di quelle poste dal diritto federale (art. 30 cpv. 1 OPT), potrebbero essere soddisfatte già quando i fondi interessati vengono (genericamente) assegnati alla zona agricola. La specifica di SAC a livello di piano regolatore per i terreni che ricevono questa qualifica in sede di piano direttore riveste inoltre carattere sostanziale. L'autorità non può pertanto limitarsi a riprendere, in seno alla pianificazione dell'utilizzazione, le SAC designate a livello cantonale; essa deve per contro verificare che i terreni interessati rispondano effettivamente ai requisiti legali previsti per queste superfici. Le SAC designate in sede di piano direttore del 1990, in vigore sia al momento dell'approvazione della revisione del piano regolatore di Stabio, sia a quello dell'emanazione delle decisioni qui impugnate, si fondano infatti sugli studi di base di tale piano, risalenti agli anni 1984/86. È pertanto possibile che nell'ambito dell'aggiornamento e dell'approfondimento di tali dati in vista di un adeguamento a tale strumento dei piani regolatori comunali delle porzioni di territorio debbano essere escluse dalle stesse (ibidem). Giacché si è voluto integrare le SAC nei piani di utilizzazione, i proprietari devono inoltre poter contestare l'attribuzione dei loro fondi a tale categoria di terreni, al pari di qualsiasi altro provvedimento previsto da tali piani (STPT 14 aprile 2005 nell'inc. 90.1996.27-28, 90.2002.102-106, 90.2005.21, consid. 5.1).
Il nuovo piano direttore conferma la testé menzionata prassi, attraverso la scheda di coordinamento P8, adottata dal Consiglio di Stato insieme alle altre schede ad ai piani - il 20 maggio 2009 e pubblicata nel periodo 24 agosto-22 settembre 2009 (cfr. FU 63/2009 dell'11 agosto 2009, 5841), la cui cifra 4.2 dei compiti, che sono vincolanti, prevede, alla lett. a, che "i comuni interessati dalle SAC … procedono all'adeguamento dei loro PR riprendendo e precisando nella loro zona agricola le SAC (le SAC, riportate indicativamente nella Carta di base, sono derivabili dalla Carta delle idoneità agricole dei suoli del Cantone in scala 1:5000)."
3.6. Nell'ambito dell'allestimento del piano settoriale delle SAC la Confederazione non aveva permesso di conteggiare tra le stesse i fondi inclusi nel catasto viticolo, sia perché i vigneti costituiscono delle colture pluriannuali, il cui impianto è costoso, sia perché i terreni vignati soffrono a causa del trattamento sul lungo periodo con prodotti fitosanitari, in particolare del rame. Per questo motivo, rispondendo ad un'interpellanza su questo oggetto presentata dal consigliere nazionale Fabio Abate l'11 dicembre 2001, il Consiglio federale aveva auspicato che i Cantoni non autorizzassero l'impianto di nuovi vigneti nelle SAC in applicazione dell'art. 60 cpv. 1 della legge federale sull'agricoltura, del 29 aprile 1998 (LAgr; RS 910.1); in ogni caso, un'autorizzazione doveva essere subordinata a compensazione (cfr. Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale, sessione primaverile 2002, 12.a seduta, pag. 516 segg., in particolare 519). In tale contesto l'Autorità federale non ha tuttavia stabilito in modo esplicito e vincolante che l'impianto di un vigneto non avrebbe in alcun caso potuto soddisfare le esigenze di qualità delle SAC (cfr. piano settoriale delle SAC, febbraio 1992, pag. 18; risposta del Consiglio federale cit., pag. 519 seg.). In effetti, secondo la recente "Guida 2006 piano settoriale superfici per l'avvicendamento delle colture" dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (pag. 10), l'impianto di nuovi vigneti è ammissibile nelle superfici conteggiate nelle SAC se la loro gestione non comporta alcun deterioramento del suolo, in particolare dovuto a metalli pesanti; tali superfici devono inoltre poter essere riutilizzate per l'avvicendamento delle colture entro un anno in casi di necessità (cfr. sentenza del Tribunale federale1C_70/2007 del 23 ottobre 2008, consid. 3.2, pubbl. in RtiD I-2009 n. 48).
3.5. Le autorità cantonali, conformemente alla prassi sin qui adottata nel nostro Cantone, negano la conformità dei vigneti alla zona agricola SAC addebitando, implicitamente, la causa all'impiego di prodotti fitosanitari a base di rame, che farebbero perdere le relative qualità a questi particolari terreni. Certo, l'utilizzazione prolungata di questo tipo di prodotti nell'ambito della viticoltura può di principio comportare un deterioramento del suolo. Tuttavia, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la generica circostanza secondo cui la coltivazione della vite implica l'utilizzo di prodotti fitosanitari rameici non basta ad escludere la sua compatibilità con l'area SAC. Nemmeno l'agricoltura esercitata in modo prevalentemente intensivo su una grande parte delle superfici per l'avvicendamento delle colture è del resto esente dall'impiego di prodotti fitosanitari (cfr. rapporto dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale del 2003 "Dix ans de plan sectoriel d'assolement", pag. 45 seg.). È dunque determinante sapere se la gestione prevista per il vigneto consenta di mantenere a lungo termine la fertilità del suolo. Di conseguenza, per ritornare al caso in oggetto, anche qualora il mapp. 977 di Stabio fosse già stato assegnato alle SAC mediante variante del piano regolatore, non sarebbe tassativamente esclusa, per il suo proprietario, la possibilità di impiantare (o, come egli asserisce nella fattispecie, ripristinare) un vigneto sulla particella. Per decidere in merito bisogna piuttosto preventivamente delucidare le modalità di coltivazione del vigneto, la qualità dei prodotti fitosanitari effettivamente utilizzati e le conseguenze sulla fertilità del terreno. In una contestazione concernente il nostro Cantone (cfr. sentenza citata 1C_70/2007 del 23 ottobre 2008, pubbl. parzialmente in RtiD I-2009 n. 48), il Tribunale federale ha - ad esempio recentemente rinviato gli atti alle autorità cantonali per accertare gli effetti dell'impianto di un vigneto in una zona agricola qualificata come SAC da parte di un'azienda gestita secondo i principi dell'agricoltura biologica, che effettuava - sulla base del metodo biodinamico conforme alle direttive Demeter - trattamenti cuprici che comportavano l'utilizzo in media di al massimo 3 kg di rame per ettaro all'anno su cinque anni: quantitativo inferiore al limite massimo di 4 kg per ettaro all'anno, che l'ordinanza del Dipartimento federale dell'economia sull'agricoltura biologica, del 22 settembre 1997 (RS 910.181), ammette generalmente nell'ambito dell'agricoltura biologica (cfr. art. 1 in relazione con l'allegato 1). Questi aspetti, riguardo ai quali non sono stati eseguiti accertamenti e valutazioni nelle sedi inferiori, sono rilevanti per determinare se l'impianto e la gestione del vigneto previsto dal ricorrente permettano di mantenere durevolmente la fertilità del suolo e la qualità della superficie SAC. Negando invece d'acchito la conformità del progetto alla zona agricola SAC perché verrebbero generalmente eseguiti trattamenti cuprici, le istanze inferiori hanno quindi disatteso l'art. 16 LPT, posto in relazione con l'art. 26 OPT, violando di riflesso, per quanto qui interessa, ancora una volta l'art. 65 cpv. 1 LALPT e l'art. 25 RLALPT.
3.6. Il Tribunale rileva inoltre, d'ufficio, come peraltro risulta già delle considerazioni appena svolte, che l'impianto di un nuovo vigneto, cui dev'essere assimilato il suo asserito ripristino, deve altresì conseguire un'autorizzazione da parte della Sezione dell'agricoltura fondata sugli art. 60 LAgr e 48 del Regolamento ticinese sull'agricoltura, del 23 dicembre 2003 (RL 8.1.1.1.1) e che le rispettive procedure devono essere coordinate. In concreto nulla risulta dagli atti in merito all'esperimento di quest'altra procedura.
4. 4.1. Se il Tribunale cantonale amministrativo annulla la decisione impugnata, esso decide nel merito (art. 65 cpv. 1 LPamm). Il Tribunale cantonale amministrativo può annullare la decisione impugnata e rinviare la causa per un nuovo giudizio all'istanza inferiore, segnatamente nei casi in cui quest'ultima non è entrata nel merito, ha accertato la fattispecie in modo incompleto o ha violato norme essenziali di procedura (art. 65 cpv. 2 LPamm).
4.2. Nel caso in esame, non sussistono i requisiti per sospendere la decisione sulla domanda di licenza edilizia. Questa Corte non può, di conseguenza, che annullare le decisioni impugnate di sospensione della decisione, rispettivamente di conferma di quest'ultima e retrocedere gli atti al Dipartimento del territorio, affinché:
(1) affronti, com'è di sua competenza, il problema del coordinamento della domanda in oggetto con quella di autorizzazione ex art. 60 LAgr (art. 7 cpv. 3, 9 cpv. 1 legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005, Lcoord; RL 7.1.2.3; art. 7 lett. a regolamento sull'organizzazione dei servizi del Dipartimento del territorio nell'ambito delle procedure di pianificazione e di autorizzazione di edifici e impianti del 27 febbraio 2007; RsDT; RL 7.1.1.1.3);
(2) emetta un nuovo avviso cantonale all'indirizzo del municipio, sulla scorta del diritto pianificatorio (comunale) vigente, in vista di una nuova decisione sulla domanda di licenza edilizia.
4.3. Il ricorso viene pertanto, formalmente, parzialmente accolto.
5. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Al ricorrente, che si è avvalso del patrocinio di un legale solo posteriormente all'inoltro del ricorso dinanzi al Tribunale, non sono assegnate ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 16 LPT; 26 OPT; 21 LE; 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3734) del Consiglio di Stato e la decisione 15 aprile/9 maggio 2008 del municipio di Stabio di sospensione della decisione sulla domanda di licenza edilizia concernente il ripristino del vigneto con sistemazione del terreno al mapp. 977 di quel comune sono annullate;
1.2. gli atti sono retrocessi al Dipartimento del territorio, servizi generali e ufficio domande di costruzione, affinché procedano come indicato al consid. 4.2.
2. Non si preleva una tassa di giudizio. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario