Incarto n. 52.2008.213
Lugano 23 settembre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 giugno 2008 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 20 maggio 2008 del Consiglio di Stato (n. __________) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 18 ottobre 2007 con cui il municipio di Cademario ha sospeso per due anni l'esame della domanda di costruzione inoltrata dalla stessa per edificare un deposito per autoveicoli pesanti nella zona artigianale (part. __________);
viste le risposte:
- 23 giugno 2008 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
- 24 giugno 2008 del Consiglio di Stato;
- 30 giugno 2008 del municipio di Cademario;
- 14 agosto 2008 di CO 2;
- 21 agosto 2008 di CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 aprile 2005 la RI 1 ha chiesto al municipio di Cademario il permesso di costruire un'autorimessa per veicoli postali e per altri veicoli pesanti su un terreno (part. __________) situato nella zona artigianale (Ar). L'opera, disposta lungo la strada cantonale, consisteva essenzialmente in una tettoia lunga una cinquantina di metri, larga al massimo una quindicina e alta 5 m, che sarebbe stata chiusa su tutti i lati mediante serrande avvolgibili. Sotto la tettoia erano previsti sette stalli per il posteggio, uno dei quali dotato di un impianto di lavaggio.
Alla domanda si sono opposti i vicini CO 3 (part. 308) e CO 2, (part. 327), contestando la conformità di zona, l'inserimento estetico e le distanze dalla strada, rispettivamente dal sottostante corso d'acqua. Al rilascio della licenza si è inoltre opposto anche il Dipartimento del territorio, ritenendo che la costruzione deturpasse il paesaggio protetto ai sensi del decreto sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1).
Adeguandosi al preavviso negativo dell'autorità cantonale, con decisione 4 novembre 2005 il municipio ha negato la licenza edilizia, ritenendo che la costruzione non fosse conforme alla funzione artigianale della zona definita dall'art. 42 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Con analoghe decisioni di ugual data, l'autorità comunale ha inoltre accolto parzialmente le opposizioni dei due vicini.
La decisione di diniego della licenza è stata confermata dal Consiglio di Stato, che con giudizio 27 giugno 2006 ha respinto l'impugnativa contro di essa inoltrata dalla RI 1, condividendone sostanzialmente i motivi.
B. Con giudizio 9 ottobre 2006 (n. 52.2006.250) il Tribunale cantonale amministrativo ha a sua volta respinto il ricorso presentato dallaRI 1 contro il predetto giudizio governativo.
Dopo aver negato che la costruzione si ponesse in contrasto con la funzione della zona, che oltre agli insediamenti artigianali ammette anche depositi ed attrezzature di servizio, il Tribunale ha comunque ritenuto che non potesse essere autorizzata perché non rispettava la distanza minima dalla strada.
C. Alla fine di febbraio del 2007, la RI 1 ha presentato una nuova domanda, analoga alla precedente, che è stata nuovamente avversata dai due vicini qui resistenti.
Contemporaneamente, l'opponente CO 2, nella sua veste di consigliere comunale, ha inoltrato al legislativo una mozione volta a rettificare l’art. 42 NAPR, riservando la zona artigianale soltanto ai laboratori artigianali compatibili con la destinazione delle zone adiacenti, ad esclusione di attrezzature di servizi generali e di depositi poco molesti.
Dopo la presentazione di una variante, richiesta dall'autorità cantonale per motivi di inserimento estetico, che ha suscitato l'ulteriore opposizione dei vicini, il 25 settembre 2007 il Dipartimento del territorio ha dato il benestare al rilascio del permesso.
Negli stessi giorni, il 24 settembre 2007, il consiglio comunale ha, dal canto suo, approvato con alcune modifiche la mozione del consigliere CO 2, che era stata a sua volta preavvisata favorevolmente dall'apposita commissione e con riserva dal municipio.
Preso atto della deliberazione del legislativo comunale e richiamato l’art. 65 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), il 18 ottobre 2007, il municipio ha deciso di sospendere la decisione sulla domanda di costruzione pendente per un massimo di due anni a far tempo dalla presentazione della mozione CO 2.
Contro questa misura di salvaguardia della pianificazione, la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
D. Con giudizio 20 maggio 2008 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che dopo l'approvazione da parte del consiglio comunale della mozione CO 2 la proposta di emendamento dell'art. 42 NAPR fosse parificabile ad uno studio di piano regolatore sufficientemente concreto, suscettibile di giustificare l'adozione del controverso provvedimento di salvaguardia della pianificazione.
E. Contro il predetto giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa decisione del municipio e sollecitando il rilascio della licenza richiesta.
Secondo l'insorgente, non sarebbe in corso alcuno studio pianificatorio atto a giustificare la sospensione della decisione sulla domanda di costruzione. La mozione CO 2 non costituirebbe uno studio pianificatorio e sarebbe comunque posteriore alla domanda di costruzione. Nel preavviso sul rapporto della commissione speciale che ha esaminato la mozione, il municipio avrebbe inoltre chiaramente affermato che non erano dati i presupposti per sospendere la decisione sulla domanda di costruzione.
A torto il Consiglio di Stato avrebbe ritenuto che la decisione del consiglio comunale di approvare la mozione fosse assimilabile ad uno studio pianificatorio suscettibile di legittimare il provvedimento di salvaguardia della pianificazione. Errato sarebbe pure il richiamo al preavviso favorevole espresso il 22 gennaio 2008 dal Dipartimento del territorio in esito all'esame preliminare dell'emendamento sottopostogli dal comune. Il preavviso in questione è infatti stato annullato e sostituito da un nuovo preavviso, negativo, del 20 maggio 2008.
Censurabili sarebbero infine le ulteriori considerazioni, sviluppate dal Consiglio di Stato, distorcendo la sentenza 9 ottobre 2006 del Tribunale cantonale amministrativo, laddove avrebbe rilevato l'inadeguatezza della pianificazione vigente.
F. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i vicini opponenti, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno esposti e discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti (art. 18 legge di procedura sulle cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Le prove testimoniali genericamente offerte dall'insorgente non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. In mancanza di una zona di pianificazione, l’autorità cantonale o il municipio deve sospendere per due anni al massimo la sua decisione quando la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto (art. 65 cpv. 1 LALPT).
La norma è volta a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione, attribuendo effetto anticipato negativo al diritto in formazione e paralizzando l'applicazione di quello in vigore (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 65 LALPT n. 451 seg.).
L’art. 24 del regolamento della LALPT del 29 gennaio 1991 (RLALPT; RL 7.1.1.1.1) precisa che lo studio pianificatorio è considerato in atto, ai sensi dell’articolo 65 LALPT, quando esista un progetto sommario di piano. Una domanda di costruzione, soggiunge l’art. 25 cpv. 1 RLALPT, è in contrasto con uno studio pianificatorio in atto quando l’esecuzione dell’opera intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso. Il contrasto è in particolare presunto nel caso di sfruttamento del suolo non compatibile con la destinazione prevista dal progetto di piano (art. 25 cpv. 2 lett. b RLALPT). Semplici documenti di lavoro o concetti di massima non bastano (RDAT II-1994 n. 59). Una proposta di emendamento, formulata in sede di adozione del piano regolatore dalla commissione del legislativo comunale in stretta collaborazione con il pianificatore incaricato, è stata tuttavia considerata sufficiente (STA n. 52.1996.46 del 26 marzo 1996).
2.2. Nell'ambito dell'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione fondate sull'art. 65 LALPT, l'autorità dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, il cui esercizio soggiace al sindacato di legittimità di questo Tribunale soltanto nella misura in cui perfeziona gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 LPamm; Scolari, op. cit., ad art. 460 LALPT, n. 460). L'annullamento di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione presuppone dunque, in ultima analisi, che la decisione sia insostenibile, in quanto priva di ragioni oggettive o fondata su criteri estranei alla materia od altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto. Non basta dunque che sia soltanto opinabile.
Nell'ambito del giudizio sul ricorso inoltrato contro un provvedimento di salvaguardia della pianificazione, l'autorità di ricorso deve per principio astenersi da una verifica della legittimità delle proposte pianificatorie allo studio. Resta riservato il caso in cui tali proposte appaiano d'acchito manifestamente insostenibili.
3. 3.1. Nel caso concreto, il municipio ha sospeso per due anni la decisione sulla domanda di costruzione inoltrata dalla ricorrente alla fine di febbraio del 2007 per conseguire il permesso di edificare un deposito per veicoli pesanti nella zona artigianale di Cademario. La decisione, fondata sull'art. 65 LALPT, è essenzialmente volta a salvaguardare l'attuabilità della mozione inoltrata dal consigliere comunale CO 2 ed accettata dal legislativo comunale di emendare l'attuale art. 42 NAPR, sopprimendo la possibilità di insediare attrezzature di servizio e depositi poco molesti nella zona artigianale.
Controversa, in sostanza, è soltanto la questione di sapere se la proposta di emendamento della funzione attualmente assegnata dall'art. 42 NAPR alla zona artigianale, fatta propria dal consiglio comunale, costituisca uno studio pianificatorio atto a giustificare l'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione retta dall'art. 65 LALPT. L'insorgente non contesta invece che la destinazione (deposito di veicoli pesanti) della costruzione in oggetto costituisca uno sfruttamento del suolo contrario alla proposta di emendamento del piano regolatore in quanto incompatibile con la nuova definizione della funzione che la variante di piano regolatore prevede di attribuire alla zona artigianale (art. 25 cpv. 2 lett. b RLALPT).
3.2. Ora, non si può ragionevolmente negare che la proposta di modificare in senso restrittivo la funzione della zona artigianale, approvata dall'organo competente ad adottare il piano regolatore, non sia assimilabile ad uno studio pianificatorio sufficientemente concreto e quindi suscettibile di legittimare l'adozione di una misura cautelare volta a tutelarne l'attuabilità. La proposta di emendamento è chiara e precisa. È ben vero che non scaturisce da uno studio approfondito volto a verificarne la necessità e la congruenza con la pianificazione vigente. Essa è tuttavia assai concreta e non appare d'altro canto palesemente insostenibile. Priva di rilievo è la circostanza che il municipio non la condividesse compiutamente. La circostanza non esimeva comunque l'esecutivo comunale dall'obbligo di adottare un provvedimento volto a tutelare l'attuabilità della proposta di correzione del piano regolatore proveniente dall'organo competente ad adottarla (STA n. 52.1996.46 del 26 marzo 1996).
Altrettanto irrilevante è il secondo avviso, negativo, formulato il 20 maggio 2008 dal Dipartimento del territorio dopo aver approfondito l'esame preliminare della proposta di correzione del piano regolatore sottopostagli dal comune di Cademario. L'emendamento, per quanto opinabile possa apparire, non è comunque manifestamente illegittimo. Di conseguenza, può, anzi deve, dar luogo a misure cautelari, fondate sull'art. 65 LALPT, che impediscano l'instaurarsi di situazioni suscettibili di compromettere il conseguimento degli obbiettivi perseguiti dalla modifica del piano regolatore suggerita dalla mozione e fatta propria dal consiglio comunale. In nessun caso si può rimproverare all'esecutivo comunale di aver abusato del potere d'apprezzamento conferitogli da tale norma per aver ritenuto che l'insediamento di un deposito per autoveicoli pesanti nella zona artigianale sia atto a vanificare in larga misura la variante di piano regolatore, che il consiglio comunale è intenzionato ad adottare.
La legittimità della proposta pianificatoria in discussione non può d'altro canto essere contestata in sede di ricorso contro un provvedimento di salvaguardia della pianificazione. Le censure vanno proposte nell'ambito della procedura di adozione e di approvazione del piano regolatore.
Neppure il fatto che l'emendamento dell'art. 42 NAPR sia stato proposto negli stessi giorni in cui è stata introdotta la domanda di costruzione rende illegittima la misura cautelare in esame. Per principio, l'inoltro di una domanda di costruzione di per sé conforme all'assetto pianificatorio vigente non impedisce all'autorità di proporre una modifica dei contenuti del piano regolatore, finalizzata ad impedire il rilascio del permesso di costruzione (STA 52.2006.265 del 23 ottobre 2006 consid. 3.2.3). Né osta all'adozione di misure di salvaguardia della pianificazione, qualora la modifica del piano regolatore raggiunga lo stadio di elaborazione necessario a giustificarle prima che il richiedente possa rimproverare con successo all'autorità di aver indebitamente procrastinato l'esame della domanda all'unico scopo di opporgli il contrasto con la pianificazione allo studio. Ipotesi, questa, che in concreto non si verifica, non potendosi addebitare al municipio di aver trattato con intendimenti dilatori la domanda di costruzione, che è stata inoltrata alla fine di febbraio, pubblicata e trasmessa all'autorità cantonale all'inizio di marzo, modificata in luglio su richiesta di quest'ultima, ripubblicata all'inizio di agosto, preavvisata verso la fine di settembre e formalmente sospesa secondo l’art. 65 LALPT a metà ottobre del 2007.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso, infondato, ma di certo non temerario, va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 65 LALPT; 24, 25 RLALPT; 42 NAPR di Cademario; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è a carico della ricorrente, che rifonderà fr. 1'000.- alla resistente CO 3 e fr. 500.- al comune di Cademario.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario