Incarto n. 52.2008.143
Lugano 6 agosto 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 14 aprile 2008 dell'
RI 1, , patrocinata da: avv. __________,
contro
la risoluzione 11 marzo 2008 (n. 1329) con cui il Consiglio di Stato ha accolto le impugnative presentate da CO 1 e CO 2 avverso la licenza edilizia 9 luglio 2007 rilasciata dal municipio di CO 3 all'insorgente, concernente l'edificazione di un centro multifunzionale montano al mapp. 477 di quel comune;
viste le risposte:
- 6 maggio 2008 di CO 2 e CO 1;
- 3 giugno 2008 del Dipartimento del territorio;
- 9 giugno 2008 del municipio di CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'Associazione RI 1 è proprietaria del mapp. 477, assegnato dal piano regolatore alla zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP).
B. a. Il 6 marzo 2007 l'RI 1 ha chiesto al municipio il permesso di costruire un centro multifunzionale montano al mapp. 477. Al rilascio del permesso si sono opposti, proprietaria del confinante mapp. 568, e CO 2, proprietaria del mapp. 482, separato dal mapp. 477 dalla strada comunale di accesso ai fondi (mapp. 570). Le opponenti hanno fatto valere l'assenza di uno studio sull'impatto ambientale, l'inadeguatezza dell'accesso e del sistema di smaltimento delle acque, un numero insufficiente di posti auto.
b. Raccolto l'avviso cantonale, del 6 giugno 2007, con decisione 9 luglio 2007 il municipio ha rilasciato la licenza edilizia.
C. a. Il 21 agosto 2007 le opponenti sono insorte, con ricorsi separati, ma identici nel contenuto, dinanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno chiesto di annullare la licenza edilizia. Esse hanno denunciato l'incompletezza della documentazione presentata, una carenza della pianificazione della zona AP-EP in esame, la non conformità del progetto con la zona predetta, l'insufficienza dell'accesso e del sistema di smaltimento delle acque, un carente esame ed una carente regolamentazione degli aspetti ambientali e di quelli concernenti i disabili.
b. Con risoluzione 11 marzo 2008, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso ed annullato la licenza. Dopo aver disatteso tutte le censure affrontate, esso ha ritenuto carente l'esame e la regolamentazione degli effetti sull'ambiente derivanti dal progetto.
D. a. Con ricorso 14 aprile 2008 l'RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il menzionato giudicato governativo. L'insorgente asserisce che le valutazioni esperite dal dipartimento sui problemi ecologici dovevano essere considerate sufficienti. Produce inoltre una valutazione completa dell'impatto fonico del previsto centro multifunzionale. Chiede, in subordine, l'esperimento di un perizia giudiziaria a questo scopo. L'insorgente, che informa inoltre di avere scelto a titolo definitivo, come sistema di smaltimento delle acque luride, la costruzione di una fossa biologica, mette in discussione l'obbligo, sancito nell'avviso cantonale, di presentare all'ufficio protezione e depurazione delle acque, prima dell'inizio dei lavori di costruzione, il progetto di quest'impianto.
b. Con risposte separate, ma di analogo tenore, le resistenti contestano partitamente le considerazioni svolte dal Governo per respingere le loro censure, salvo quella di natura ambientale, che è stata accolta e che esse ribadiscono anche in questa sede. Esse postulano pertanto la reiezione dell'impugnativa. Pure il Consiglio di Stato formula questa domanda, mentre che il municipio chiede che il gravame venga accolto. L'ufficio delle domande di costruzione trasmette una presa di posizione dell'ufficio per la prevenzione dei rumori e di quello di protezione e depurazione delle acque, di cui si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 21 cpv. 1 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, LE; RL 7.1.2.1), il ricorso è tempestivo (art. 50 LE, 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 LE, 43 LPamm). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine.
2. Il mapp. 477, di complessivi mq 9'643, è situato sulla sommità di una collina, in località __________. È attribuito dal vigente piano regolatore alla zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), appositamente riservata per la costruzione di una colonia di vacanza (art. 52 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). L'RI 1 intende costruire sul fondo un centro multifunzionale montano. Il centro è composto da un corpo di 4 piani, previsto quasi parallelamente alla strada di accesso alla particella, nella parte bassa della stessa. All'estremità ovest di questo blocco si diparte, perpendicolarmente, un ulteriore corpo, che risale sino all'estremità della collina. Sull'altro lato, l'edificio è delimitato da un muro che risale la collina, sempre ortogonalmente rispetto al blocco principale. Il progetto prevede, segnatamente, la realizzazione di 3 aule di 24 posti ciascuna, 19 camere con 78 posti letto complessivi, un'aula per il lavoro manuale, una sala multiuso/refettorio, un locale giochi, un luogo di preghiera, degli spogliatoi esterni, un grill coperto, un ampio cortile, un locale per le riunioni dei docenti, un ufficio per l'amministrazione, i locali di servizio (cucina, lavanderia, essiccatoio, servizi, depositi ecc.), un appartamento per il custode, un locale tecnico, l'accesso per i fornitori e 30 posteggi. La domanda indica che l'edificio sarà impiegato come scuola montana, per seminari e come colonia. La relazione tecnica, soggiunge che il centro vuol essere una struttura ricettiva regionale capace di accogliere numerose e diversificate attività che possono essere seminari, incontri di lavoro e perfezionamento, scuole montane, vacanze per gruppi, soggiorni per persone con handicap, soggiorni di studio, e sport, ecc… (cfr. doc. cit., pag. 3).
3. Il Consiglio di Stato ha respinto tutte le contestazioni sollevate dalle qui resistenti, insorgenti di quella sede, tranne che quella concernente le conseguenze sull'ambiente della costruzione. L'accoglimento di quest'ultima censura ha indotto il Governo ad annullare la licenza edilizia. Il gravame di RI 1 è pertanto incentrato, in primo luogo, su questo tema. Nelle loro risposte, le resistenti censurano tuttavia, a loro volta, la maggior parte delle motivazioni svolte dal Governo per disattendere le censure dalle stesse mosse alla domanda di costruzione. Per poter rilasciare la licenza edilizia all'RI 1 appare pertanto necessario di preliminarmente verificare il giudizio impugnato, in quanto rimesso in forse dalle resistenti, anche sui temi che sono stati evasi con esito positivo per la ricorrente.
4. 4.1. Le resistenti ribadiscono l'incompletezza della domanda di costruzione. Da un lato, non è stato presentato un piano degli scavi e non vengono fornite le indicazioni previste dall'art. 12 cpv. 1 lett. c del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1). Dall'altro, i progetti per la posa dei serbatoi non forniscono tutte le informazioni prescritte dall'art. 14 cpv. 1 RLE, soprattutto quelle esatte dalla sua lettera f. Le resistenti non mancano altresì di rilevare che il Governo ha omesso di pronunciarsi su queste contestazioni.
4.2. Quanto alla prima censura, contrariamente a quanto assumono le resistenti, la legge non prescrive la presentazione di un piano degli scavi. L'art. 12 cpv. 1 lett. c RLE stabilisce piuttosto che i progetti concernenti gli edifici devono contenere l'indicazione del volume del materiale di scavo e/o delle demolizioni, del materiale riportato in loco e della destinazione del materiale esuberante.
Gli atti presentati non forniscono, direttamente, nessun dato in merito. Il municipio, nella risposta presentata dinanzi al Consiglio di Stato, obietta che i profili di scavo e di riempimento risultano dai piani presentati, ma soprattutto dalle sezioni AA e BB. Se appena li si confronta con la linea del terreno naturale, è facile dedurre l'entità dello scavo. Poiché l'edificio si inserisce nel terreno, rispettandone la morfologia, ed il piano della sistemazione esterna non prevede delle modifiche dello stesso, il materiale risultante dallo scavo (circa 1'800 mc) andrà tutto trasportato in una discarica autorizzata del Cantone.
È possibile che quanto affermato dal municipio sia esatto. Trattandosi di una costruzione di una certa importanza (8'200 mc fuori terra), articolata su più corpi disposti su di un terreno con pendenze variabili e che presuppone scavi rilevanti, non risulta per nulla agevole, per il Tribunale, verificare la correttezza di queste informazioni; contrariamente a quanto asserito dal municipio, il progetto implicherà comunque anche un'importante modifica del terreno, necessaria a realizzare il cortile interno all'altezza del terzo piano: di conseguenza anche un importante riempimento.
L'istante ha quindi commesso una chiara violazione del suo obbligo di fornire le informazioni di cui all'art. 12 cpv. 1 lett. c RLE, cui avrebbe oltretutto potuto attendere agevolmente. La disattenzione di quest'obbligo non ha inoltre potuto essere validamente sanata dal municipio. L'eccezione sollevata dalle resistenti, interessate a conoscere l'entità del traffico pesante che si appresta a transitare in prossimità delle loro abitazioni di vacanza per l'evacuazione del materiale di scavo, appare pertanto fondata. La domanda di costruzione non è pertanto completa sotto questo aspetto.
4.3. Giusta l'art. 14 cpv. 1 RLE, i progetti per la posa di serbatoi, impianti di deposito di carburante, oli combustibili o altri liquidi nocivi alle acque devono contenere una serie di indicazioni: ubicazione esatta, il settore di protezione delle acque ove sono posti, la natura dei liquidi contenuti, la caratteristica degli impianti e dei serbatoi, le misure di prevenzione e di lotta contro gli incendi (lett. da ad e). Questi dati sono desumibili dall'incarto. Le resistenti lamentano tuttavia l'assenza della relazione tecnica che, secondo la lett. f della disposizione in parola, preveda le misure di protezione contro l'inquinamento delle acque, le vasche di contenimento, le vaschette, i sistemi di sicurezza e di allarme, il tipo di rivestimento, le misure di protezione contro la corrosione, ecc, i calcoli statici dell'opera di protezione degli impianti di volume superiore a 50 mc, i dettagli delle opere di prevenzione di travasi durante il riempimento (piazzole di travaso). Ora, tuttavia, questa disposizione non si riferisce - e non può, di conseguenza, trovare applicazione - alla posa di piccoli serbatoi, come si avvera nel caso in esame, in cui è prevista l'installazione di 4 contenitori plastica di 1'000 litri ciascuno. Va ulteriormente rilevato che, giusta l'art. 22 cpv. 3 della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), la costruzione di impianti contenenti liquidi che costituiscono un pericolo per le acque possono essere effettuati solo da persone che, in virtù della loro formazione, del loro equipaggiamento e della loro esperienza, sono in grado di garantirne la conformità allo stato della tecnica; lo stesso principio vale per i fabbricanti delle componenti di tali impianti (art. 22 cpv. 4 LPAc). All'avviso del dipartimento è pertanto stato annesso l'apposito formulario di notifica di questa nuova installazione e delle relative caratteristiche, che dovrà essere debitamente compilato dalla proprietaria e controfirmato dalla ditta specializzata che si occuperà della sua installazione; quest'ultima dovrà nello stesso tempo confermare, a tenore del documento, che l'impianto è conforme sia alle condizioni fissate nell'avviso del dipartimento che allo stato della tecnica. L'ossequio della legislazione sulla protezione delle acque, di cui si preoccupano le resistenti, è pertanto pienamente assicurato per quanto concerne questo impianto.
5. Le resistenti eccepiscono, in seguito, che il piano regolatore è carente, poiché non stabilisce i parametri edificatori applicabili alla zona AP-EP in discussione.
5.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta ad un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - piano regolatore nel nostro Cantone - viene adottato secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove é garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non è infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione (RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2).
5.2. Coerentemente con quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, in vigore dal 13 novembre 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), obbliga i comuni a stabilire, attraverso apposite norme di attuazione del piano regolatore, le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a), rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi vale anche per le zone AP-EP, il legislatore cantonale ha inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973. In sostanza, si è inteso impedire che norme vaghe ed indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (RDAT I-2002 n. 15, consid. 4.1 con rinvii).
Pur manifestando perplessità, soprattutto in ordine al principio di legalità dell'amministrazione, in passato la giurisprudenza del Tribunale amministrativo, nel solco di quella di altri Cantoni, aveva considerato legittime disposizioni di piani regolatori, approvati prima del 13 novembre 1990, di contenuto vago ed indeterminato, che delegavano in larga misura all'autorità esecutiva il compito di definire, caso per caso, i parametri edilizi applicabili alle zone AP-EP: benché imprecise queste disposizioni avevano retto alla critica, perché contenevano almeno un generico rinvio alle norme applicabili alle zone limitrofe o alle disposizioni generali di piano regolatore (cfr. riassuntivamente RDAT I-1996 n. 26). Di fronte all'obbligo chiaramente sancito dall'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, nella sentenza 27 luglio 1995, pubbl. in RDAT I-1996 n. 26, il Tribunale si è tuttavia chiesto se questo indirizzo giurisprudenziale potesse essere confermato per i piani regolatori approvati dopo l'entrata in vigore di questa disposizione. In un recente giudicato il Tribunale ha risolto positivamente il quesito, ammettendo la possibilità di rilasciare una licenza edilizia sulla base di una vera e propria delega di competenze, a favore del municipio, di definire le caratteristiche delle costruzioni in una determinata zona AP-EP, in quanto tale delega, inserita tra le norme del piano regolatore, approvato ed in vigore, non poteva più essere rimessa in discussione nell'ambito della procedura di rilascio del permesso di costruzione (STA 52.2007.155 dell'8 luglio 2007, consid. 2 seg.).
5.3. Il piano regolatore vigente di CO 3 è stato approvato dal Consiglio di Stato ed è entrato in vigore il 4 settembre 1981. Esso non soggiace pertanto all'obbligo sancito all'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, in vigore dal 13 novembre 1990, di stabilire i parametri edilizi per le zone AP-EP. In assenza della necessità di ossequiare tale imposizione, trattasi pertanto di verificare la legittimità della disposizione alla luce della giurisprudenza riferita ai piani regolatori approvati prima di tale data.
5.4. Secondo l'art. 52 NAPR, nelle zone AP-EP sono ammesse solo le costruzioni a carattere pubblico quali scuole, uffici amministrativi, attrezzature sportive e tecnologiche ecc.. Il mapp. 477 è invece riservato per la costruzione di una colonia di vacanze.
La norma si limita pertanto ad indicare la funzione della costruzione al mapp. 477. Per la sua realizzazione ritornano tuttavia applicabili, come per quella di qualsiasi altro edificio, le norme edificatorie generali contenute nel titolo II delle NAPR. In primo luogo, l'art. 7 NAPR, dal marginale aspetto estetico e inserimento, giusta il cui capoverso 1 tutte le costruzioni o attrezzature devono essere inserite in modo opportuno nell'aspetto del paesaggio tipico della regione. Alla costruzione ritornano poi applicabili le prescrizioni sulle distanze da confine (art. 14 NAPR ) e quelle verso l'area pubblica (art. 16 NAPR). Del pari sono applicabili le prescrizioni del piano del traffico contenute al capitolo C delle prescrizioni particolari (titolo III) riferite alle autorimesse ed ai posteggi (art. 50 NAPR).
L'art. 7 NAPR mira ad ottenere un effetto favorevole sul quadro del paesaggio ed ha carattere positivo. Indirettamente, impone che le dimensioni, le altezze e l'ingombro in genere degli edifici pubblici restino contenuti entro limiti che consentano loro di inserirsi armoniosamente nell'ambiente circostante. Al di là dell'applicabilità diretta, certa e meccanica delle prescrizioni sulle distanze dal confine e dall'area pubblica, la formulazione del vincolo estetico in chiave positiva limita pertanto in misura importante il potere di apprezzamento di cui l'autorità comunale deve pur disporre ai fini della concretizzazione dei più disparati interventi edilizi volti a soddisfare i bisogni collettivi. Ne discende, di riflesso, la possibilità effettiva, per le autorità di ricorso, di verificare la legittimità delle scelte operate dall'autorità locale, qualora fossero contestate (cfr. RDAT I-2002 n. 15, consid. 4.2).
5.5. La normativa di piano regolatore permette pertanto, alla fin fine, di disporre - direttamente (distanze) o indirettamente - di un quadro normativo abbastanza completo, ancorché formulato in termini generici, circa i parametri edificatori essenziali ammissibili nelle zone AP-EP. Non può invece essere ritenuta vaga ed indeterminata, di dubbia legalità. La relativa contestazione, sostenuta dalle resistenti, dev'essere respinta.
5.6. Le resistenti asseriscono che l'avversato centro, alto 10,95 m, superi l'altezza massima delle costruzioni previste nella zona del nucleo tradizionale (9 m) o della zona residenziale R2 (8 m): questo non significa tuttavia in alcun modo che l'edificio, ubicato oltretutto in posizione discosta rispetto alla zona fabbricabile comunale ed appositamente studiato per inserirsi e relazionarsi nel modo migliore con il territorio circostante, disattenda l'art. 7 NAPR.
Le resistenti denunciano indi, in subordine, una violazione della distanza che l'edificio deve tenere rispetto al confine con il mapp. 568 giusta l'art. 14.1 NAPR. Poiché la lunghezza della sua facciata è superiore a m 30, la distanza da confine dev'essere pari alla sua altezza, dunque m 10,95, mentre che in realtà esso è previsto a poco meno di 9 m. Anche questa censura dev'essere respinta. In effetti, la lunghezza della facciata est dell'edificio è di circa 40 m; questo significa che essa dovrebbe rispettare il principio sancito all'art. 14.1 NAPR, secondo cui - per facciate di lunghezza superiore a 30 m - la distanza da confine dev'essere pari all'altezza dell'edificio. Come rileva il municipio nella risposta dinanzi al Consiglio di Stato, malgrado l'aspetto esteriore susciti l'impressione di continuità, a cagione dell'identico materiale impiegato e della medesima quota, la maggior parte della facciata est è in realtà composta non tanto dall'edificio stesso, ma da un muro di sostegno, che delimita il cortile interno. Gli ultimi 11 m di questo muro, in direzione della collina, sono alti meno di m 2.50, ossia dell'altezza concessa per questi manufatti nei comuni - come CO 3 - privi di disposizioni sull'altezza dei muri di cinta e di sostegno e che pongono dei limiti alla lunghezza delle costruzioni accessorie (cfr. art. 22 NAPR; cfr. Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 39 LE n. 1186 con rinvii). Quest'ultimo tratto non dev'essere, di conseguenza, computato nella lunghezza della facciata dell'edificio principale, che risulta inferiore a 30 m e non è, di conseguenza, assoggettata alla restrizione addotta dalle resistenti. Va ad ogni buon conto rilevato che l'altezza massima della facciata est, determinante in concreto, è di m 9.30; l'altezza di m 10.95 concerne invece le facciate sud ed ovest.
6. Le resistenti ritengono, in seguito, che la destinazione del prospettato centro multifunzionale non sia conforme, quantomeno in parte, a quella prevista dal piano regolatore.
6.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 70 cpv. 2 lett. a LALPT, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che, nelle singole zone, possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal piano regolatore. Per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (RDAT II-1994 n. 56, consid. 4.1; Alexander Ruch, Kommentar zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg.; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 67 LALPT n. 472).
6.2. In concreto, il piano regolatore riserva il mapp. 477 per la costruzione di una colonia di vacanza. Come risulta ulteriormente dal messaggio municipale del 24 gennaio 1980, attraverso il quale era stata proposta la zona in discussione, con questa denominazione si prospettava l'impiego dell'edificio come vera e propria colonia di vacanza per i mesi estivi e come scuola montana per il rimanente periodo.
A tenore della domanda di costruzione, l'edificio sarà impiegato come colonia, scuola montana e per seminari. La relazione tecnica, già citata per esteso (cfr. consid. 2), soggiunge che il centro è inteso per accogliere numerose e diversificate attività: tra di esse figurano anche, oltre ai già citati seminari, gli incontri di lavoro e perfezionamento, le vacanze per gruppi, i soggiorni per persone con handicap, soggiorni di studio, lo sport, ecc (cfr. doc. cit. pag. 3). Ora, come sostengono le resistenti, tutto quanto eccede l'impiego quale colonia vera e propria e scuola montana non appare coperto dalla funzione assegnata dal piano regolatore alle zona AP-EP. Invano il Consiglio di Stato tenta di legittimare un'utilizzazione del centro per scopi più estesi, affermando che negli ultimi vent'anni le colonie di vacanza hanno subito un cambiamento e che dev'essere garantita al centro la massima funzionalità anche in ragione dei costi. A prescindere dal loro significato esatto, questi argomenti non permettono di prescindere dalla necessità, per il centro, di rispettare la funzione assegnata alla zona AP-EP in oggetto.
6.3. Anche questa censura dev'essere accolta. Nulla osterebbe, comunque, al rilascio della licenza edilizia per la costruzione di una colonia di vacanza e di una scuola montana. L'ampliamento delle funzioni del centro è invece subordinato alla modifica del piano regolatore.
7. 7.1 Le resistenti sostengono poi che il mapp. 477 non dispone di un accesso sufficiente e non può, di conseguenza, essere considerato urbanizzato.
7.2. Il permesso di costruzione può essere rilasciato solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT; 67 cpv. 2 lett. b LALPT), ossia se ai fini della prevista utilizzazione dispone, tra l'altro, di un accesso sufficiente (art. 19 cpv. 1 LPT; 77 cpv. 1 LALPT). Un accesso è sufficiente quando non costituisce intralcio o pericolo alla circolazione pubblica e garantisce il libero accesso ai servizi pubblici e di soccorso. La relativa valutazione deve essere fatta non solo con riferimento alla costruzione oggetto di domanda, bensì anche in funzione delle possibilità edificatorie complessive che permette la zona che fa capo a quell'accesso (DFGP/UPT, Commento della legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, ad art. 19 n. 13). Con accesso non va inteso solo l'allacciamento viario tra un fondo e una strada aperta al pubblico, bensì anche la strada stessa, nella misura in cui l'utente sia necessariamente costretto ad utilizzarla per accedere al fondo (DFGP/UPT, op. cit., ad art. 19 n. 12). Per soddisfare ai requisiti posti dall'art. 19 cpv. 1 LPT la realizzazione dell'accesso deve poi essere garantita di fatto e in diritto (DFGP/UPT, op. cit., ad art. 19 n. 14). L'accesso può, infine, essere ritenuto sufficiente solo se ossequia la legislazione sulla protezione dell'ambiente rispettivamente se l'allacciamento ad un accesso esistente non ne provocherebbe una violazione (DTF 119 Ib 488 consid. 6a, 116 Ib 166 cons. 6b; inoltre RDAT I-1994 n. 67, consid. 2.3. con rinvii; Jomini, Commentaire LAT, ad art. 19 n. 20).
7.3. Nella fattispecie, l'accesso al mapp. 477 è assicurato da una strada asfaltata, che diparte dalla cantonale all'altezza del deposito dell'impresa di costruzione __________ (mapp. 124). Il tracciato sino al mapp. 477 corre su di un territorio aperto, che permette incroci, ed è sostanzialmente rettilineo; bastano tre curve per raggiungere la particella. La larghezza nel primo tratto è circa 3 m; di poco inferiore nel prosieguo (larghezza minima m 2.53). Come annota il municipio nelle osservazioni dinanzi al Governo, la strada, nata in origine come tracciato agricolo, è in seguito stata rilevata dal comune in quanto serve la val __________ e alcune aree edificate. È percorsa da ogni tipo di veicolo e viene tenuta sgombra dalla neve durante il periodo invernale. Ne viene che il mapp. 477 - al pari delle proprietà circostanti servite dalla stessa strada - dev'essere considerato urbanizzato sotto l'aspetto dell'accesso. La circostanza secondo cui la strada non sia stata specificatamente classificata dal piano regolatore vigente non permette di mutare questa conclusione.
8. 8.1. Le resistenti sostengono che la situazione non sia chiara e chiedono un approfondimento in merito all'impianto di smaltimento delle acque.
8.2. Attraverso la domanda di licenza edilizia la ricorrente ha proposto, per l'eliminazione delle acque luride, la costruzione di una fossa biologica a 3 camere per 50 abitanti equivalenti. Le acque trattate sarebbero poi state convogliate nella rete comunale in corrispondenza del pozzetto 13.5, che sfocia, sotto il nucleo di CO 3, nella __________. Per le acque chiare e meteoriche, veniva invece proposta una trincea d'infiltrazione, assistita da un pozzetto a valere quale troppo pieno. Le acque non infiltrate o ritenute direttamente sul fondo sarebbero poi parimenti state convogliate verso il ricettore naturale della __________. In sede di esame del dipartimento, con lettera 11 aprile 2007 la sezione protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo, ufficio protezione e depurazione acque, aveva comunicato il divieto di immettere acque di scarico nella canalizzazione comunale (non è dato di sapere per quale motivo). Tutte le acque di scarico avrebbero dovuto essere smaltite in loco, tramite impianti d'infiltrazione distinti. Il menzionato ufficio ha quindi chiesto all'istante di presentare una perizia idrogeologica attestante l'effettiva possibilità di infiltrare nel terreno i quantitativi previsti. Con complemento dell'aprile 2007, l'RI 1 ha sottoposto all'autorità una nuova proposta di smaltimento delle acque, che non implicava più l'allacciamento alla rete delle canalizzazioni comunali. Per le acque chiare e meteoriche, veniva riproposta una trincea di infiltrazione. Per quelle luride venivano presentate due varianti. Anzitutto veniva ripresentata la fossa biologica con 3 camere, con successiva infiltrazione delle acque trattate in una trincea. In alternativa veniva offerta la realizzazione di un impianto di fitodepurazione.
8.3. Nell'avviso cantonale 6 giugno 2007 il dipartimento ha approvato le nuove proposte, ritenendo ammissibili - per le acque luride - entrambe le varianti presentate. Ha quindi imposto all'istante di sottoporre all'ufficio protezione e depurazione delle acque il progetto dell'impianto scelto. Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato di Stato ha ribadito quest'obbligo, atteso che -secondo la perizia 24 aprile 2007 allestita dallo studio __________ e prodotta con il complemento di cui si è detto il funzionamento della fossa biologica poteva essere soggetto ad anomalie (cfr. doc. cit., pag. 2), mentre che anche quello dell'impianto di fitodepurazione, secondo il complemento dell'aprile 2007 (pag. 2 seg.), presentava qualche controindicazione: possibili cattivi odori durante il primo anno di impiego, rischio di essicazione dell'impianto in caso di non utilizzo, eventuale necessità di potenziamento nel caso di persistente presenza di 80 equivalenti abitanti.
8.4. Nel suo gravame, l'RI 1 informa di avere scelto, come sistema di smaltimento delle acque luride, la costruzione della fossa biologica. Mette poi in discussione l'obbligo, sancito nell'avviso cantonale, di presentare all'ufficio protezione e depurazione delle acque, prima dell'inizio dei lavori di costruzione, il progetto di quest'impianto, trattandosi di un sistema ampiamente collaudato. Ora, tuttavia, quest'ultima contestazione appare irricevibile: per poter essere sottoposto al giudizio del Tribunale, quest'onere doveva difatti essere previamente censurato, tramite ricorso contro la licenza edilizia, dinanzi al Governo (art. 21 cpv. 1 LE). Di conseguenza, a dispetto delle preoccupazioni sollevate dalle resistenti, il problema dello smaltimento delle acque luride appare adeguatamente risolto, quantomeno se - come esse sostengono - il permesso di costruzione è riferito ad un edificio ubicato fuori del perimetro delle canalizzazioni pubbliche a tenore dell'art. 17 lett. b LPAc e relativo rinvio all'art. 13 cpv. 1 LPAc. Ora, in realtà non è però certo che la normativa predetta ritorni applicabile in concreto. In effetti, come risulta dalla relazione tecnica relativa allo smaltimento delle acque, datata marzo 2006, ma in particolare dall'estratto del piano generale di smaltimento delle acque (PGS) comunale, di recente approvazione, quest'ultimo sembrerebbe prevedere l'esecuzione di una canalizzazione pubblica per l'evacuazione delle acque luride sino al mapp. 477 (cfr. art. 5 cpv. 2 lett. a dell'Ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998; OPAc; RS 814.201): impressione che è corroborata, a più riprese, dalle considerazioni svolte nel menzionato rapporto e nella perizia 24 aprile 2007, poco sopra citata. Se così fosse, allora ritornerebbe applicabile il principio sancito all'art. 11 cpv. 1 LPAc, secondo cui, nel perimetro delle canalizzazioni pubbliche, le acque di scarico inquinate devono essere immesse nelle canalizzazioni. La licenza edilizia può di conseguenza essere rilasciata solo se è garantito che le acque di scarico inquinate sono immesse nella canalizzazione (art. 17 lett. a LPAc), mentre che le relative eccezioni a questo principio sono sottoposte all'applicazione dell'art. 18 LPAc. Nessuna autorità o parte in causa sembra tuttavia essersi posta il problema, essenziale, della normativa concretamente applicabile. Questo tema dovrà essere oggetto di un'attenta riverifica e, se del caso, di una nuova decisione.
9. 9.1. Il Consiglio di Stato ha ritenuto carente l'esame e la regolamentazione degli effetti sull'ambiente derivanti dal progetto. L'RI 1 asserisce che le valutazioni esperite dal dipartimento dovevano essere considerate sufficienti. Produce inoltre una valutazione completa dell'impatto fonico del previsto centro multifunzionale. Chiede, in subordine, l'esperimento di un perizia giudiziaria a questo scopo.
9.2. Secondo la strategia a due tempi posta alla base dell'art. 11 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) gli inquinamenti atmosferici, il rumore e le vibrazioni sono anzitutto da contenere con misure di limitazione delle emissioni applicate alla fonte (primo grado; art. 11 cpv. 1 LPAmb). Tali provvedimenti, elencati all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, devono essere previsti da ordinanze o, per i casi che non vi siano contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla LPAmb stessa (art. 12 cpv. 2 LPAmb). Nell'ambito della prevenzione questa limitazione delle emissioni deve spingersi sino al limite massimo consentito dal progresso tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche: e questo indipendentemente dal carico inquinante esistente (art. 11 cpv. 2 LPAmb). Se, tuttavia, considerate queste misure, sia certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti, le limitazioni alla fonte devono essere inasprite (secondo grado; art. 11 cpv. 3 LPAmb). Per la valutazione prognostica di tali effetti dannosi o molesti, suscettibili di esigere un inasprimento delle misure alla fonte, sono determinanti in primo luogo i valori limite delle immissioni, fissati dal Consiglio federale per ordinanza (art. 13 cpv. 1 LPAmb) sulla scorta dei criteri generali enunciati nel secondo capoverso dello stesso disposto e di quelli particolari stabiliti negli art. 14 e 15 LPAmb per gli inquinamenti atmosferici e per il rumore e le vibrazioni rispettivamente. Qualora tali valori (ancora) mancassero o non consentissero di risolvere il problema, le autorità d'esecuzione devono stabilire nel singolo caso, sempre sulla scorta dei citati principi, quanto deve essere ritenuto dannoso o molesto (cfr. RDAT II-1998 n. 54 consid. 3.1. con rinvii; per quanto concerne particolarmente la mancanza di valori limite di imissione per il rumore DTF 133 II 292, consid. 3.1.-3.3. con rinvii). Gli effetti sono valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta (art. 8 LPAmb).
9.3. Nella fattispecie il Consiglio di Stato ha rimproverato all'autorità cantonale, competente ad applicare la legislazione ambientale, di non aver esperito un verifica effettiva e puntuale della conformità della domanda di costruzione con la menzionata legislazione, limitandosi a prescrivere genericamente il rispetto dei valori limite previsti dalla LPAmb e della relative ordinanze di applicazione; faceva eccezione una circostanziata regolamentazione dell'inquinamento dell'aria durante la fase di cantiere.
Nella risposta al ricorso di prima sede il dipartimento ha ribadito la legittimità della costruzione al cospetto della legislazione ambientale. L'ufficio della prevenzione dei rumori aveva completato la presa di posizione con una valutazione del rumore provocato dal traffico indotto e di quello dei posteggi. Ciò malgrado, il Governo ha ritenuto che non fossero stati presi in considerazione il rumore prodotto dagli utenti del centro, segnatamente quello del gioco all'esterno dell'impianto, sia quello degli impianti tecnici.
9.4. L'opinione del Governo merita tutela, quantomeno per quanto riguarda l'inquinamento fonico. L'autorità cantonale non ha compiutamente valutato, mediante debita prognosi, il rumore che la costruzione e la messa in esercizio del centro comporterà sulle adiacenze, vuoi per il traffico che richiama, vuoi per il rumore prodotto dal funzionamento degli impianti, dai movimenti di veicoli sui piazzali, dal comportamento dei suoi utenti, specialmodo all'esterno dell'edificio ecc. avuto riguardo - segnatamente - agli art. 8, 11, 12, 25 LPAmb ed all'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41), in particolare agli art. 7 e 9. Attraverso la presentazione della domanda di licenza edilizia l'istante non aveva fornito a questo riguardo praticamente nessuna informazione e il dipartimento non ha, a sua volta, effettuato le necessarie indagini, volte a permettere l'esame del progetto alla luce della legislazione ambientale, sollecitando - in primis - all'istante stessa la presentazione di una valutazione preventiva del rumore giusta l'art. 25 cpv. 1, 46 cpv. 1 LPAmb e 36 cpv 1 OIF. La messa a disposizione in questa sede, da parte dell'RI 1, di una valutazione dell'impatto fonico, allestita il 31 marzo 2008 dallo studio ingegneria __________, convalida ulteriormente questa conclusione, già di per sé scontata. Questo documento affronta in modo approfondito il rumore generato dal traffico indotto sulle strade pubbliche, da quello creato sulle aree di parcheggio, dagli impianti tecnici e, infine, dalle attività umane. Nella risposta 3 giugno 2008 il dipartimento ne approfitta per ribadire che la costruzione non si pone in contrasto con la legislazione pertinente. Ora, questa tesi, ostata dalle resistenti, non può essere tutelata, già per il fatto che gli atti presentati rispettivamente l'esame effettutato dall'autorità risultano ancora carenti.
Intanto, com'è ammesso dallo stesso referto, per quanto concerne gli impianti tecnici (riscaldamento, ventilazioni, condizionatori) la valutazione dev'essere considerata valida a titolo preliminare, in quanto non sono ancora note le caratteristiche degli impianti che verranno installati e la loro esatta ubicazione. La documentazione dovrà pertanto essere ulteriormente completata sotto questo aspetto. L'autorità non ha inoltre spiegato perché, nel caso di specie, ha rinunciato a contenere il rumore generato dal comportamento delle persone che soggiorneranno presso il controverso centro tramite delle prescrizioni di esercizio, segnatamente delle limitazioni delle attività (giochi, manifestazioni ecc.) all'aperto, quantomeno dopo un certo orario, onde scongiurare una molestia eccessiva per il vicinato. Il centro è difatti predisposto per accogliere, fino ad un'ottantina di persone, in primis bambini e ragazzi, che lo occuperebbero in permanenza, ovvero 24 ore al giorno e per 7 giorni la settimana (sono attesi 10'000 pernottamenti l'anno, dunque una media di 30 persone/giorno), per cui una benché minima regolamentazione del suo esercizio poteva effettivamente entrare in linea di conto (cfr. URP, 2004, pag. 345 segg.). Da ultimo, per quanto concerne la fase di cantiere, l'avviso del dipartimento rinvia sic et simpliciter all'ossequio della direttiva sul rumore dei cantieri elaborata dall'ufficio federale dell'ambiente (UFAM), senza però indicare quali provvedimenti devono essere adottati.
L'esame dell'inquinamento atmosferico appare, per contro, dettagliato, per cui non si giustifica un ulteriore approfondimento.
9.5. Non essendo compito del Tribunale di porre rimedio alle carenze istruttorie e decisionali poste in essere dalle autorità di rilascio del permesso di costruzione, questa Corte non può che tutelare la risoluzione governativa impugnata, che ha annullato puramente e semplicemente la licenza edilizia. Troppe e troppo gravi sono difatti le carenze riscontrate nei progetti presentati rispettivamente nell'esame della domanda, cui si è tentato di porre man mano rimedio, ma senza successo, dinanzi alle istanze di ricorso. Diversamente poi da quanto ha ritenuto il Governo, queste mancanze sono state riscontrate non solo per quanto concerne l'esame dell'ossequio della legislazione ambientale, ma anche di quello della legislazione sulla protezione delle acque (consid. 8) ed addirittura a livello di completezza dei piani stessi (consid. 4.2). Ferme queste premesse, un rinvio alle autorità di prima istanza per un ennesimo completamento dell'istruttoria e per una nuova decisione appare insufficiente per poter assicurare fino in fondo il rispetto delle norme legali e degli scopi per i quali è stato istituito il permesso di costruzione. Per gli stessi motivi ed a maggior ragione il Tribunale deve rinunciare ad ordinare una perizia giudiziaria volta a determinare l'inquinamento provocato dalla costruzione e dell'esercizio del controverso centro, sollecitata in subordine dalla ricorrente.
10. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico della ricorrente (art. 28 LPamm), la quale dev'essere altresì tenuta a rifondere delle adeguate ripetibili alle resistenti, assistite da un legale (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti segnatamente gli art. 21 LE, 12, 14 RLE, 29 LALPT, 19, 22 LPT, 17, 18 LPAc, 11, 12, 25, 46 LPAmb, 7, 9 OIF, 18, 28, 31, 46, 65 LPamm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia, di fr. 2'000.-, è a posta carico della ricorrente, la quale è altresì tenuta a rifondere a CO 1 e CO 2 fr. 1'500.-- per ripetibili ciascuna.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario