Incarto n. 52.2007.7
Lugano 31 maggio 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente Matteo Cassina, Raffaello Balerna
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 gennaio 2007 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 5 dicembre 2006 (n. 6025) con cui il Consiglio di Stato, accogliendo il gravame presentato da CO 1, ha annullato la decisione 28 marzo 2006 dell'CO 2 concedere in affitto all'insorgente l'alpe __________ per il periodo 2006 – 2011;
viste le risposte:
- 11 gennaio 2007 della Sezione degli enti locali;
- 23 gennaio 2007 di CO 1;
- 28 gennaio 2007 del CO 2;
- 6 febbraio 2007 del Consiglio di Stato;
tenuto conto della replica 2 marzo del ricorrente e delle dupliche:
- 12 marzo 2007 della Sezione degli enti locali;
- 20 marzo 2007 di CO 1;
- 20 marzo 2007 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è affittuario dal 1982 dell'alpe __________, in Valle __________, di proprietà del CO 2.
Il 29 gennaio 2006 CO 1, titolare di un'azienda agricola situata a __________, si è rivolto all'CO 2 per manifestare il proprio interesse all'affitto del predetto alpe ed ha quindi chiesto che a tal fine venisse indetto un pubblico concorso.
Il 30 gennaio successivo il CO 2 ha domandato alla Sezione degli enti locali l'esonero dal pubblico concorso per l'affitto degli alpi __________ e __________, di sua proprietà, i cui contratti erano giunti a scadenza il 31 dicembre 2005 e per i quali i rispettivi affittuari erano interessati al loro rinnovo. Con uno scritto del 3 febbraio 2006 l'autorità cantonale ha rilevato come la richiesta di esonero fosse divenuta priva d'oggetto, visto che i vecchi contratti si erano rinnovati automaticamente per altri sei anni.
B. Riunitosi il 28 marzo 2006, l'CO 2 ha quindi, tra le altre cose, deciso di assegnare l'affitto dell'alpe __________ per il periodo 2006 – 2011 al precedente affittuario RI 1 per un importo di fr. 7'070.- all'anno, dato che nessuna delle parti aveva disdetto il precedente contratto alla sua scadenza e che pertanto lo stesso, secondo quanto indicato anche dalla Sezione degli enti locali, si era rinnovato automaticamente. La risoluzione è stata notificata il 10 maggio 2006 anche ad CO 1.
C. Adito da quest'ultimo su ricorso, con giudizio del 5 dicembre 2006 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta decisione patriziale, rilevando come l'art. 7 della legge cantonale sull'affitto agricolo (LCAA) preveda l'obbligo del pubblico concorso, senza eccezioni di sorta, per l'affitto degli alpi di proprietà degli enti pubblici. Inoltre, secondo il Governo, non si poteva affermare che il vecchio contratto andasse considerato automaticamente rinnovato senza modifiche per ulteriori 6 anni in applicazione dell'art. 8 cpv. 1 lett. b LAAgr, visto che dagli atti di causa emergeva in modo chiaro come in verità il nuovo contratto concluso tra il patriziato e RI 1 differisse in parte da quello precedente.
D. Avverso quest'ultima pronuncia RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che egli venga riconosciuto quale legittimo affittuario del suddetto alpe per il periodo 2006 – 2011, come risolto dall'CO 2 il 28 marzo 2006. Invoca l'intervenuta tacita riconduzione del contratto d'affitto, secondo quanto prescritto dall'art. 8 cpv. 1 lett. b LAAgr, così come era già avvenuto in passato alle scadenze contrattuali di fine 1987, 1993 e 1999, nonché la tutela della sua buona fede per il fatto che il contratto in vigore sino al 31 dicembre 2005 conteneva una clausola che prevedeva il suo rinnovo automatico per ulteriori 6 anni, in caso di mancata disdetta dell'una o dell'altra parte entro il 31 dicembre 2004. Sostiene poi che l'art. 7 LCAA si limita a fissare il principio del pubblico concorso, rinviando per il resto alle disposizioni della LOP, la quale al suo art. 13 contempla esplicitamente la possibilità di esonerare il patriziato dall'obbligo di seguire una simile procedura. Infine contesta che CO 1 fosse legittimato ad agire in giudizio contro la decisione 28 marzo 2006 dell'ufficio patriziale.
All'accoglimento del gravame si oppone CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Anche il Consiglio di Stato postula la reiezione del ricorso, mentre che la Sezione degli enti locali si è rimessa al giudizio di questo tribunale. Infine il CO 2 si riconferma nelle osservazioni presentate davanti alla precedente autorità di giudizio, appoggiando il gravame inoltrato da RI 1.
E. In sede di replica e di duplica, le parti hanno precisato i rispettivi punti di vista, confermandosi nelle domande formulate con i precedenti allegati.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo é data (art. 146 cpv. 1 LOP, 8 cpv. 2 e 3 LCAA). Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona legittimata ad agire in quanto destinataria del giudizio impugnato (art. 147 lett. b LOP), é dunque ricevibile in ordine. Esso può inoltre essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Innanzitutto va esaminata la censura secondo la quale il Consiglio di Stato sarebbe entrato a torto nel merito dell'impugnativa presentata il 9 giugno 2006 da CO 1, visto che il medesimo non era neppure legittimato ad agire in giudizio.
2.2. La tesi è priva di fondamento. Come giustamente rilevato dall'istanza inferiore, la legittimazione a ricorrere contro una decisione emanata da un organo patriziale spetta, giusta l'art. 147 LOP, ad ogni cittadino patrizio (lett. a) o ad ogni altra persona o ente che dimostri un interesse legittimo (lett. b). Per quanto riguarda in particolare quest'ultima nozione, contemplata anche dall'art. 43 PAmm, la stessa corrisponde, secondo la prassi di questo Tribunale e l'interpretazione del Tribunale federale, a quella di "interesse degno di protezione", contemplata dagli art. 103 lett. a OG e 48 lett. a PA. Introducendo il requisito dell'interesse legittimo il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 147 lett. b LOP e 43 PAmm basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-1998 n. 13 consid. 2.2. con rinvio; inoltre RDAT I-1999 N. 11 consid. 2 e 3). Nel caso di specie CO 1 non risulta essere cittadino CO 2. Egli è però titolare di un'azienda agricola a __________ e, a suo tempo, aveva chiesto che l'affitto dell'alpe __________ per il periodo 2006 - 2011 fosse messo a pubblico concorso, essendo interessato a rilevarne la gestione. Ora, nella misura in cui il 28 marzo 2006 l'CO 2, respingendo questa richiesta, ha risolto di assegnare l'uso dell'alpe per il suddetto periodo al precedente affittuario senza indire alcun concorso pubblico, non v'è alcun margine per poter negare che il resistente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, che, oltre ad essere portatrici di un interesse diretto e concreto, sono legate all'oggetto del querelato provvedimento da un rapporto più stretto ed intenso di quello che intercorre con gli altri membri della collettività. Da qui la sua indubbia legittimazione ad impugnare la predetta risoluzione patriziale dinanzi al Governo, in virtù dell'art. 147 lett. b LOP.
3. 3.1. Per quanto attiene poi al merito della vertenza il ricorrente critica l'interpretazione data all'art. 7 LCAA dal Consiglio di Stato. Invoca inoltre l'intervenuta tacita riconduzione del contratto d'affitto giusta l'art. 8 cpv. 1 lett. b LAAgr, nonché la tutela della sua buona fede per il fatto che il contratto in vigore sino al 31 dicembre 2005 conteneva una clausola che prevedeva il suo rinnovo automatico per ulteriori 6 anni in caso di mancata disdetta dell'una o dell'altra parte entro il 31 dicembre 2004.
3.2. L'affitto di fondi agricoli è disciplinato dalla relativa legge federale del 4 ottobre 1985 (LAAgr; RS 221.213.2). Detta normativa si applica ai fondi adibiti all'agricoltura, alle aziende agricole e alle industrie accessorie non agricole che formano un'unità economica con un'azienda agricola (art. 1 cpv. 1 LAAgr). L'art. 3 LAAgr contempla una riserva a favore dei Cantoni, i quali possono emanare per l'affitto di alpi e pascoli, come pure di diritti di godimento e di partecipazione ad essi relativi, disposizioni che derogano alla LAAgr. Il Cantone Ticino ha fatto uso di tale facoltà adottando delle disposizioni concernenti l'affitto degli alpi, nell'ambito della legge cantonale sull'affitto agricolo del 16 maggio 1988 (LCAA). In particolare, per quanto più interessa in questa sede, per l'affitto di alpi di proprietà degli enti pubblici, l'art. 7 LCAA prevede l'obbligo della procedura di pubblico concorso, da indire entro il 31 dicembre dell'anno di scadenza del contratto. La norma soggiunge che nel bando devono essere indicate le condizioni dell'affitto e il canone massimo approvato, ritenuto che per il resto valgono le disposizioni sul pubblico concorso previste dalla legge organica patriziale (LOP).
3.3. Come giustamente rilevato dal Consiglio di Stato, il rinvio alla LOP contenuto nell'art. 7 LCAA si riferisce unicamente alla procedura del pubblico concorso prevista dall'art. 12 LOP e non concerne gli altri tipi di procedura previsti da quest'ultima normativa, quali la licitazione privata o la vendita a trattative private, che ne costituiscono l'eccezione (art. 13 LOP). Prova ne è che già nel disegno di legge sull'affitto agricolo allegato al messaggio governativo n. 3134 del 20 gennaio 2007, all'art. 7 veniva fatto esplicito riferimento unicamente all'allora vigente art. 91 della legge organica patriziale del 29 gennaio 1962 (vLOP), il quale stabiliva l'obbligo del pubblico concorso per le alienazioni di beni patriziali, mentre che non vi era nessun rinvio all'art. 92 vLOP, che regolava, alla stessa stregua dell'attuale art. 13 LOP, le eccezioni a tale principio. Ne deriva dunque che in materia di affitto di alpi e pascoli di proprietà dell'ente pubblico, in Ticino non è in alcun caso possibile sfuggire alla procedura del concorso pubblico, contemplata dall'art. 7 LCAA. Corretta appare poi la tesi del Governo, secondo cui il termine del 31 dicembre dell'anno di scadenza del contratto, previsto da quest'ultima disposizione, sia un semplice termine d'ordine, la cui eventuale disattenzione non inficia l'obbligatorietà di questo genere di procedura.
Chiarito questo aspetto, occorre poi considerare che, per esplicita disposizione dell'art. 3 LAAgr, le norme emanate dai Cantoni in virtù di quest'ultimo articolo derogano alle altre regole previste dalla stessa LAAgr. Ne discende pertanto che, contrariamente a quanto sostenuto nel gravame, in questi casi l'obbligo di indire un concorso per l'assegnazione in affitto di un alpe prevale anche sulle disposizioni della LAAgr che disciplinano le modalità di rinnovo dei contratti giunti a scadenza. Per quanto concerne più specificatamente il caso concreto, il ricorrente non può dunque prevalersi del fatto che, in assenza di una disdetta dell'una o dell'altra parte, l'art. 8 cpv. 1 lett b LAAgr sancisca il tacito rinnovo del vecchio contratto d'affitto dell'alpe per ulteriori sei anni, in quanto quest'ultima disposizione non è applicabile alla fattispecie litigiosa per effetto della forza derogatoria che assume in questo ambito il diritto cantonale. Risulta pertanto superfluo in questa sede esaminare se, come affermato dal Consiglio di Stato, tra il patriziato e il ricorrente sia stato concluso un nuovo contratto a partire dal 1° gennaio 2006 o se per contro le parti abbiano semplicemente prolungato di ulteriori sei anni il vecchio contratto giunto a scadenza a fine 2005.
Invano poi l'insorgente si richiama all'affidamento da lui riposto nelle clausole previste nell'ultimo contratto d'affitto, per esigere la tutela della sua buona fede. Opposto al precetto invocato, il principio della legalità risulta infatti prevalente ed impedisce di proteggere una decisione dell'CO 2 che, come esposto sopra, si avvererebbe manifestamente in contrasto con la legislazione cantonale in materia di affitto agricolo.
Il Consiglio di Stato non poteva dunque fare a meno di annullare la querelata risoluzione patriziale con cui veniva assegnato all'insorgente l'affitto dell'alpe __________ per il periodo 2006 – 2011.
4.Stante tutto quanto precede, il gravame dev'essere pertanto respinto e la decisione impugnata confermata. La tassa di giudizio è posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm). Non si assegnano per contro ripetibili non essendosi il resistente CO 1 avvalso dell'assistenza di un legale (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 12, 13, 146, 147 LOP, 1, 3, 8 LAAgr, 7 e 8 LCAA, 18, 28, 31 43,46 e 60 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 1'000.- sono a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. e segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 e segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario