Incarto n. 52.2007.389
Lugano 29 settembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 13 novembre 2007 di
RI 1 patrocinato da:
contro
la decisione 26 ottobre 2007 del Consiglio di Stato (n. 5517), che respinge l'impugnativa inoltrata dal ricorrente contro la risoluzione 24 luglio 2006 con cui il municipio di Faido gli ha negato la licenza edilizia per la ristrutturazione e l'ampliamento della stalla (mapp. 491 e 1159);
viste le risposte:
- 21 novembre 2007 del Consiglio di Stato;
- 26 novembre 2007 del Dipartimento del territorio, Sezione dello sviluppo territoriale;
- 26 novembre 2007 del municipio di Faido;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 22 aprile 2005 RI 1, qui ricorrente, ha chiesto al municipio di Faido l'autorizzazione per la trasformazione del rustico (mapp. 491 e 1159), sito in località Pian la Forca, in zona di mantenimento degli insediamenti (ZM), a est del comparto riservato all'ospedale regionale di Bellinzona e Valli. L'intervento prevede la trasformazione in abitazione dell'edificio adibito a stalla, con la formazione di nuove aperture (finestre e balcone) sulla facciata sud, l'aggiunta di un corpo interrato (cantina e locale tecnico; 5.75 x 2.85 m) e di un portico (2.95 x 2.75 m) sul lato est. Esternamente, il progetto contempla la costruzione di un deposito per attrezzi (3 x 2 m) e di due posteggi a monte dell'edificio, nonché la parziale recinzione del fondo.
b. Con scritto 16 giugno 2005 il municipio ha comunicato al ricorrente il proprio parere favorevole all'intervento, preannunciandogli tuttavia la concreta evenienza di un avviso negativo da parte dell'autorità cantonale.
B. Fatto proprio l'avviso negativo (n. 49878) del Dipartimento del territorio che ha ritenuto l'intervento non conforme alle norme applicabili agli edifici fuori della zona edificabile, il 26 luglio 2006 il municipio ha respinto la domanda di costruzione del ricorrente. L'intervento, ha aggiunto il municipio, sarebbe comunque in contrasto con l'art. 52 bis delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) di Faido, che non ammette trasformazioni di edifici esistenti, ma unicamente interventi di manutenzione, riattamento e ricostruzione.
C. Con giudizio 26 ottobre 2007 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1.
Il Governo ha in sostanza rilevato che le zone di mantenimento, concepite come zone a sé stanti ai sensi dell'art. 18 LPT, non essendo previste dal piano direttore (art. 33 OPT), sarebbero illegittime e che, di conseguenza, l'art. 52bis NAPR sarebbe inapplicabile. Il progetto, da vagliare dal profilo delle norme relative agli edifici situati fuori dalle zone edificabili, non risponderebbe ai requisiti posti dall'art. 24 e 24d LPT e 39 OPT. Respinta la censura riferita alla buona fede, l'Esecutivo cantonale ha aggiunto, a titolo puramente abbondanziale, che l'intervento non potrebbe comunque essere autorizzato neppure in base al citato art. 52bis NAPR che non permette trasformazioni agli edifici.
D. Contro il predetto giudizio, il soccombente insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della licenza rifiutata. Proposte alcune censure in merito all'obbligo di motivazione, al principio della buona fede e al divieto d'arbitrio, il ricorrente ribadisce come il suo progetto sia conforme alla zona di mantenimento, perfettamente valida secondo il vigente PR, e andrebbe pertanto autorizzato.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, come pure la Sezione dello sviluppo territoriale (SST) del Dipartimento del territorio ed il municipio, il quale precisa che il PR della sezione di Faido, in fase di revisione, prevede di attribuire il comparto in oggetto alla zona edificabile.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, è certa. Il ricorso, tempestivo (art. 46 legge di procedura sulle cause amministrative del 29 aprile 1966 (LPamm; RU 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1 LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto ed intimata alle parti. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro diritto di difesa ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi con cognizione di causa sulla legittimità dell'atto impugnato (Marco Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Agno 1997, ad art. 26 LPamm, n. 1). La motivazione può anche essere succinta. I destinatari del provvedimento devono tuttavia essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
2.2. In concreto, sia il controverso diniego della licenza edilizia, sia il giudizio del Consiglio di Stato sono adeguatamente motivati. Dagli stessi si evincono in effetti con sufficiente chiarezza i motivi che hanno condotto al rifiuto della licenza edilizia. Il Governo si è in particolare pronunciato sia sugli aspetti pianificatori, sia su quelli riferiti alla buona fede invocata dal ricorrente. La loro fondatezza o meno è questione di merito. Stando così le cose, non risulta dunque che il diritto di essere sentito del ricorrente – che ha comunque potuto riproporre in questa sede tutte le contestazioni precedentemente addotte – sia stato violato.
3.3.1. Secondo l'art. 52 bis NAPR di Faido, la zona di mantenimento degli insediamenti ha lo scopo di regolare l'utilizzo residenziale degli edifici esistenti (cpv. 1). Sono ammesse, soggiunge il cpv. 2, la manutenzione, il riattamento e la ricostruzione. Ampliamenti da attuare una volta tanto degli edifici destinati a residenza primaria possono essere concessi solo se la crescita dell'economia domestica o le esigenze di un normale standard di vita lo richiedono. Le residenze secondarie possono essere trasformate in residenze primarie e beneficiare degli ampliamenti previsti. Nuove costruzioni non sono previste, eccettuate quelle menzionate al cpv. 3 (cpv. 2). Le autorimesse sono ammesse solo nella misura indispensabile a soddisfare le esigenze delle economie domestiche. Sono pure ammesse le piscine non coperte e i piccoli depositi di giardini, i pergolati e gli altri arredi di giardino ad essi assimilabili (cpv. 3). I cpv. 4 e 5 precisano ulteriori dettagli in merito ai materiali, alle tecniche di costruzione e alle distanze.
3.2. Le zone di mantenimento degli insediamenti sono zone di utilizzazione speciale, che l'art. 33 OPT (il quale ha ripreso il testo dell'art. 23 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989) permette di designare giusta l'art. 18 LPT per la conservazione di piccoli insediamenti fuori delle zone edificabili, ove il piano direttore (PD) lo preveda nella rappresentazione grafica o nel testo. Scopo delle zone di mantenimento è quello di assicurare la conservazione della sostanza edificata costituita da piccoli insediamenti, degni di tutela, situati fuori delle zone edificabili. Per piccoli insediamenti ai sensi dell'art. 33 OPT si intende un gruppo di almeno 5/10 edifici abitativi raccolti, formanti un'unità insediativa di riferimento, chiaramente distinta dal profilo spaziale dalla zona edificabile principale (DTF 119 Ia 300 consid. 3a con rinvii; STA 52.1995.96-43 del 22 febbraio 1995 consid. 2.2.; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 18, n. 39; Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo 1999, ad art. 18, n. 34). Le zone di mantenimento sono assimilabili a zone limitatamente edificabili (beschränkte Bauzonen), che possono essere concepite come sovrapposte a zone non edificabili (ad esempio agricole) o come zone a sé stanti che, per lo scopo perseguito, si avvicinano a zone protette. Ciò significa che in queste zone l'attività edilizia può di prinicipio essere autorizzata (giusta l'art. 22 LPT) soltanto quando risultano soddisfatte le particolari condizioni di edificabilità fissate dalle norme di zona. Qualora non siano dati i presupposti, occorre verificare se sia data la conformità con l'eventuale zona sottostante o se possa essere rilasciata un'autorizzazione eccezionale ai sensi degli art. 24 segg. LPT (DTF 118 Ia 452 seg.; STA 52.1995.96-43 del 22 febbraio 1995 consid. 2.2.; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18, n. 40; Brandt/Moor, op. cit., ad art. 18, n. 42).
3.3. Nel caso concreto, la legittimità della zona di mantenimento istituita agli inizi degli anni '90 dal comune di Faido come zona a sé stante (risoluzione n. 4740 del Consiglio di Stato di approvazione di alcune varianti del piano regolatore del 18 giugno 1991), è invero dubbia. Il piano direttore non contempla la possibilità, per i comuni ticinesi, di istituire delle zone di mantenimento (cfr. sentenza n. 90.2002.67 del Tribunale della pianificazione del territorio del 21 maggio 2003 pubbl. in RDAT 2003-II, n. 53, consid. 7.3); ci sarebbe pure da chiedersi se in quel comprensorio vi sia effettivamente un piccolo insediamento ai sensi dell'art. 33 OPT. Sia come sia, la questione relativa alla legittimità della zona di mantenimento, che in ogni caso è stata approvata dal Consiglio di Stato assieme alla relativa variante di PR, può rimanere aperta, poiché, per i motivi che seguono, l'autorizzazione postulata non può in qualsiasi modo essere rilasciata, né in base all'art. 52bis NAPR, né sulla scorta degli art. 24 segg. LPT.
4.L'art. 52bis NAPR, come visto, ammette unicamente il parziale cambiamento di destinazione, da residenza secondaria a primaria (con possibilità di ampliamento una tantum), nonché quegli interventi che si limitano a preservare o ripristinare la sostanza edilizia esistente (manutenzione, riattamento e ricostruzione). La norma, che persegue finalità conservative, non ammette invero interventi che si discostano marcatamente da quelli autorizzabili giusta gli art. 24 segg. LPT che disciplinano le costruzioni fuori della zona edificabile. Nel caso concreto è comunque certo che il progetto del ricorrente, che prevede il cambiamento totale di destinazione dell'edificio da stalla ad abitazione, travalica i limiti delle possibilità edificatorie conferite dall'art. 52bis NAPR e non risulta pertanto conforme alla zona di mantenimento degli insediamenti. Su questo punto, la decisione di diniego del permesso, confermata dal Governo, non presta fianco a critiche.
5.5.1. L'intervento non potrebbe beneficiare di un'autorizzazione eccezionale in base all'art. 24 LPT, in deroga al principio della conformità di zona (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT), ritenuto che, dal profilo delle sue finalità, nulla impone di realizzare un simile intervento fuori della zona edificabile e non è pertanto dato il requisito dell'ubicazione vincolata (art. 24 lett. a LPT). Neppure il ricorrente lo pretende.
5.2. Posto che gli art. 24a e 24b e 37a LPT sono a priori inappli-cabili alla presente fattispecie, il ricorrente non potrebbe neppure invocare un permesso in base all'art. 24c LPT, poiché l'intervento, che prevede il cambiamento di destinazione totale dell'edificio, da stalla ad abitazione, con una sensibile modifica dell'aspetto esterno (facciata sud e est), sovverte in modo importante l'identità dell'edificio originario (cfr. art. 42 OPT; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 24c, n. 18 seg.; USTE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, parte V: Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, Berna 2000/2001, n. 3.5).
5.3. Un permesso non può infine essere rilasciato neppure in base agli art. 24d cpv. 2 LPT o 39 cpv. 2 OPT, già solo perché l’edificio in questione non è mai stato sottoposto a formale protezione secondo tali disposti.
6. Dal profilo della buona fede, nulla può dedurre il ricorrente dalla comunicazione 16 giugno 2005, con cui il municipio, nelle more della procedura di rilascio della licenza, gli ha espresso il proprio parere favorevole all'intervento ritenendolo conforme alla zona di situazione. Tale comunicazione, formulata sollevando alcune perplessità sulla legittimità stessa della zona e con la riserva dell'esame della domanda da parte dell'autorità cantonale – il cui preavviso è obbligatorio per tutti gli interventi situati fuori della zona edificabile (art. 25 cpv. 2 LPT) – non era infatti idonea a generare alcuna aspettativa, concretamente tutelabile. Tant'è che lo stesso ricorrente ha in seguito sospeso la domanda di costruzione onde permettere ai richiedenti di chiarire preventivamente alcuni aspetti pianificatori sorti nel frattempo (cfr. scritto del ricorrente del 5 agosto 2005). Non risulta per contro che il ricorrente, dopo aver ricevuto questa informazione, abbia preso, legittimamente, disposizioni che non potrebbe modificare senza pregiudizio (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, V ed., Zurigo 2006, n. 668 segg.).
Stando così le cose, il successivo diniego della licenza, formulato sulla base del preavviso negativo del Dipartimento del territorio e del contrasto ravvisato con l'art. 52bis NAPR, non rappresenta neppure un illecito venire contra factum proprio.
7. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto. La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa, segue la soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6, 21 LE; 18, 22, 24 LPT; 33 OPT; 52 bis NAPR Faido; 3, 18, 26, 28, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria