Incarto n. 52.2007.293
Lugano 28 gennaio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 29 agosto 2007 del
RI 1
contro
la decisione 11 luglio 2007 (n. 3749) del Consiglio di Stato, che in accoglimento dell'impugnativa presentata da CO 1 non ha approvato le strade n. 4 e 13 previste dal progetto e relativo preventivo di massima varati nel contesto della procedura di RT a carattere generale concernente la __________;
viste le risposte:
- 11 settembre 2007 del Consiglio di Stato;
- 12 settembre 2007 di CO 1;
- 13 settembre 2007 dell'Ufficio per l'approvvigionamento idrico e la sistemazione fondiaria;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 16 gennaio 2007 il Consiglio di Stato ha approvato in via preliminare il progetto e il preventivo di massima allestiti nel contesto di una procedura di raggruppamento terreni a carattere generale avente per oggetto la __________. L'intervento, promosso nel 2003 dal municipio di __________, interessa tutte le proprietà private site nella porzione di territorio compresa tra gli abitati di __________ e di __________, una regione appartenente alle zone naturali protette del PD e censita dal 1983 quale oggetto n. __________ nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP). La valle è inoltre compresa come caso particolare nell'inventario federale degli abitati meritevoli di protezione (IAMP) ed una sua parte __________ è stata inclusa nell'inventario federale delle zone golenali d'importanza nazionale.
Dai documenti pubblicati si desume che nel comprensorio RT ampio 347 ha, costituito in gran parte da boschi e terreni incolti, è prevista la sistemazione, completazione o realizzazione ex novo di 13 impianti del traffico, segnatamente di una strada carrozzabile che dipartendosi dalla via principale della valle dovrebbe raggiungere la zona di __________ (strada n. 13). Questo impianto, lungo complessivi ml 140 ml, verrebbe creato prolungando di 50 ml una pista esistente nel bosco, in modo da poter accedere ad alcuni fondi apparentemente sfruttati a scopo agricolo e ad una zona riservata per lo svago dal piano del paesaggio del PR della __________.
Al progetto si sono tempestivamente opposti in via ricorsuale tre proprietari e una fondazione amministratrice di mappali posti nell'area interessata dal RT, tra cui CO 1, la quale ha contestato la legalità, l'utilità agricola e la compatibilità con le norme poste a tutela della natura e del paesaggio della strada n. 13, in particolare della nuova tratta che si vorrebbe aggiungere a quella esistente, costruita abusivamente anni addietro.
B. L'11 luglio 2007 il Consiglio di Stato ha approvato il progetto/preventivo di massima elaborato dall'Ufficio per l'approvvigionamento idrico e la sistemazione fondiaria, ad eccezione delle strade RT n. 4 e 13. Su quest'ultimo punto ha integralmente accolto l'impugnativa di CO 1, annotando che l'interesse agricolo alla realizzazione dell'impianto non era stato minimamente comprovato e che la strada non risulta contemplata ad alcun titolo né nella pianificazione in vigore, né in quella in fieri.
C. Avverso la predetta pronunzia governativa il RI 1 - nato il 22 ottobre 2006 dall'aggregazione di __________ - è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone la riforma nel senso di respingere il gravame di CO 1 e di includere la strada n. 13 nel progetto/pre-ventivo di massima del RT della __________.
Dal profilo fattuale il comune ha rilevato che la strada si collocherebbe parte in zona agricola (tratto nuovo) e parte in zona forestale (impianto esistente). In diritto, l'insorgente ha perorato le valutazioni esperite dall'Ufficio per l'approvvigionamento idrico e la sistemazione fondiaria, a mente del quale la realizzazione della nuova opera viaria faciliterebbe le operazioni di gestione del bosco e lo sfalcio dei terreni coltivi, favorendo inoltre l'accesso all'area, adibita a campeggio occasionale. La pubblica utilità della strada è quindi data, tanto più che essa servirebbe anche alla manutenzione dell'acquedotto comunale (in funzione del quale era stata costruita a suo tempo la pista esistente) e in caso di bisogno agevolerebbe il soccorso dei numerosi campeggiatori che bivaccano nella zona.
D. Il Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame e sollecitato la conferma della risoluzione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è implicitamente pervenuta CO 1, la quale ha riproposto le censure già sollevate innanzi alla precedente istanza di ricorso.
L'Ufficio per l'approvvigionamento idrico e la sistemazione fondiaria ha suggerito invece di accogliere l'impugnativa con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La controversia si concentra sulla realizzazione di un'opera viaria prevista nel contesto di una procedura di raggruppamento terreni giunta alla fase del progetto di massima. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è quindi data dall'art. 13 cpv. 4 LRPT.
1.2. La legittimazione attiva del comune ricorrente va ammessa in base all'art. 13 cpv. 1 LRPT, norma che conferisce agli enti pubblici il diritto di ricorrere contro il progetto di massima.
1.3. Per effetto delle ferie giudiziarie il ricorso è tempestivo giusta gli art. 13 e 46 PAmm, applicabili grazie al rinvio di cui all'art. 111 LRPT. Esso è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, senza procedere all'assunzione delle prove genericamente notificate dall'insorgente (testimonianze, visita in luogo), insuscettibili di apportare al tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il diritto federale (art. 22 LPT) sancisce che edifici ed impianti possono essere costruiti solo con l'autorizzazione dell'autorità, seguendo una procedura che consenta di verificare se gli interventi di cui viene postulata l'esecuzione sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione ed al complesso delle leggi federali e cantonali materialmente applicabili. Non sfugge a questo principio neppure la realizzazione delle strade agricole o forestali, così come di ogni via di comunicazione al di fuori della zona edificabile, trattandosi di impianti del traffico che in quanto tali sono soggetti all'obbligo del permesso (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, n. 488 e 494).
2.2. Secondo la giurisprudenza, nella zona agricola possono essere autorizzate solo costruzioni che siano in connessione sufficientemente stretta con l'utilizzazione agricola del terreno o destinate a consentire l'esercizio di certe attività agricole o di allevamento. Edifici e impianti devono dunque essere adeguati, segnatamente per quanto riguarda dimensioni, ubicazione e destinazione, ai bisogni oggettivi di tale attività (DTF 125 II 278 consid. 3a e rinvii; DFGP/UPT, Commento LPT, n. 1 ad art. 16; Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 911 e giurisprudenza ivi citata).
2.3. Per interventi in zona forestale, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto se gli edifici o gli impianti sono di natura forestale e quindi sono conformi alla funzione della zona di situazione. Ai sensi della giurisprudenza federale, che applica per analogia i principi dedotti dall'art. 16a LPT, nella zona forestale possono essere autorizzate in via ordinaria solo costruzioni necessarie allo sfruttamento del bosco nel luogo previsto e se non sono sovradimensionate; nessun interesse pubblico preponderante deve inoltre opporsi alla loro edificazione (Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 546; Hänni, Planungs-, Bau-, und besonderes Umweltschutzrecht., p. 420; DTF 123 II 499 consid. 2, 118 Ib 335 consid. 2b). La strada che attraversa un bosco può essere qualificata come forestale soltanto se è necessaria per lo sfruttamento della selva, se serve in ampia misura alla conservazione di quest'ultimo e adempie le esigenze forestali per quanto concerne il tracciato e le caratteristiche tecniche (DTF 111 Ib 45).
Se un'opera destinata alla zona agricola o forestale non può essere approvata tramite il rilascio di un permesso ordinario, è necessario appurare se la stessa non possa beneficiare di un'autorizzazione eccezionale (DTF 112 Ib 256 consid. 2), rispettivamente - se invade un bosco di un permesso di dissodamento, dal quale possono essere esentate solo le piccole costruzioni (cfr. art. 11 LFo, 4 lett. a e 14 cpv. 2 Ofo; Brandt/Moor, Commentaire de la LAT, art. 18 n. 71 ss.; DTF 117 Ib 42 consid. 3b).
2.4. Giusta l'art. 24 LPT, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile e non vi si oppongono interessi preponderanti. I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 124 II 252 consid. 4, 123 II 256 consid. 5; Hänni, op. cit., p. 207).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste esigenze severe (Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 909 e rinvii). Occorre infatti che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto fuori della zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di conformazione del terreno. Il vincolo può anche essere negativo, imposto dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile (DTF 129 II 63 consid. 3.1.). L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 LPT presuppone l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b); in particolare quelli miranti a proteggere le basi naturali della vita, ad integrare nel paesaggio gli impianti ed a conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 2 lett. b/d LPT).
3. In Ticino, la costruzione di una strada soggiace di norma al rilascio di un permesso secondo la procedura prevista dalla legge edilizia (LE) o dalla legge sulle strade (Lstr). La Lstr costituisce una lex specialis per rapporto alle LE al pari della LRPT (cfr. art. 3 cpv. 1 lett. a RLE) e torna applicabile alle strade pubbliche (di proprietà del cantone, dei comuni, dei consorzi e dei patriziati; art. 2 cpv. 2 Lstr) o aperte al pubblico (che possono essere usate da una cerchia indeterminata di persone; art. 2 cpv. 3 Lstr). Non sono considerate tali le piste campestri, forestali e simili che servono esclusivamente all'utilizzazione agricola e forestale dei fondi (art. 2 cpv. 4 Lstr). Il permesso per la costruzione delle strade che ricadono nel campo d'applicazione della Lstr è rilasciato dal Consiglio di Stato (art. 23 Lstr), rispettivamente dal municipio (art. 34 Lstr), con possibilità di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (sino al 31 dicembre 2006 i progetti stradali erano approvati dal Tribunale di espropriazione, che decideva definitivamente; cfr. art. 22 e 33 vLstr). Quello per la realizzazione delle strade escluse dalla disciplina della Lstr e che di principio sono pertanto assoggettate alla LE (in particolare le strade che servono esclusivamente all'utilizzazione agricola e forestale dei fondi) è invece concesso dal municipio (art. 3 cpv. 1 LE), le cui decisioni sono impugnabili davanti al Consiglio di Stato prima ed al Tribunale cantonale amministrativo poi (art. 21 cpv. 1 LE).
Le opere viarie proposte nell'ambito dei RT sono invece approvate dal Consiglio di Stato unitamente al progetto di massima (art. 12 LRPT) e poi, una volta sviluppato il progetto delle opere costruttive, da non meglio specificati uffici tecnici cantonali e federali (art. 25 LRPT). Contrariamente a quanto avviene nei procedimenti retti dalla LE o dalla Lstr, nell'iter procedurale istituito dalla LRPT nessuna autorità accerta però che il progetto delle opere stradali sia conforme alle esigenze esatte dalla legge federale sulla pianificazione del territorio (cfr. pure STA 52.2004.25 del 27 maggio 2005). Dato che le componenti del progetto di massima non possono più essere rimesse in discussione nelle fasi successive della procedura (Scolari, op. cit., n. 795 e rinvii), spetterebbe proprio al Consiglio di Stato, al momento in cui approva preliminarmente quel documento, verificare che i suoi contenuti costruttivi rispettino il complesso del diritto federale, segnatamente gli art. 22 ss. LPT e la legislazione ambientale. In realtà, il Governo si limita ad esaminare il progetto sulla scorta delle indicazioni fornitegli dalla Sezione delle bonifiche e del catasto (SBC), che in caso di RT predisposto d'ufficio si occupa anche della stesura del progetto medesimo, al fine di suggellare la pubblica utilità dell'intera operazione di RT (cfr. art. 2 LRPT; messaggio 20 maggio 1969 del Consiglio di Stato al Gran Consiglio che accompagna il disegno di nuova legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni, RVGC sessione ordinaria autunnale 1970, p. 425 e relative discussioni parlamentari, p. 300). Nell'odierna procedura di RT, mutuata dalla LRPT del 1949 ed elaborata quindi in tempi lontani dall'entrata in vigore delle normative federali disciplinanti la pianificazione del territorio e la tutela dell'ambiente, manca insomma un'autorità che controlli e attesti la rispondenza delle opere ai requisiti imposti dall'art. 22 LPT. Con il risultato che in Ticino i RT sono diventati il veicolo ideale per costruire e finanziare senza problemi opere stradali al di fuori della zona edificabile che ben difficilmente vedrebbero la luce se vagliate nell'ambito di una procedura disciplinata dalla LE o dalla Lstr. Conclusione, questa, alla quale il Tribunale cantonale amministrativo era sostanzialmente già pervenuto poco tempo fa, in esito all'esame di un progetto di RT che stante la sua particolare ampiezza ed incidenza sul territorio avrebbe dovuto essere addirittura oggetto di una pianificazione preventiva (vedi STA 52.2004.25 del 27 maggio 2005).
4. Nel caso di specie, il progetto allestito nel contesto del RT della __________ contempla la realizzazione di ben 13 impianti del traffico in una regione talmente pregevole da essere censita in diversi inventari di rango federale (vedi punto A di narrativa). La SBC, che si è occupata della stesura del progetto di massima, ha specificato (cfr. relazione tecnica) che le strade, in parte già tracciate ed utilizzate, sono previste nelle zone ritenute di maggior pregio per lo sfruttamento agricolo. Dagli atti non è possibile desumere se i tratti esistenti sono stati approntati previo rilascio di un permesso o sono abusivi, nel qual caso il RT servirebbe quale pretesto per sanare ogni irregolarità. Certo è che le strade considerate nel progetto non invadono solo superfici agricole, ma anche foreste, zone protette e altre zone ai sensi dell'art. 18 LPT.
Al momento dell'approvazione preliminare del progetto di massima, il Consiglio di Stato non ha esperito alcuna verifica circa la compatibilità delle singole strade con la funzione assegnate alle zone toccate dagli interventi costruttivi e con il complesso della legislazione federale e cantonale materialmente applicabile. Il Governo si è limitato ad approvare il progetto sulla scorta del preavviso formulato dallo stesso ufficio che l'ha elaborato (SBC), senza interpellare nessuno dei servizi specialistici dell'amministrazione che di regola si esprimono sull'ammissibilità degli edifici ed impianti dedotti in permesso.
Il RI 1 si duole nondimeno della decisione con la quale il Consiglio di Stato, in forza di una norma da tempo soppressa (art. 14 LRPT), ha approvato definitivamente il progetto di massima del RT della __________, ad eccezione delle strade n. 4 e 13, arteria quest'ultima che il ricorrente vorrebbe invece includere nuovamente negli impianti del traffico da realizzare nel contesto del raggruppamento. A torto, poiché l'Esecutivo cantonale - che quale autorità di ricorso, contrariamente a questo tribunale, ha la facoltà di esaminare liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione impugnata e non è vincolato alle domande di giudizio del ricorrente (vedi art. 56 e 59 cpv. 2 PAmm) - avrebbe dovuto annullare integralmente la risoluzione di approvazione del progetto di massima e ordinare un'analisi puntuale delle opere costruttive previste, al fine di accertarne la conciliabilità con l'insieme delle prescrizioni legali ad esse applicabili. Da parte sua, il Tribunale cantonale amministrativo non può porre rimedio a questa situazione d'illegalità in quanto astretto all'osservanza dell'art. 65 cpv. 4 PAmm (divieto della reformatio in peius).
5. Sulla scorta di quanto precede il gravame deve essere senz'altro respinto, con la conseguente conferma del giudizio impugnato.
Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 16a, 18, 22, 24 LPT; 2a, 2b, 11, 13, 111 LRPT; 3, 13, 18, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si preleva tassa di giudizio.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario