Incarto n. 52.2007.132
Lugano 14 marzo 2008 La domanda di accoglimento parziale del gravame e di retrocessione degli atti al Governo per una completazione del rapporto di impatto ambientale, formulata nelle osservazioni 23 novembre 2001 del comune di Manno, esula invece palesemente dall'oggetto della lite, concernente la definizione della partecipazione di Swisscom SA nel consorzio in esame. Essa dev'essere considerata d'acchito inammissibile già per questo motivo. Il contenzioso amministrativo ticinese non conosce peraltro l'istituto del ricorso adesivo (cfr. nello stesso senso Merkli / Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 69 N. 3). 1.3. Il gravame può infine essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). 2. Giusta l'art. 1 LCons i laghi, i fiumi, i torrenti e gli altri corsi d'acqua del Cantone devono essere sistemati e corretti con opere adatte (cpv. 1); devono pure essere eseguite le opere di premunizione, consolidamento, piantagione ed imboschimento necessarie per prevenire od arrestare gli scoscendimenti, le frane e le valanghe (cpv. 2). Qualora da queste opere derivi vantaggio a tutta la collettività o a più di un interessato e sia inoltre riconosciuta la loro pubblica utilità, esse dovranno essere eseguite e mantenute a mezzo ed a spese dei consorzi (art. 3 cpv. 1 LCons). Nel caso di opere di interesse generale dovranno far parte del consorzio tutti i comuni, gli altri enti pubblici e le aziende pubbliche, nonché gli enti e le aziende private (rectius: privati) che esercitano un'attività di interesse generale, ai quali dalle opere derivi un vantaggio (art. 4 cpv. 1 LCons). Nel caso invece di opere di prevalente interesse particolare, dovranno far parte del consorzio tutti i privati e le persone giuridiche, comprese quelle di diritto pubblico, ai quali dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 4 cpv. 2 LCons). Le spese saranno ripartite tra i membri del consorzio in proporzione al vantaggio che loro deriva (art. 5 cpv. 1 LCons). Nel caso di consorzi costituiti secondo l'art. 4 cpv. 1 LCons, il comune può prelevare contributi a carico dei proprietari o di titolari di diritti reali o di altri diritti in applicazione della legge sui contributi di miglioria (art. 5 cpv. 2 LCons).
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 20 aprile 2007 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 27 marzo 2007 del Consiglio di Stato (n. 1592) che, respingendo l'opposizione inoltrata dall'insorgente, istituisce il consorzio obbligatorio denominato "Nuovo consorzio per la manutenzione della strada del __________ ";
viste le risposte:
- 3 maggio 2007 del;
- 4 maggio 2007 del CO 3;
- 30 maggio 2007 del Dipartimento del territorio, divisione delle costruzioni;
- 6 giugno 2007 del CO 1;
- 13 giugno 2007 del CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La zona del __________ si estende su parte del territorio dei comuni di __________, __________ e __________ ed è servita da una strada di collegamento, provvista di alcune diramazioni, che dalla località __________ conduce al __________.
Con risoluzione 3 novembre 1970 il Consiglio di Stato ha dichiarato di pubblica utilità i lavori di sistemazione e di manutenzione di detta strada, conformemente alla legge sui consorzi del 21 luglio 1913 (LCons). Il 20 aprile 1973 la medesima autorità ha quindi istituito il relativo consorzio, includendovi tutti i proprietari fondiari, pubblici e privati, che usufruivano o comunque erano interessati all'agibilità di tale arteria stradale, tra cui anche RI 1, proprietaria in loco di una centrale elettrica, che sfrutta le acque del fiume __________. Il CO 4 ha svolto le proprie incombenze sino alla metà degli anni novanta del secolo scorso. In seguito, a causa di problemi di gestione, la sua attività è andata progressivamente scemando fino ad entrare in una fase di stallo.
B. Mediante risoluzione 9 marzo 2005, il Consiglio di Stato ha dichiarato di pubblica utilità la manutenzione della strada di accesso al __________ e, contemporaneamente alla dissoluzione del precedente consorzio istituito nel 1973, ha risolto di costituire un nuovo consorzio limitato ai soli enti pubblici. Il Governo ha quindi deciso di far subentrare il nuovo ente negli attivi e nei passivi del precedente, assegnandogli un contributo di fr. 100'000.- da scalare dallo scoperto d'esercizio accumulato dal vecchio consorzio, di fr. 267'316,65. Tra gli interessati, chiamati a partecipare e a finanziare il nuovo consorzio, l'Esecutivo cantonale ha incluso il CO 4, il CO 3, il CO 1, il CO 2, lo Stato del Cantone Ticino e l'RI 1, nel frattempo trasformatasi in una società anonima, quest'ultima con un'interessenza del 6,5%.
C. Contro la menzionata risoluzione il 6 maggio 2005, l'RI 1 ha inoltrato, con un unico atto, un'opposizione al Consiglio di Stato, mediante la quale ha contestato il suo obbligo di far parte del nuovo consorzio di manutenzione della strada del __________, e un ricorso davanti al Gran Consiglio.
Il 6 novembre 2006 il Legislativo cantonale ha respinto, per quanto ricevibile, il ricorso dell'__________, confermando la dichiarazione di pubblica utilità della manutenzione della strada in questione. Il 27 marzo 2007 il Consiglio di Stato, preso atto della crescita in giudicato di detta decisione parlamentare, ha respinto l'opposizione dell'__________, ha disposto la costituzione del consorzio obbligatorio, determinandone i membri e le relative interessenze, ed ha stabilito che il nuovo consorzio sarebbe subentrato all'omonimo ente istituito mediante risoluzione governativa del 20 aprile 1973, rilevando sia la proprietà del manufatto stradale che si sviluppa sui mappali n. 316 di __________, sezione di __________, 884, 914 e 922 di __________, sia la passività di fr. 267'316,65 al 31 dicembre 2006, dalla quale sarebbe stata dedotta la partecipazione fissa di fr. 100'000.- a carico del Cantone. Il decreto in rassegna è stato pubblicato sul Foglio Ufficiale cantonale ed intimato agli interessati, tra cui alla qui ricorrente.
D. Avverso quest'ultima pronuncia, l'RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
In primo luogo, ritiene che nell'istituire il nuovo consorzio di manutenzione della strada del __________ il Governo cantonale abbia violato il principio della parità di trattamento, avendo escluso dal medesimo, e senza che nessuna valida ragione lo giustificasse, i proprietari dei vari fondi serviti dall'arteria stradale, i quali rappresentano i principali fruitori della medesima. Quest'ultimi beneficerebbero dunque di un vantaggio particolare ai sensi dell'art. 4 LCons, che ne impone il consorziamento.
Sostiene inoltre di essere una persona giuridica di diritto privato e di non poter essere dunque inclusa in un consorzio costituito esclusivamente da enti pubblici. Da ultimo, contesta la legittimità del provvedimento litigioso laddove prevede l'assunzione da parte del nuovo consorzio del disavanzo d'esercizio accumulato dal vecchio consorzio.
E. All'accoglimento del gravame si è opposto il Dipartimento del territorio, divisione delle costruzioni, adducendo una serie di argomenti, di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Dal canto loro il CO 4, il CO 3, il CO 1 e il CO 2 si sono rimessi al giudizio di questo tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 32 cpv. 2 LCons e relativo rinvio all'art. 208 cpv. 1 LOC; Rep. 1968, 202). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 43 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione delle prove richieste dalla ricorrente, che non appaiono atte a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti di rilievo per il presente giudizio (art. 18 PAmm).
2. 2.1. La dichiarazione di pubblica utilità delle opere pronunciata dal Consiglio di Stato il 9 marzo 2005 in applicazione dell'art. 8 LCons è cresciuta in giudicato; il ricorso, inoltrato dinanzi al Gran Consiglio giusta l'art. 10 cpv. 1 LCons dalla stessa RI 1, è difatti stato respinto da quest'ultima autorità il 6 novembre 2006. La presente vertenza concerne dunque unicamente la partecipazione dell'insorgente al nuovo consorzio e l'assunzione da parte di quest'ultimo del disavanzo d'esercizio accumulato dal vecchio consorzio.
2.2. Giusta l'art. 1 LCons i laghi, i fiumi, i torrenti e gli altri corsi d'acqua del Cantone devono essere sistemati e corretti con opere adatte (cpv. 1); devono pure essere eseguite le opere di premunizione, consolidamento, piantagione ed imboschimento necessarie per prevenire od arrestare gli scoscendimenti, le frane e le valanghe (cpv. 2). Qualora da queste opere derivi vantaggio a tutta la collettività o a più di un interessato e sia inoltre riconosciuta la loro pubblica utilità, esse dovranno essere eseguite e mantenute a mezzo ed a spese dei consorzi (art. 3 cpv. 1 LCons). Nel caso di opere di interesse generale, dovranno far parte del consorzio tutti i comuni, gli altri enti pubblici e le aziende pubbliche, nonché gli enti e le aziende private che esercitano un'attività di interesse generale, ai quali dalle opere derivi un vantaggio (art. 4 cpv. 1 LCons). Nel caso invece di opere di prevalente interesse particolare, dovranno far parte del consorzio tutti i privati e le persone giuridiche, comprese quelle di diritto pubblico, ai quali dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 4 cpv. 2 LCons). Le spese saranno ripartite tra i membri del consorzio in proporzione al vantaggio che loro deriva (art. 5 cpv. 1 LCons). Giusta l'art. 29 LCons, quando l'interesse pubblico lo richiede, il Consiglio di Stato può, su richiesta di uno o più interessati o d'ufficio, decretare l'istituzione di consorzi obbligatori per l'esecuzione di qualsivoglia altra opera che già non sia contemplata dall'art. 1 LCons.
3. 3.1. Come esposto in narrativa, la ricorrente si duole innanzitutto della violazione del principio di uguaglianza (art. 8 Cost.) per il motivo che non sono stati chiamati a far parte del nuovo consorzio i proprietari di tutti i fondi serviti dalla strada in questione. Rileva a questo proposito come siano soprattutto le varie aziende private disseminate sul territorio del __________ a fruire di tale opera viaria. In quanto portatrici di un interesse particolare prevalente ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LCons, esse dovrebbero a loro volta partecipare alla manutenzione di questa infrastruttura.
3.2. La censura dev'essere respinta. Il consorzio in esame è indubbiamente finalizzato alla manutenzione di un'opera di interesse generale, ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 LCons, che procura vantaggi non soltanto ai proprietari dei fondi serviti dalla medesima, ma addirittura all'intera comunità, la quale dispone attraverso tale strada di una via d'accesso ad un vasto comprensorio che ospita numerosi insediamenti soprattutto artigianali, industriali e di servizio. Tale circostanza è stata riconosciuta anche dalla stessa ricorrente nel suo ricorso/opposizione del 6 maggio 2005 laddove essa ha affermato che "gli interessi generali per tale arteria depongono quindi senz'altro per una sua pubblica utilità" (cfr. punto 2, pag. 3). È quindi a giusto titolo che, distanziandosi dall'ipotesi contemplata dal cpv. 2 di detta disposizione, il Governo non vi ha incluso tutti i proprietari dei vari fondi ubicati lungo il suo tracciato, ma si è limitato ad esigere la partecipazione degli enti pubblici e delle aziende pubbliche e private esercitanti un'attività di interesse generale, che comunque traggono a loro volta un vantaggio dall'arteria viaria in questione. L'esclusione dei privati serviti da quest'ultima infrastruttura stradale non è dunque stata decisa senza alcun valido motivo, come sostenuto nel gravame, ma in ossequio ad una chiara disposizione di legge, introdotta allo scopo di permettere l'istituzione di enti non eccessivamente appesantiti nei loro apparati burocratici e amministrativi dall'elevato numero di partecipanti anche laddove l'interesse per le opere consortili coinvolge una vasta cerchia di soggetti (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 3013 del 22 gennaio 1986 concernente la revisione parziale della legge sui consorzi del 21 luglio 1913, pag. 1). Ciò non toglie comunque che i vari proprietari fondiari che non sono stati chiamati a far parte del consorzio litigioso potranno ugualmente essere tenuti a partecipare finanziariamente al medesimo, essendo in questi casi data la facoltà per i comuni consorziati di prelevare nei loro confronti dei contributi in applicazione della legge sui contributi di miglioria (art. 5 cpv. 2 LCons).
4.L'insorgente sostiene poi che, in quanto persona giuridica di diritto privato, essa non possa venire inclusa in un consorzio formato unicamente da enti pubblici. Anche questo argomento non può essere condiviso. Innanzitutto va detto che l'RI 1 è un'ex azienda municipalizzata che, in virtù dell'art. 2a della legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici del 12 dicembre 1907 (LMSP), è stata trasformata pochi anni or sono in una società anonima, il cui capitale azionario è comunque interamente detenuto dal comune di __________, come è stato esplicitamente ammesso nel gravame. A tutt'oggi la ricorrente è pertanto ancora un'azienda pubblica e in quanto tale rientra tra i soggetti giuridici che possono essere chiamati a partecipare ad un consorzio per opere d'interesse generale, istituito sulla base dell'art. 4 cpv. 1 LCons. Il semplice fatto che la stessa abbia assunto oggi la forma di una persona giuridica di diritto privato non basta a ribaltare tale conclusione. A prescindere da questo aspetto, si deve comunque ammettere che la ricorrente svolge un'attività di interesse generale, avendo quale scopo societario principale la produzione, il trasporto, la distribuzione e la vendita di energia a enti pubblici, società e privati. Per questo motivo, anche nel caso in cui la si volesse considerare alla stregua di un'azienda privata, essa non potrebbe pretendere di venir esclusa dal nuovo ente, visto che, come esposto in precedenza (consid. 2.2), l'art. 4 cpv. 1 LCons prevede un obbligo di partecipazione anche per questa specifica categoria di soggetti giuridici. Pacifico è poi il fatto che, in quanto proprietaria di una centrale elettrica raggiungibile attraverso la strada di collegamento del __________, l'insorgente tragga da quest'opera un certo vantaggio.
5.5.1. Da ultimo, la ricorrente si duole del fatto che il Consiglio di Stato abbia deciso di far assumere al nuovo consorzio il disavanzo d'esercizio accumulato al 31 dicembre 2006 dal vecchio consorzio, per una somma di fr. 267'316,65, da cui dovrà essere dedotto l'importo di fr. 100'000.- che il Cantone intende mettere a disposizione. Afferma che tale disavanzo avrebbe dovuto essere riequilibrato dai membri del vecchio consorzio, visto per di più che essi hanno mantenuto il diritto di utilizzare la strada in questione senza alcun ulteriore onere. Sostiene che su questo punto la soluzione praticata dal Governo è sprovvista di base legale, non è sorretta da alcun interesse pubblico ed è lesiva del principio della proporzionalità e del divieto di retroattività.
5.2. Tali critiche sono nella loro sostanza fondate. In particolare occorre rilevare che la decisione del Consiglio di Stato di accollare al nuovo consorzio il disavanzo d'esercizio accumulato dal vecchio non sia sorretta da alcuna base legale. D'altra parte sia il Consiglio di Stato, che il Dipartimento del territorio hanno giustificato il querelato provvedimento, invocando in sostanza ragioni di mera praticità, le quali però non bastano a supplire all'assenza di un valido fondamento legale, che permetta di derogare al principio, ancorato all'art. 5 cpv. 1 LCons, secondo cui le spese devono essere ripartite tra i membri del consorzio in proporzione al vantaggio che loro deriva. La soluzione prevista dal Governo determina infatti che gran parte dei membri del vecchio consorzio vengano liberati dai loro obblighi contributivi maturati in passato, mentre che i membri del nuovo ente, oltre a conservare la quota del debito d'esercizio già a loro carico, si trovino a dover contribuire anche per dei vantaggi di cui hanno beneficiato altri. Il richiamo, contenuto nella risposta del Dipartimento del territorio, alla sentenza resa il 18 ottobre 2000 da questo tribunale nella causa comune di __________ c. __________ (inc. n. 52.2000.156) è inconferente. In tale occasione, il Tribunale cantonale amministrativo si è infatti limitato a stabilire che, dal momento che l'art. 28 LCons attribuisce al Consiglio di Stato la competenza di sciogliere un consorzio in forza di uno speciale decreto, alla medesima autorità dev'essere pure riconosciuto il compito di statuire in merito all'attribuzione delle proprietà del consorzio disciolto. Nulla per contro può essere desunto da tale decisione in merito alle modalità di liquidazione del disavanzo d'esercizio accumulato da un ente destinato ad essere dissolto. Su questo punto la decisione impugnata non può dunque essere tutelata.
6. 6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso è dunque parzialmente accolto, annullando la decisione governativa impugnata limitatamente al punto n. 7 del suo dispositivo, inerente all'assunzione da parte del nuovo consorzio del disavanzo d'esercizio accumulato dal vecchio consorzio. Per il resto il gravame è respinto, ragione per la quale la partecipazione della ricorrente al nuovo ente consortile per la manutenzione della strada del __________ è confermata.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che il Cantone ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi particolari (art. 28 PAmm). Quest'ultimo verserà all'insorgente, patrocinata da un avvocato iscritto nel relativo albo cantonale, un importo ridotto a titolo di indennità per ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 Cost; 1, 3, 4, 5, 8, 29, 32 LCons; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1592) con cui il Consiglio di Stato ha istituito il nuovo consorzio per la manutenzione della strada del __________ è confermata, tranne per quanto attiene al punto n. 7 del suo dispositivo che è annullato.
2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente nella misura di fr. 500.-.
3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alRI 1 fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
5. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario