Incarto n. 52.2007.127
Lugano 19 giugno 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 aprile 2007 della
RI 1 patr. da: PA 1
contro
la decisione 27 marzo 2007 del Consiglio di Stato (n. 1583) che aggiudica al consorzio CO 1 la fornitura e la messa in opera dell'impianto di rilevamento antincendio delle gallerie autostradali del Piottino situate lungo la tratta Biasca - Varenzo (lotto 64-M170-07);
viste le risposte:
- 19 aprile 2007 dell'ULSA;
- 27 aprile 2007 della Divisione delle costruzioni;
- 30 aprile 2007 del consorzio CO 1;
preso atto della replica 15 maggio 2007 e delle dupliche
- 30 maggio 2007 della Divisione delle costruzioni;
- 4 giugno 2007 del consorzio CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 luglio 2006 il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dal CIAP ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare la fornitura e la messa in opera dell'impianto di rilevamento antincendio delle gallerie autostradali del Piottino situate lungo la tratta Biasca - Varenzo (lotto 64-M170-07; FU n. 57/2006 pag. 4856).
Il committente ha fissato i seguenti criteri d'idoneità:
- L'offerente deve potere dimostrare di avere almeno una referenza (vedi Indicazioni della ditta offerente - Referenza della ditta) nel settore del rilevamento incendio nei tunnel stradali o autostradali di complessità comparabili, presso i quali sono installati dei sistemi corrispondenti a quelli offerti;
- L'offerente deve dimostrare che almeno un sistema (vedi Indicazioni della ditta - Referenza dei prodotti) di complessità e dimensione equivalente a quello proposto è stato installato ed è in esercizio produttivo.
Per l'aggiudicazione ha invece stabilito i seguenti criteri di valutazione:
- Prezzo 50%
- Costo di manutenzione 25%
- Programma lavori 15%
- Organizzazione di progetto 10%
Le modalità di valutazione dei singoli criteri erano precisate dalle disposizione particolari (CPN 102) del capitolato d'appalto.
La posizione 261 delle disposizioni particolari (CPN 102) ammetteva la possibilità di presentare varianti di progetto alla condizione che l'offerta di base fosse inoltrata contemporaneamente e che gli elenchi prezzi avessero la stessa struttura (nel limite del possibile) degli elenchi prezzi dell'offerta originale.
B. In tempo utile sono pervenute al committente nove offerte inoltrate da cinque concorrenti operanti nel ramo. Il consorzio composto dalle ditte CO 1 (50%), CO 1 (25%) ed CO 1 (25%; in seguito consorzio CO 1) ne ha presentate due: una di fr. 784'713.55, allestita secondo il capitolato, l'altra, in variante, di fr. 714'086. 55. Due offerte sono anche state inoltrate dalla ricorrente RI 1: una di fr. 890'695.05, l'altra (variante) di fr. 829'573.30.
Per comprovare la sua idoneità, il consorzio CO 1 ha indicato come referenze del concorrente i tunnel della circonvallazione di CO 1 e le gallerie autostradali del __________ e della __________ (CO 1). Quale referenza del prodotto ha invece menzionato la galleria __________ e quella del __________.
Valutate le offerte pervenutegli, il 27 marzo 2007 il Consiglio di Stato ha deliberato la commessa al consorzio CO 1, la cui offerta in variante è stata ritenuta la migliore.
C. Contro la predetta decisione la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e che la commessa le sia aggiudicata.
Eccepita la carenza di motivazione della decisione censurata, l'insorgente contesta anzitutto che il consorzio CO 1 risponda ai criteri d'idoneità fissati dal capitolato. In merito alle referenze del concorrente, la RI 1 osserva che la lista ufficiale delle referenze della CO 1 non menziona alcun tunnel a __________. La tecnologia applicata non sarebbe peraltro nota. Per quel che concerne le referenze del prodotto, l'insorgente rileva invece che nelle gallerie __________ e del __________ sono impiegati prodotti di cui la RI 1 detiene l'esclusiva. Il cavo ProtectoWire proposto dal consorzio aggiudicatario nella misura del 20% potrebbe essere installato solo dalla RI 1 Per la misura restante (80%) il prodotto impiegato sarebbe invece di provenienza ignota.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono la Divisione delle costruzioni ed il consorzio CO 1, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
E. Con la replica e le dupliche le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive argomentazioni, confermandosi nelle domande poste a giudizio in precedenza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 15 CIAP e 4 DLACIAP, applicabili al concorso in oggetto in considerazione del valore della commessa.
In quanto partecipante alla gara, la RI 1 è senz'altro legittimata ad impugnare la decisione di aggiudicazione ad essa sfavorevole (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 PAmm). Ad eventuali carenze nell'accertamento dei fatti rilevanti potrà semmai essere posto rimedio annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti all'istanza inferiore affinché vi ponga rimedio e si pronunci nuovamente (art. 65 cpv. 2 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 13 lett. d CIAP, le disposizioni cantonali d'ese-cuzione devono fra l'altro garantire una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili. L'art. 19 DirCIAP, al quale è nel frattempo subentrato l'art. 34 RLCPubb/ CIAP, chiedeva al committente di stabilire criteri oggettivi e le prove da produrre per il giudizio sull'idoneità finanziaria, economica, tecnica od organizzativa degli offerenti.
Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi informazioni sull'idoneità del concorrente. La bontà dell'offerta è invece valutata mediante criteri d'aggiudicazione. Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti).
Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2 d). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da parte del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:
- la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e l'epoca in cui sono state effettuate;
- una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate (AGVE 2000, 291; LGVE 2002-II-9);
- una congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo all'au-torità di ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (STA 9.1.2004 in re C. n. 52.3.359 consid. 3).
2.2. Nel caso concreto, il committente ha fissato nelle disposizioni particolari del capitolato (CPN 102) i seguenti due criteri che ha denominato d'idoneità (pos. 223.110):
- L'offerente deve potere dimostrare di avere almeno una referenza (vedi Indicazioni della ditta offerente - Referenza della ditta) nel settore del rilevamento incendio nei tunnel stradali o autostradali di complessità comparabili, presso i quali sono installati dei sistemi corrispondenti a quelli offerti;
- L'offerente deve dimostrare che almeno un sistema (vedi Indicazioni della ditta - Referenza dei prodotti) di complessità e dimensione equivalente a quello proposto è stato installato ed è in esercizio produttivo.
Il primo criterio è riferito al concorrente in quanto tale. In sostanza, esso è volto a procurare al committente indicazioni sulle attitudini del concorrente a fornire la prestazione oggetto della gara. Si tratta dunque di un vero e proprio criterio d'idoneità.
Il secondo criterio, anch'esso definito d'idoneità, non riguarda invece il concorrente, ma il prodotto offerto. Non fornendo indicazioni sulle capacità tecniche del concorrente, ma sulla bontà dell'offerta il criterio andrebbe classificato fra quelli d'aggiudica-zione. Il committente l'ha tuttavia considerato alla stregua di un criterio d'idoneità ed a questa configurazione, rimasta incontestata in sede di pubblicazione degli atti di gara, ci si deve comunque attenere.
3. 3.1. Nel caso concreto, il consorzio CO 1 ha indicato quale referenza della ditta CO 1 gli impianti di rilevamento di incendi, che sono stati installati, negli anni 2001-2004, in alcuni tunnel autostradali di __________, lunghi complessivamente 115 km e dotati di 210 armadi di comando. Per la ditta CO 1, quale referenza, lo stesso consorzio ha invece indicato le gallerie del __________ e della __________, nelle quali questa ditta, negli anni 1983-1984, ha installato un simile impianto in consorzio con altre tre ditte.
In sede di discussione d'offerta, la CO 1 ha esibito la documentazione comprovante i lavori eseguiti nei tunnel della circonvallazione di __________, che aveva addotto come referenza. Le indicazioni fornite in questa occasione non sono tuttavia state protocollate nel verbale della riunione. Il committente non ha nemmeno acquisito agli atti copia della documentazione esibita. Non è pertanto dato di sapere su quali elementi il committente abbia fondato le sue deduzioni. Non potendosi procedere alle necessarie verifiche se ne deve dedurre che nella misura in cui si fonda sulle attitudini di questa ditta, l'idoneità del consorzio CO 1 non risulta compiutamente comprovata da riscontri oggettivi e verificabili.
Invano chiede il consorzio resistente di acquisire agli atti nuovi documenti, destinati a provare le caratteristiche dei lavori eseguiti dalla CO 1 a __________. Spetta per principio al committente esperire i necessari accertamenti nell'ambito della discussione d'offerta. Questo tribunale deve in linea di massima limitarsi a verificare la legittimità delle conclusioni tratte dal committente sulla base delle prove che questi ha raccolto in sede di discussione e di valutazione delle offerte. Non si può pretendere che il giudice si sostituisca al committente nell'acquisizione agli atti della documentazione destinata a comprovare il buon fondamento delle conclusioni alle quali è pervenuto. Soprattutto in tema di commesse pubbliche, dal tribunale si può al massimo esigere un completamento degli accertamenti esperiti.
L'idoneità del consorzio resistente non appare adeguatamente comprovata nemmeno dalle installazioni che sarebbero state messe in opera dalla consorziata CO 1 nelle stesse gallerie che formano oggetto della presente commessa.
È ben vero che il capitolato non poneva alcun limite temporale alle referenze ammissibili. In un settore caratterizzato da una rapida e costante evoluzione tecnologica come quello degli impianti di rilevamento di incendi non si può tuttavia ragionevolmente pretendere di dimostrare l'idoneità di una ditta, adducendo come referenza un lavoro eseguito oltre vent'anni fa nell'ambito di un consorzio al quale partecipava con un'interessenza oltretutto minoritaria. A prescindere dal fatto che i lavori indicati come referenza sono stati eseguiti dalla ditta CO 1 e non dalla dalla ditta CO 1, che è stata costituita soltanto il 7 dicembre 1987, scindendo la ditta originaria, la perdita di knowhow conseguente al normale avvicendamento del personale, che si verifica all'interno di qualsiasi ditta su un arco temporale corrispondente ad un'intera generazione, suffraga ulteriormente questa conclusione.
3.2. Con il secondo criterio, definito anch'esso d'idoneità sebbene riferito al contenuto dell'offerta e non alle attitudini dei partecipanti alla gara, il committente chiedeva in sostanza ai concorrenti di dimostrare che il prodotto proposto, ovvero il sistema di rilevamento degli incendi concretamente offerto, era stato installato con successo in almeno un impianto di dimensioni analoghe. Il criterio, formulato in termini non propriamente felici, non esigeva che il prodotto fosse stato installato dal concorrente stesso. Era sufficiente dimostrare che si tratta dello stesso prodotto. In particolare, del prodotto Protectowire 4000, fabbricato dalla LIOS Technology e non dell'intero sistema, completo di supporti informatici, nel quale questo prodotto viene integrato.
A titolo di referenza, il consorzio resistente ha indicato le gallerie __________ e del __________. Con questa indicazione il consorzio CO 1 ha in sostanza inteso riferirsi al prodotto Protectowire 4000, che costituirebbe la base tecnica sia degli impianti di rilevamento installati (da altre ditte) nelle due gallerie, sia dell'impianto formante oggetto dell'offerta in contestazione.
Il committente ha ritenuto soddisfatto anche questo criterio. Nemmeno questa deduzione appare tuttavia suffragata da riscontri inoppugnabili e concretamente verificabili. Essa si fonda in effetti su una documentazione piuttosto frammentaria, che il committente, verosimilmente sulla base delle proprie conoscenze, integrate da ulteriori informazioni non adeguatamente protocollate, ha ritenuto sufficiente.
Nemmeno da questo profilo, la decisione impugnata può essere confermata. Non spetta invero a questo tribunale procedere ad una estenuante collazione delle informazioni sparse negli atti e degli eventuali ulteriori aspetti presi in considerazione dal committente per valutare l'idoneità del prodotto offerto dal consorzio resistente. Non potendosi ragionevolmente ipotizzare di far capo a periti, questo tribunale, che dispone di limitate conoscenze tecniche, può pronunciarsi con la dovuta cognizione di causa sulla legittimità di questa valutazione soltanto se viene messo in grado di esprimere un simile giudizio attraverso un'ordinata, completa ed analitica raccolta di tutti gli elementi di fatto considerati dal committente per suffragare le sue deduzioni.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti al committente, affinché, completati gli atti secondo le indicazioni illustrate ai precedenti considerandi, si pronunci nuovamente sulle offerte rimaste in gara.
Dato che l'esito è da ascrivere in primo luogo alle manchevolezze del committente, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili si ritengono invece compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 13, 15 CIAP; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 27 marzo 2007 del Consiglio di Stato (n. 1583) è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al committente per nuova decisione, previo completamento degli atti.
2. Non si prelevano né spese, né tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario