Incarto n. 52.2006.41
Lugano 4 maggio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 2 febbraio 2006 della
RI 1, patr. da: avv. PA 1,
contro
la decisione 18 gennaio 2006 del Consiglio di Stato (n. 154) che delibera alla ditta CO 1 la fornitura e la posa di pavimenti e rivestimenti sintetici occorrenti all'Organizzazione Sociopsichiatrica Cantonale (OSC) a Mendrisio;
viste le risposte:
- 9 febbraio 2006 dell'ULSA;
- 21 febbraio 2006 della Sezione della logistica del DFE;
preso atto della replica 28 marzo 2006 della ricorrente e delle dupliche:
- 10 aprile 2006 dell'ULSA;
- 18 aprile 2006 della Sezione della logistica del DFE;
assunte le prove e preso atto delle osservazioni inoltrate dalla ricorrente;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 21 settembre 2005 il Dipartimento delle finanze e dell'econo-mia ha indetto un pubblico concorso (n. 05098), retto dalla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera, per la fornitura e la posa di pavimenti e rivestimenti sintetici occorrenti all'Organizzazione Sociopsichiatrica Cantonale a Mendrisio.
Il bando di concorso pubblicato sul FU n. 76/2005 (pag. 6355) stabiliva che la commessa sarebbe stata aggiudicata al miglior offerente tenuto conto dei seguenti criteri d'aggiudicazione:
- Economicità-Prezzo 40%
- Attendibilità dei prezzi 40%
- Termini 15%
- Formazione apprendisti 5%
La posizione 224.100 del capitolato d'appalto stabiliva invece i seguenti criteri d'aggiudicazione e fattori di ponderazione:
- Economicità-Prezzo 40%
- Attendibilità dei prezzi 40%
- Termini 10%
- Formazione apprendisti 5%
Il criterio dei termini era suddiviso in due sottocriteri equipollenti: durata lavori (50%) e programma lavori (50%), quest'ultimo suddiviso a sua volta in stesura (10%) e plausibilità (40%) .
Definito il metodo che sarebbe stato seguito per assegnare il punteggio al prezzo (pos. 224.210), il capitolato disponeva in seguito che l'attendibilità dei prezzi sarebbe stata valutata in base al preventivo del committente, ponderato con un suo fattore con la media degli importi offerti (escludendo l'offerta peggiore). In base ad una sorta di curva di Gauss, definita dal committente con dei parametri (fmin / f1 / f2 / fmax) sarà assegnata una nota che diminuirà proporzionalmente alla differenza rispetto al valore Pr dell'offerta di riferimento calcolata (pos. 224.410), secondo la seguente formula:
Pr = (P0 + 2 Pp) : (1 + F)
La stessa posizione ha fissato a 2 il fattore d'importanza (F) del preventivo (Pp), al 2.5% il fattore f1 ed al 10% il fattore f2.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di nove ditte del ramo, fra cui quella della ricorrente RI 1 di fr. 150'443.10 e quella della CO 1 di fr. 110'296.25. In sede di apertura, il committente ha reso noto che il suo preventivo ammontava a fr. 152'760.00.
Valutate le offerte inoltrate, il 18 gennaio 2006 il Consiglio di Stato ha aggiudicato la commessa alla ditta CO 1, risultata prima in graduatoria con 64.8 punti.
C. Contro la predetta decisione, la RI 1, classificatasi al secondo posto con 64.6 punti, insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che la commessa le sia aggiudicata.
L'insorgente rileva anzitutto che la somma dei fattori di ponderazione del capitolato è di 95% e non di 100%. La decisione impugnata non sarebbe inoltre adeguatamente motivata.
La RI 1 contesta in seguito la valutazione del criterio relativo all'attendibilità del prezzo, operata secondo modalità incomprensibili, non preannunciate e pertanto lesive del principio della trasparenza. Insostenibile, considerato il personale a disposizione della ditta aggiudicataria ed il relativo portafoglio di ordinazioni, sarebbe pure la valutazione dei termini. Censurabile sarebbe infine anche il punteggio assegnato alla CO 1 per la formazione apprendisti.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il committente per il tramite della Sezione della logistica, che contesta in dettaglio le tesi dell'insorgente, con argomenti che saranno discussi qui appresso.
La CO 1 non ha presentato osservazioni.
E. Con la replica, la RI 1 puntualizza anzitutto una serie di aspetti, riferiti alla valutazione del prezzo e dei termini, che il committente non avrebbe correttamente considerato. I termini indicati dall'aggiudicataria non sarebbero in particolare attendibili, poiché omettono di considerare gli impegni concomitanti assunti in precedenza. Erroneo sarebbe pure il punteggio assegnato per gli apprendisti. L'attestazione riguardante il rispetto del CCL da parte dell'aggiudicataria, conclude l'insorgente, non sarebbe infine attendibile.
F. Con la duplica la Sezione della logistica contesta in dettaglio le tesi dell'insorgente, chiedendo nuovamente il rigetto dell'impugnativa.
Ad identica conclusione perviene l'ULSA, che produce la documentazione trasmessagli dalla Commissione paritetica cantonale del ramo, dalla quale risulterebbe che la CO 1 al momento dell'inoltro dell'offerta rispettava il CCL.
La CO 1 non ha presentato osservazioni.
G. Delle risultanze degli accertamenti esperiti e delle osservazioni presentate al riguardo dalla RI 1 si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. La legittimazione attiva dell'insorgente, partecipante alla gara, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dai documenti richiamati da questo tribunale (art. 18 PAmm). Le ulteriori prove chieste dall'insorgente non appaiono in grado di procurare la conoscenza di altri fatti rilevanti per il giudizio.
2. Motivazione
2.1. Giusta l'art. 33 cpv. 2 LCPubb la decisione di aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati offerenti od offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di diritto. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio dei diritti di difesa dei concorrenti esclusi ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm, n. 1).
Di principio, la motivazione di una decisione di aggiudicazione può essere considerata sufficiente, quando fornisce una giustificazione adeguata della scelta operata per rapporto ai criteri di aggiudicazione fissati dalla documentazione di gara. La motivazione del provvedimento può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti. Essa deve nondimeno fornire una spiegazione ragionevole e congruente con i criteri di aggiudicazione delle valutazioni operate sulle offerte inoltrate dai concorrenti.
Eventuali carenze di motivazione possono essere sanate davanti all'autorità di ricorso. A tal fine occorre tuttavia che il committente adduca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti addotti dal committente in sede di osservazioni al ricorso.
2.2. Nel caso concreto, la decisione di aggiudicazione si fonda sul rapporto di valutazione delle offerte (proposta di delibera) allestito dal committente. In sede di risposta la Sezione della logistica ha preso dettagliatamente posizione sulle censure della ricorrente, fornendo le spiegazioni che non possono essere immediatamente dedotte dal rapporto di valutazione.
La ricorrente ha potuto compiutamente contestarle con la replica. Si può dunque ammettere che le carenze di motivazione denunciate dalla RI 1 siano state sanate.
3. Trasparenza
3.1. Giusta l'art. 32 cpv. 2 LCPubb, il committente deve indicare nel bando i criteri di aggiudicazione in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i RLCPubb ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sotto criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 29.1.02 in re __________ e llcc; 26.2.02 in re __________ sagl; 14.6.02 in re __________).
In quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro "ordine d'importanza". Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato a posteriori allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente. Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 11.10.2002 in re V. SA e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, pag. 218 seg.). La mancata, preventiva indicazione del metodo che il committente intende applicare per valutare le offerte in base ai criteri d'aggiudicazione non comporta necessariamente l'annullamento della delibera. L'annullamento si giustifica tuttavia quando non si può escludere che il metodo di valutazione, definito a posteriori, sia stato adottato allo scopo di giustificare una determinata scelta ed altri metodi possano portare ad una diversa conclusione (STA 5 agosto 2003 in re __________; 3 giugno 2003 in re T.; 11 ottobre 2002 in re V. SA e C. SA).
3.2. Il bando di concorso attribuiva al criterio dei termini un peso del 15%. Il capitolato prevedeva invece di ponderarlo nella misura del 10%. La proposta di delibera si fonda sull'indicazione del bando.
Di principio, in caso di divergenza tra le indicazioni del bando e le prescrizioni del capitolato, prevalenti dovrebbero essere quest'ultime. Il bando infatti è soltanto un avviso, mediante il quale viene resa nota l'apertura di un concorso. Determinante è la documentazione di gara, segnatamente il capitolato.
In concreto, il fatto che la somma dei fattori di ponderazione indicati dal capitolato dia il risultato di 95 permette tuttavia di ritenere con sufficiente certezza che corretto sia il fattore (15%) fissato dal bando e non quello (10%) risultante dal capitolato, attribuibile ad un banale errore di scritturazione.
La posizione 224.410 del capitolato stabiliva che l'attendibilità dei prezzi sarebbe stata valutata in base al preventivo del committente, ponderato con un suo fattore con la media degli importi offerti (escludendo l'offerta peggiore). In base ad una sorta di curva di Gauss, definita dal committente con dei parametri (fmin / f1 / f2 / fmax) sarà assegnata una nota che diminuirà proporzionalmente alla differenza rispetto al valore Pr dell'offerta di riferimento calcolata (pos. 224.410), secondo la seguente formula:
Pr = (P0 + 2 Pp) : (1 + F)
La stessa posizione ha fissato a 2 il fattore d'importanza (F) del preventivo (Pp), al 2.5% il fattore f1 ed al 10% il fattore f2.
In sede di valutazione delle offerte, il committente ha precisato il criterio dell'attendibilità dei prezzi come segue:
6 - Pinf Psup
5 -
4 -
3 -
2 -
1
Pmin Pr Pmax
f2 f1 f1 f2
in cui:
Px < Pmin N = 1
Pmin < Px < Pinf N = 1 + 5 . (Px - Pmin ) : (Pinf - Pmin )
Pinf < Px < Psup N = 6
Psup < Px < Pmax N = 1 + 5 . (Pmax – Px ) : (Pmax - Psup )
Px > Pmax N = 1
Le precisazioni illustrate dal committente alla fine del rapporto di valutazione sono in sostanza un affinamento del metodo di valutazione esposto a grandi linee dal capitolato. Non vi apportano alcuna modifica. Non introducono, in particolare, nuovi parametri di calcolo, suscettibili di alterare il risultato a dipendenza di come sono fissati. Il preventivo interno del committente (fr. 152'760.00) è stato reso noto al momento dell'apertura delle offerte. I fattori F (2.00), f1 (2.5%) ed f2 (10%) sono stati fissati dal capitolato. Preventivamente definita era pure la formula per calcolare il prezzo di riferimento (Pr), [= (P0 + 2 Pp) : (1 + F)].
Al momento dell'apertura del concorso, i termini della poligonale a forma trapezoidale, incentrata su tale prezzo, che il committente intendeva applicare per valutare l'attendibilità dei prezzi, erano dunque prestabiliti. Il metodo di valutazione era addirittura pubblicato sul sito www.ti.ch/dt/SG/UffALS/Temi/Commesse. Il com-mittente ha soltanto esplicitato quella che impropriamente definisce "sorta di curva di Gauss", prevedendo di assegnare:
il punteggio massimo (nota 6) alle offerte comprese nella forchetta definita dal fattore f1 ( + 2.5%) applicato al prezzo di riferimento (Pr), ossia tra un prezzo denominato inferiore (Pinf), pari al 97.5% del prezzo di riferimento (Pr - f1 Pr.) ed un prezzo denominato superiore (Psup), pari al 102.5% del prezzo di riferimento ( Pr - f1 Pr. );
un punteggio ridotto in proporzione scalare diretta alle offerte comprese:
o da un lato, tra il prezzo inferiore (Pinf) ed un prezzo denominato minimo (Pmin), corrispondente al prezzo di riferimento (Pr), ridotto in base ai fattori f1 (2.5%) ed f2 (10%), ossia all'87.5% del prezzo di riferimento {Pmin = Pr . [1- (f1 + f2 )]};
o dall'altro, tra il prezzo superiore (Psup) ed un prezzo denominato massimo (Pmax), corrispondente al prezzo di riferimento (Pr), aumentato in base ai fattori f1 (2.5%) ed f2 (10%), ossia all'112.5% del prezzo di riferimento {Pmax = Pr . [1+ (f1 + f2 )]};
Trattandosi di un semplice affinamento di disposizioni predeterminate, peraltro applicate in altri concorsi, si può con certezza escludere che i dettagli siano stati definiti a posteriori al fine di giustificare la controversa aggiudicazione.
Se il metodo prescelto dal committente sia effettivamente quello più indicato per valutare l'attendibilità dei prezzi è questione che non può essere messa in discussione in questa sede, poiché la ricorrente ha omesso di impugnare il capitolato, partecipando senza riserve alla gara (art. 38 cpv. 3 LCPubb; 31 cpv. 2 RLCPubb).
In quanto riferita al criterio dell'attendibilità del prezzo, la censura di violazione del principio della trasparenza sollevata dalla ricorrente va dunque disattesa.
4. Valutazione delle offerte in base ai singoli criteri d'aggiudicazione
4.1. Preso atto delle spiegazioni fornite dal committente in sede di risposta al ricorso, la RI 1 non ha ulteriormente contestato i punteggi che sono stati concretamente assegnati alle offerte in discussione in base ai primi due criteri d'aggiudicazione (Economicità - prezzo e Attendibilità dei prezzi). La verifica effettuata d'ufficio da parte di questo tribunale non ha evidenziato alcun errore.
4.2. Per quanto riguarda il criterio d'aggiudicazione riferito ai termini, il capitolato, alla posizione 224420 chiedeva ai concorrenti di allestire un programma lavori suddiviso in CCC secondo la ricapitolazione inserita nel bando di concorso. Le seguenti modalità di valutazione erano definite come segue:
Durata dei lavori: Il punteggio massimo, con note da 1 a 6, verrà calcolato proporzionalmente in base al minor tempo d'esecuzione che riceverà il punteggio massimo.
Programma lavori: Il punteggio del programma dei lavori è valutato con note da 1 a 6 aggiornate all'importanza percentuale nei seguenti punti:
– plausibilità dei tempi (40% del sottocriterio)
– stesura programma (10% del sottocriterio)
Entrambe le ditte qui comparenti hanno allestito il programma lavori. Per la stesura il committente ha attribuito ad entrambe le ditte la nota 5.0. La valutazione appare plausibile. Nemmeno la ricorrente la contesta.
La RI 1 ha previsto di portare a termine i lavori in 35 giorni con 4 operai ed 1 apprendista. La CO 1 ha invece preventivato 30 giorni con 5 operai. Per la durata dei lavori, il committente ha assegnato la nota 4.5 alla ricorrente e 5.0 all'aggiudicataria. Per la plausibilità del programma la CO 1 ha ottenuto la nota 5.5. Alla RI 1 è stata invece assegnata la nota 6.0.
Considerata la manodopera che le due ditte qui comparenti hanno previsto di impiegare per l'appalto, le note attribuite per la plausibilità dei rispettivi programmi di lavoro appaiono tutto sommato sostenibili. È ben vero che l'aggiudicataria ha dichiarato di avere solo 4 operai, ma nulla le impedisce di assumere o di farsi prestare (art. 28 RLCPubb) un ulteriore operaio. È anche possibile che la CO 1 abbia altri lavori nel portafoglio delle ordinazioni, ma il capitolato non chiedeva ai concorrenti, come forse sarebbe opportuno in questo genere di valutazioni, di fornire indicazioni in proposito. La mancata valutazione di questo aspetto resiste dunque alle critiche della ricorrente.
I punteggi nei quali sono state convertite le note assegnate per la durata dei lavori non sono oggetto di critiche. Vanno dunque confermati.
4.3 Il capitolato chiedeva in limine all'imprenditore di indicare il numero degli apprendisti/annuo occupati negli ultimi cinque anni, ovvero a partire dal 1999. La CO 1 ha dichiarato di aver impiegato 8 apprendisti/annuo ovvero:
1999-2000 1
2000-2001 2
2001-2002 2
2002-2003 2
2003–2004 1
Conformemente alla tabella di valutazione richiamata dalla posizione 224.300 del capitolato, per questo criterio d'aggiudicazione all'offerta della CO 1 è stata assegnata la nota 6.0. Le verifiche esperite hanno permesso di accertare che l'aggiudicataria negli anni in questione ha effettivamente occupato 8 apprendisti/annuo e più precisamente:
1999-2000 C__________
2000-2001 C__________
2001-2002 L__________
2002-2003 L__________
2003–2004 L__________
Il punteggio assegnato (5.0) corrisponde alla nota 6.0. Sfugge dunque alle censure della ricorrente. Le contestazioni dell'insorgente vanno disattese, poiché non considerano che l'aggiudicataria ha impiegato anche l'apprendista I__________, che la Divisione della formazione professionale ha omesso di segnalare.
La RI 1 ha dal canto suo dichiarato di avere occupato negli stessi anni 6 apprendisti/annuo. A torto pretende di conteggiarne 7. Determinante è l'indicazione fornita dall'offerta che ha compilato ed inoltrato. La ricorrente ha inoltre dichiarato di occupare 9 dipendenti. Invano pretende ora di conteggiare soltanto i posatori di pavimenti. Decisiva è l'indicazione riguardante le maestranze globali fornita dal capitolato.
Sulla scorta di queste indicazioni, secondo la tabella summenzionata, le spettava la nota 5.5, che equivale a 4.6 punti. Corretta appare dunque la classifica elaborata dal committente.
5. 5.1. Secondo l'art. 5 lett. c LCPubb, il committente deve aggiudicare la commessa unicamente ad offerenti che garantiscono, fra l'altro, il rispetto dei contratti collettivi di lavoro vigenti nel settore in cui operano. La norma istituisce un criterio d'idoneità di carattere generale, destinato in particolare a prevenire il dumping salariale.
5.2. Nel caso in esame, gli accertamenti esperiti hanno evidenziato che la ditta CO 1, contrariamente alla dichiarazione rilasciatale dalla Commissione paritetica cantonale nel ramo della posa di pavimenti ed alle deduzioni dell'ULSA, non rispettava, né alla scadenza del termine per l'inoltro delle offerte, né al momento dell'aggiudicazione, il CCL di categoria.
Dagli atti prodotti dalla predetta commissione risulta infatti che il 30 ottobre 2003 l'aggiudicataria era stata condannata con decisioni cresciute in giudicato a due multe di fr. 500.- l'una e ad una multa di fr. 1'000.- per non aver adeguato il salario, rispettivamente l'indennità di vacanza di alcuni dipendenti. Mancanze, queste, alle quali la CO 1, a tutt'oggi, nonostante la riduzione dell'importo globale delle multe da fr. 2'000.- a fr. 1'000.-, magnanimamente concessale dal collegio arbitrale nel ramo della posa dei pavimenti con decisione del 31 gennaio 2006, non ha dimostrato di aver posto rimedio.
6. Sulla scorta di quest'ultima considerazione, il ricorso va di conseguenza accolto, annullando la controversa decisione di aggiudicazione ed assegnando la commessa alla RI 1, seconda in graduatoria.
Dato che la CO 1 non ha resistito all'impugnativa, non si preleva tassa di giustizia. Per lo stesso motivo, le ripetibili sono poste esclusivamente a carico dello Stato.
Per questi motivi,
visti gli art. 5, 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 18 gennaio 2006 del Consiglio di Stato (n. 154) è annullata;
1.2 la commessa è aggiudicata alla RI 1 per l'importo di fr. 155'443.10.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato rifonderà alla ricorrente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. Ceppi e Stoppa, 6830 Chiasso, 2. Dipartimento del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti, 6500 Bellinzona, 3. Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona, rappr. da: Dipartimento finanze e economia Sezione della logistica, 6501 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario