Incarto n. 52.2006.123
Lugano 18 maggio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 aprile 2006 di
RI 1, , patrocinato da: avv. PA 1, ,
contro
la decisione 14 marzo 2006 del Consiglio di Stato (n. 1276) che dichiara irricevibile il ricorso inoltrato dall'insorgente avverso lo scritto 25 gennaio 2006 con cui il municipio di CO 1 contesta le pretese salariali avanzate dall'insorgente nei confronti del comune;
viste le risposte:
- 11 aprile 2006 del Consiglio di Stato;
- 12 aprile 2006 del municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
che il 21 gennaio 2004 il ricorrente RI 1, disoccupato di lunga durata, ha chiesto all'Ufficio tecnico (UT) di __________ di poter lavorare come avventizio (operaio generico e spazzino) presso il servizio esterno del comune;
che, stando agli attestati di guadagno intermedio dell'AD, durante il 2004 il ricorrente ha lavorato per il comune quale addetto al servizio della nettezza urbana nei seguenti periodi:
- 16 febbraio 2004 / 7 maggio 2004,
- 21 giugno 2004 / 10 settembre 2004,
- 27 settembre 2004 / 22 aprile 2005;
che l'assunzione aveva luogo verbalmente, senza particolari formalità, per il tramite dell'UT;
che il 13 settembre 2004 l'UT ha interpellato il municipio per sapere come gestire il ricorrente, che alla scadenza di quel periodo d'impiego (10 settembre 2004) aveva manifestato l'intenzione di continuare a lavorare per il comune;
che dagli atti dell'AD risulta soltanto che il ricorrente ha ripreso a lavorare per il comune il 27 settembre 2004 come addetto al servizio della nettezza urbana;
che durante l'ultimo periodo di lavoro i superiori del ricorrente si sono ripetutamente lamentati per l'insufficienza delle prestazioni lavorative fornite dal ricorrente;
che da una nota del 17 febbraio 2005 del capo dell'UT, ing. __________, emerge che per poter rientrare in disoccupazione RI 1 deve poter lavorare fino al 22 aprile 2005; andava quindi avvertito che se voleva conservare il posto di lavoro sino a quella data avrebbe dovuto mettersi in regola;
che il 22 aprile 2005 l'UT ha comunicato al ricorrente che il rapporto d'impiego veniva a cessare quello stesso giorno per decorrenza del termine prestabilito;
che il 31 maggio 2005 il sindacato UNIA ha contestato la cessazione del rapporto d'impiego, osservando che il termine di disdetta era di un mese e pretendendo il versamento dello stipendio sino al 31 maggio 2005;
che l'8 giugno 2005 il municipio ha respinto la pretesa, facendo presente che il ricorrente era stato assunto sino al 22 aprile 2005 soltanto per consentirgli di ripristinare il diritto a percepire l'indennità di disoccupazione;
che il 10 giugno 2005 il sindacato ha rinnovato la richiesta di versamento dello stipendio, ravvisando nel rapporto d'impiego una serie di contratti a catena;
che il municipio si è confermato nelle precedenti prese di posizione;
che, per il tramite del patrocinatore al quale si era nel frattempo rivolto, il 4 gennaio 2006 RI 1 ha chiesto il versamento della somma di fr. 18'692.00 a titolo di stipendio arretrato per i mesi di aprile, maggio e giugno 2005 (fr. 8'232.00: calcolato in ragione di fr. 21.00 all'ora), tredicesima mensilità (fr. 4'410.00), risarcimento per vacanze non usufruite (fr. 5'250.00) ed indennità di patrocinio (fr. 800.00);
che il 25 gennaio 2006 il municipio ha nuovamente contestato le pretese del ricorrente, facendo presente di non averlo nominato, ma di averlo assunto come dipendente straordinario ai sensi dell'art. 3 ROD;
che con atto del 30 gennaio 2006, denominato domanda di accertamento/ricorso, RI 1 si è rivolto al Consiglio di Stato chiedendogli:
– in via principale, di accertare l'inesistenza di una decisione formale ai sensi dell'art. 1 PAmm e di rinviare gli atti al comune di Muralto per l'emissione di una decisione formale;
– in via subordinata, di annullare la decisione 25 gennaio 2006 e di accogliere la richiesta di pagamento di fr. 17'892.00;
che con giudizio 14 marzo 2006 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile l'impugnativa, rilevando che il ricorrente non era stato nominato, ma assunto a titolo temporaneo, per cui il rapporto di lavoro era retto dal diritto privato e lo scritto del 25 gennaio 2006 era una semplice presa di posizione;
che il Governo ha inoltre aggiunto che il ricorrente avrebbe semmai dovuto tempestivamente impugnare la prima presa di posizione con la quale il municipio aveva respinto la sua pretesa iniziale;
che con un lungo ed articolato ricorso RI 1 insorge contro il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendogli in ogni caso di annullarlo e:
– in via principale, di accertare che il rapporto d'impiego è retto dal diritto pubblico e di rinviare gli atti all'istanza inferiore per nuovo giudizio;
– in via subordinata, di condannare il comune a versargli l'importo di fr. 17'892.00 oltre ad interessi;
– in ogni caso di mandarlo esente da tasse e spese;
che l'insorgente nega di essere stato assunto come avventizio; il suo rapporto d'impiego sarebbe di natura ordinaria; la giurisdizione amministrativa sarebbe quindi data;
che il municipio, soggiunge, avrebbe violato il suo diritto di essere sentito, rifiutandosi di fornirgli le informazioni richieste e di dargli accesso all'incarto; l'impugnativa sarebbe tempestiva, quantomeno per quel che concerne le pretese fatte valere in un secondo tempo;
che illustrate in dettaglio le pretese avanzate nei confronti del comune, contesta la tassa di giustizia applicata dal Consiglio di Stato;
che all'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato che non formula osservazioni;
che ad identica conclusione perviene il municipio, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti di cui si dirà nei seguenti considerandi;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC;
che la legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio impugnato (art. 43 PAmm), è certa;
che il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine;
che il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm); nemmeno il ricorrente postula l'assunzione di particolari prove;
che, per principio, il rapporto d'impiego dei dipendenti di un ente pubblico soggiace al diritto pubblico; il diritto privato si applica semmai a titolo di diritto pubblico suppletorio, in particolare quando l'ordinamento statutario vi rinvia esplicitamente o quando presenta lacune che non possono essere altrimenti colmate;
che nel caso di dipendenti assunti temporaneamente per compiti particolari, riconducibili soprattutto a necessità contingenti, che non rientrano nel quadro delle funzioni previste dall'organico, il rapporto d'impiego può tuttavia anche essere retto dal diritto privato (DTF 118 II 213 consid. 3; RDAT 1990 n. 6 consid. 3; Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zurigo 2002, pag. 38 seg.);
che, conformemente al quadro appena delineato, l'art. 126 LOC stabilisce che i dipendenti comunali sono nominati dal municipio, previo concorso (cpv. 1); esso abilita tuttavia l'autorità comunale ad assumere anche altre persone a titolo di incarico in caso di necessità, secondo le modalità previste dal regolamento comunale;
che l'art. 2 ROD di __________ suddivide a sua volta i dipendenti del comune in due categorie: quella del personale nominato in pianta stabile (lett. a) e quella del personale straordinario (lett. b), le cui condizioni di lavoro non sono predeterminate dal ROD, ma sono stabilite caso per caso (art. 3 cpv. 3 ROD);
che il conferimento al municipio della facoltà di stabilire di volta in volta i termini del rapporto contrattuale del personale assunto a titolo straordinario sta chiaramente ad indicare l'esistenza di un'autonomia contrattuale, che per sua natura può essere soltanto ricondotta al diritto privato;
che, nel caso concreto, l'insieme delle circostanze risultanti dagli atti permette di stabilire con certezza che il ricorrente è stato assunto a tre riprese per periodi prestabiliti in funzione del ripristino del diritto all'indennità di disoccupazione;
che il fatto che l'assunzione non sia scaturita da un pubblico concorso e non sia consegnata in una formale decisione di nomina, rispettivamente che la retribuzione sia fissata ad ore e non in base ad una classe di stipendio prevista dal ROD permettono di escludere che il rapporto d'impiego del ricorrente sia retto dall'art. 2 lett. a ROD;
che destituita di qualsiasi fondamento è la tesi del ricorrente secondo cui sarebbe stato nominato a tempo indeterminato, statuto giuridico, questo, che l'art. 2 ROD nemmeno prevede;
che l'assenza di un pubblico concorso, la retribuzione fissata ad ore ed i motivi che hanno indotto il municipio ad assumere il ricorrente permettono di concludere che il rapporto d'impiego sia da ricondurre all'art. 2 lett. b ROD;
che, a giusta ragione, il Consiglio di Stato ha pertanto ritenuto che il rapporto d'impiego dell'insorgente fosse retto dal diritto privato; configurazione, questa, almeno all'inizio, è stata peraltro pienamente condivisa dallo stesso ricorrente;
che, nell'ambito dei rapporti d'impiego dei dipendenti comunali retti dal diritto pubblico, il municipio si pronuncia sull'esistenza, inesistenza od estensione dei reciproci diritti ed obblighi mediante decisione formale, adottata iure imperii, che può essere impugnata davanti al Consiglio di Stato, il cui giudizio è ulteriormente deducibile davanti al Tribunale cantonale amministrativo;
che nel quadro dei rapporti d'impiego assoggettati al diritto privato, il municipio prende invece unicamente posizione su questi aspetti con provvedimento che, nel merito, non può essere dedotto davanti all'autorità di ricorso, poiché può essere soltanto configurato come una semplice manifestazione di volontà di un soggetto giuridico equiparato alla controparte e quindi sprovvisto di ius imperii;
che, dovendosi ricondurre il rapporto d'impiego del ricorrente al diritto privato, le ripetute prese di posizione adottate dal municipio sulle richieste da questi avanzate nei confronti del comune non si configurano come decisioni impugnabili davanti all'autorità di ricorso, ma come semplici prese di posizione, ovvero determinazioni insuscettibili di definire in modo vincolante i diritti e gli obblighi delle parti contrattuali;
che il Consiglio di Stato avrebbe pertanto dovuto dichiarare l'impugnativa irricevibile non già perché tardiva, bensì per carenza di giurisdizione, ovvero perché il municipio non doveva pronunciarsi con decisione impugnabile sulle pretese avanzate dal ricorrente, rispettivamente perché le determinazioni assunte al riguardo non costituivano provvedimenti impugnabili;
che, seppur per motivi parzialmente diversi da quelli addotti dal giudizio in esame, il dispositivo che dichiara irricevibile il ricorso inoltrato resiste comunque alla critica dell'insorgente;
che, riservate le competenze del giudice civile, questo tribunale non giungerebbe a conclusioni più favorevoli all'insorgente nemmeno se dovesse statuire nel merito dell'impugnativa, poiché appare sufficientemente provato che il ricorrente è stato assunto soltanto al discutibile fine di ripristinare il diritto alla disoccupazione, per un periodo che sarebbe giunto a scadenza il 22 aprile 2005 e con una paga oraria netta, che escludeva qualsiasi ulteriore rivendicazione;
che la natura pretestuosa delle pretese avanzate dal ricorrente nei confronti del comune e la palese infondatezza delle impugnative giustificano l'addebito di una tassa di giustizia, commisurata per difetto al valore litigioso ed al lavoro occasionato, non potendosi pretendere che i costi di simili irragionevoli procedimenti ricadano interamente sulla collettività;
Per questi motivi,
visti gli art. 125, 126, 135, 208 LOC; 2, 3 ROD di __________; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. municipio di Muralto, 6600 Muralto, 2. Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario