Incarto n. 52.2005.143
Lugano 22 settembre 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 25 aprile 2005 di
RI 1RI 1, I- __________, patrocinato dall'avv. PA 1, ,
contro
la risoluzione 12 aprile 2005 (n. 1739) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 23 febbraio 2005 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di dimora CE/AELS a scopo di lavoro;
viste le risposte:
- 3 maggio 2005 del Dipartimento delle istituzioni;
- 3 maggio 2005 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Il 17 giugno 1993 il cittadino italiano RI 1 (1958) ha ottenuto un permesso temporaneo valido fino al 16 settembre successivo per lavorare come venditore presso una ditta di Taverne.
Il 12 novembre 1998 il ricorrente è stato posto, nel canton Vaud, al beneficio di un permesso di lavoro per 45 giorni nell'arco del 1998 per svolgere l'attività di impiegato.
b) Con decisione 24 novembre 1999, l'Ufficio federale degli stranieri (ora della migrazione) gli ha vietato l'entrata in territorio elvetico sino al 24 novembre 2001, in quanto egli vi aveva soggiornato e lavorato senza la necessaria autorizzazione.
Il 25 settembre 2001 è stato emanato contro l'interessato un ulteriore divieto d'entrata valido fino al 25 settembre 2004, nuovamente per grave infrazione alle disposizioni in materia di polizia degli stranieri.
c) Il 9 gennaio 2002 il giudice dell'istruzione di Friborgo lo ha condannato a una multa di fr. 250.–, sospesa con un periodo di prova di un anno, per infrazione alla LDDS.
Dal canto suo, con sentenza ("ordonnance") del 30 marzo 2004, il giudice dell'istruzione del distretto di Losanna lo ha condannato, ancora per infrazione alla LDDS, a 30 giorni di detenzione, a una multa di fr. 500.– e all'espulsione dal territorio elvetico per la durata di tre anni, pene tutte sospese condizionalmente con un periodo di prova di due anni.
Il 6 maggio 2004 egli è stato respinto dalle autorità elvetiche, mentre tentava di varcare la frontiera a Ponte Tresa.
B. Il 14 dicembre 2004 RI 1, tramite la A__________ SA, ha chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni di rilasciargli un permesso di lavoro annuale per svolgere l'attività di rappresentante della menzionata ditta nell'ambito della vendita a porta a porta.
Il 23 febbraio 2005 il dipartimento ha respinto la domanda per motivi di ordine pubblico in considerazione del comportamento tenuto in precedenza dall'interessato nel nostro paese.
La risoluzione è stata resa sulla base degli art. 5 Allegato I ALC e 24 OLCP, la LDDS e l'ODDS.
C. Con giudizio 12 aprile 2005, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha in sostanza ribadito quanto addotto dal dipartimento, considerando la decisione adottata dall'autorità di prime cure conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso di lavoro.
Il ricorrente contesta di essere una minaccia per l'ordine pubblico, rilevando che i suoi precedenti penali sono stati sospesi condizionalmente e non sono di una gravità tale da impedirgli di lavorare in Svizzera.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il dipartimento con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
F. Pendente il ricorso, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha trasmesso al tribunale un rapporto di contravvenzione alle prescrizioni di polizia degli stranieri a carico di RI 1 per attività abusiva (vendita di capi di abbigliamento tra l'11 novembre 2004 e il 25 febbraio 2005) e un verbale d'interrogatorio di polizia dal quale risulta che egli è stato denunciato al Ministero pubblico per infrazione alla LStup e contravvenzione alla LDDS.
Il tribunale ha in seguito trasmesso tali risultanze all'insorgente, per conoscenza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. In ambito di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di un permesso di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di un simile permesso si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 100 cpv. 1 lett. n. 3 OG e 4 LDDS; DTF 128 II 145 consid. 1.1.1, 127 II 161 consid. 1a con rinvii).
1.3. L'Accordo 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone, entrato in vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS nella sua nuova versione in vigore dal 1° giugno 2002). Gli art. 4 ALC e 2 cpv. 1 Allegato I ALC garantiscono ai cittadini di una parte contraente il diritto di soggiornare e di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente, fatte salve le disposizioni transitorie di cui all'art. 10 ALC.
In concreto, il ricorrente è cittadino italiano e titolare di una carta di legittimazione valida. Di conseguenza, egli può prevalersi dei diritti conferitigli dall'Accordo in parola per lavorare nel nostro paese (art. 2 cpv. 1, 6 e 27 Allegato I ALC; 4 cpv. 1 e 2 OLCP).
1.4. Di conseguenza, potendo la decisione impugnata essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso di diritto amministrativo, la competenza di questo tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da RI 1 è data. Se il permesso sollecitato possa essergli rifiutato è una questione di merito.
1.5. Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. L'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC prevede, quale regola generale, che i diritti conferiti dalle disposizioni dell'Accordo in parola possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità. La direttiva 64/221/CEE, nonché la prassi resa in materia dalla Corte di giustizia delle Comunità europee antecedentemente alla data della firma dell'accordo contribuiscono poi a definire la portata di questa disposizione (cfr. art. 16 cpv. 2 ALC e art. 5 cpv. 2 Allegato I ALC).
Se sono adempiute le condizioni, è possibile disporre misure di allontanamento e di respingimento giusta le disposizioni della LDDS anche nei confronti dei cittadini della CE (cfr. art. 24 OLCP; n. 10.1 delle "Istruzioni e commenti concernenti l'introduzione graduale della libera circolazione delle persone tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri nonché i seguenti Stati membri dell'AELS: Norvegia, Islanda e Principato del Liechtenstein", emanate dall'allora Ufficio federale degli stranieri, ora della migrazione: Istruzioni OLCP).
2.2. Per decidere la concessione di un permesso di dimora a un cittadino straniero dal profilo della LDDS occorre esaminare se, nei suoi confronti, esiste un motivo di espulsione.
Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso quando è stato punito dall'autorità giudiziaria per un crimine o un delitto (lett. a) o la sua condotta in generale e i suoi atti permettono di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b), quando in seguito a malattia mentale abbia compromesso l'ordine pubblico (lett. c) oppure quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (lett. d).
L'art. 11 cpv. 3 LDDS precisa tuttavia che l'espulsione può essere pronunciata solo se dall'insieme delle circostanze essa sembra adeguata. Per valutare se tale presupposto sia adempiuto, occorre tenere conto segnatamente della gravità della colpa dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS).
2.3. La LDDS e la sua ordinanza di esecuzione (ODDS) sono applicabili soltanto se l'ALC non dispone altrimenti e la normativa interna prevede disposizioni più favorevoli (art. 1 lett. a LDDS).
In questo senso, con l'entrata in vigore dell'ALC, la riserva dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica prevista all'art. 5 Allegato I ALC soggiace a criteri meno restrittivi. In effetti, l'Accordo in parola, benché in modo parziale e progressivo, conferisce ai cittadini degli Stati interessati dei diritti in merito alla libera circolazione che solamente a fronte di gravi violazioni o concrete previsioni di gravi violazioni dell'ordine pubblico possono essere limitati (cfr. art. 3 Direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, GU L 56 del 1964, pag. 850; Moser, Accords bilatéraux et mesures d'éloignement au titre de l'ordre public et de la sécurité publique, RDAF 59/2003, pag. 93; Capella/Pelloni, L'ordine pubblico nel diritto svizzero degli stranieri e nel diritto europeo sulla libera circolazione delle persone, in RDAT II-2001 547).
2.4. Da quanto precede, risulta che la normativa interna non prevede disposizioni più favorevoli di quelle disposte dall'ALC.
Di conseguenza, il caso in esame va esaminato sotto il profilo dell'accordo settoriale in parola.
Va inoltre rilevato che, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame deve essere effettuato tenendo presente le garanzie derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo così come il principio di proporzionalità (DTF 130 II 493 consid. 3.3., 176 consid. 3.4.2; 129 II 215 consid. 6.2).
3. 3.1. In concreto, RI 1 ha già avuto modo di interessare a diverse riprese la autorità amministrative e penali del nostro Paese.
Il 24 novembre 1999 l'allora Ufficio federale degli stranieri (UFDS) gli ha vietato l'entrata in territorio elvetico sino al 24 novembre 2001, in quanto egli vi aveva soggiornato e lavorato senza la necessaria autorizzazione. Ritenuto che era rientrato nuovamente e ripetutamente in Svizzera nonostante il divieto emesso nei suoi confronti il 24 novembre 1999, il 25 settembre 2001 l'UFDS ha emanato nei confronti del ricorrente un ulteriore divieto d'entrata, questa volta valido fino al 25 settembre 2004.
Il 9 gennaio 2002 il giudice dell'istruzione di Friborgo lo ha condannato a una multa di fr. 250.–, sospesa con un periodo di prova di un anno, per infrazione alla LDDS.
Dal canto suo, ancora per infrazione alla LDDS, il 30 marzo 2004 il giudice dell'istruzione del distretto di Losanna ha condannato RI 1 a 30 giorni di detenzione, a una multa di fr. 500.– e all'espulsione dal territorio elvetico per la durata di tre anni, ma le ha sospese condizionalmente con un periodo di prova di due anni. Nonostante il divieto di entrata a suo carico, tra il febbraio 2000 e l'agosto 2001 l'interessato aveva aiutato alcune prostitute per lo più brasiliane ad attraversare la frontiera con l'ausilio di automobili noleggiate affinché esse potessero lavorare illegalmente a Losanna, conducendole presso diversi clienti.
Dagli atti risulta pure che il 6 maggio 2004 egli è stato respinto a Ponte Tresa, mentre tentava di varcare la frontiera.
3.2. Esaminando i precedenti penali dell'insorgente, bisogna considerare che egli è stato condannato diverse volte per infrazione alla LDDS.
Orbene, tali reati, qualificati nel caso di specie come delitti, non vanno sottovalutati, dal momento che toccano un settore importante della società come quello che disciplina l'entrata e il soggiorno di persone straniere nel nostro paese.
Inoltre, il primo divieto di entrata emanato nei suoi confronti dall'UFDS per avere soggiornato in Svizzera e lavorato senza la necessaria autorizzazione, non è bastato a farlo desistere dall'infrangere nuovamente la legge, ben sapendo a quali rischi si esponeva con il suo comportamento.
Per questi motivi, il dipartimento si è rifiutato di rilasciargli un permesso di dimora CE/AELS.
D'altra parte, benché le colpe dell'interessato non vadano certo minimizzate, segnatamente il fatto di avere aiutato diverse cittadine extracomunitarie a entrare illegalmente in Svizzera, bisogna considerare che, al di là del manifesto interesse pubblico a perseguire atti illeciti come quelli precedentemente esposti, le specifiche modalità di commissione delle infrazioni non evidenziano una particolare pericolosità dell'insorgente.
Lo dimostrano peraltro le pene relativamente modeste inflittegli.
In siffatte circostanze, il rifiuto di rilasciare un permesso di dimora all'insorgente potrebbe eventualmente apparire giustificato soltanto di fronte a elementi concreti e precisi che permettano di formulare una prognosi negativa sulla sua condotta.
Orbene, in assenza di ulteriori indizi, questa situazione non è di per se stessa suscettibile di far ritenere che il ricorrente rappresenti una minaccia effettiva, attuale e sufficientemente grave ad un interesse fondamentale della società, tale da legittimare una misura per motivi di ordine pubblico giusta l'art. 5 Allegato I ALC.
Le circostanze della presente fattispecie avrebbero potuto avere una certa rilevanza per il diniego di un permesso all'insorgente nell'ambito dell'applicazione del diritto interno. Non l'hanno più con l'entrata in vigore dell'ALC, in quanto i motivi di ordine pubblico che giustificano il diniego di un'autorizzazione di soggiorno a un cittadino comunitario sono divenuti molto più restrittivi rispetto a quelli contemplati dalla LDDS.
Inoltre, allo stadio attuale, non porterebbe a diversa conclusione il procedimento contravvenzionale aperto dopo l'emanazione della decisione dipartimentale di diniego di concedere il permesso all'insorgente per attività abusiva per avere venduto capi d'abbigliamento tra il 1° novembre 2004 e il 25 febbraio 2005 e il fatto che egli sia stato denunciato al Ministero pubblico per infrazione alla LStup e contravvenzione alla LDDS. Difatti, fino all'emanazione di un'eventuale sentenza di condanna, egli beneficia della presunzione di innocenza.
4. In esito alle considerazioni che precedono, ritenuto pure che in Italia non risultano precedenti penali e procedimenti pendenti a suo carico (v. certificato generale del casellario giudiziale, rispettivamente, certificato della Procura della Repubblica presso il Tribunale di __________ dei carichi pendenti penali, del 12 dicembre 2004 rispettivamente dell'11 febbraio 2005), il ricorso va dunque accolto per il fatto che i rimproveri mossi all'insorgente non sono tali da giustificare un diniego come quello pronunciato dall'autorità inferiore nei suoi confronti.
In simili circostanze, ben si giustifica di annullare la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la tutela, rinviando direttamente gli atti alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione affinché provveda a rilasciare un permesso di lavoro CE/AELS all'insorgente.
Nulla impedirà comunque all'autorità di prime cure di revocare in futuro il permesso di soggiorno all'insorgente qualora le indagini attualmente in corso sul suo conto dovessero sfociare in condanne tali da giustificare il suo allontanamento dal territorio elvetico per motivi di ordine pubblico.
5. Visto l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di tasse e spese di giustizia.
Lo Stato del Cantone Ticino deve però rifondere all'insorgente, assistito da un avvocato iscritto all'apposito registro, un'indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti l'ALC e l'Allegato I; nonché gli art. 10, 11 LDDS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
a) la risoluzione 12 aprile 2005 (n. 1739) del Consiglio di Stato;
b) la decisione 23 febbraio 2005 (COM 5) della Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni.
2. Gli atti sono retrocessi alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, affinché provveda al rilascio di un permesso di dimora CE/AELS all'insorgente.
3. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
4. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 1'500.– a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
5. Intimazione a:
terzi implicati
1. Dipartimento delle istituzioni, Sezione permessi e immigrazione, 6501 Bellinzona 1 Caselle, 2. Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario