Incarto n. 52.2004.387
Lugano 26 ottobre 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Flavio Canonica, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 novembre 2004 del
RI 1 RI 2 RI 3
contro
la decisione 9 novembre 2004 (n. 4952) del Consiglio di Stato, che ha accolto il ricorso presentato dalla CO 1 contro la risoluzione 10 marzo 2004 con cui i municipi di RI 1, RI 2 e RI 3 avevano rilasciato ai loro comuni il permesso edilizio per la realizzazione di un nuovo acquedotto intercomunale nella Valle __________;
viste le risposte:
- 14 marzo 2006 del Consiglio di Stato;
- 12 aprile 2006 del Dipartimento del territorio;
- 31 maggio 2006 della CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Dopo antefatti che non occorre qui ricordare, il 13 dicembre 2002 i comuni di RI 1, RI 2 e RI 3 hanno chiesto ai loro municipi l'autorizzazione edilizia per realizzare un nuovo acquedotto intercomunale, che integrerebbe in parte le infrastrutture esistenti. Il progetto interessa il versante nord dell'alta Valle __________, si estende su numerosi mappali, situati prevalentemente fuori della zona edificabile e prevede lo sfruttamento delle acque sorgive che sgorgano dalle scaturigini dell'alpe di __________ (1530 m.s.m.), dei Monti del __________ (1430 m.s.m.) e delle valli di __________ (1480 m.s.m.), __________ (1530 m.s.m.), __________ (1480 m.s.m.) e __________ (1340 m.s.m.). È prevista in particolare la realizzazione di undici nuove prese di captazione, una vasca di carico, tre serbatoi dotati di turbina per il ricupero energetico (potenza complessiva 540 kW), come pure di numerose condotte di adduzione e di una condotta principale lunga 10.5 km, collegata alla rete idrica del RI 1.
All'intervento si sono tempestivamente opposti la CO 1 ed il comune di __________. I Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno dal canto loro preavvisato favorevolmente il progetto, in particolare sotto il profilo ambientale, subordinando tuttavia il rilascio della licenza edilizia al preavviso della Confederazione (cfr. art. 35 cpv. 3 LPAc) e all'ottenimento di una concessione per lo sfruttamento delle acque in questione secondo la legge sull'utilizzazione delle acque del 7 ottobre 2002 (LUA; RL 9.1.6.1.).
Con un'unica risoluzione del 10 marzo 2004 i municipi di RI 1, RI 3 e RI 2 hanno rilasciato ai loro comuni la licenza edilizia richiesta, subordinando l'inizio dei lavori all'ottenimento del preavviso e della concessione succitati.
B. Con giudizio 9 novembre 2004 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto dalla CO 1, annullando la suddetta risoluzione municipale insieme all'autorizzazione precedentemente rilasciata dal Dipartimento del territorio al RI 1 per il dissodamento di due superfici forestali, necessarie per la realizzazione di una parte dell'acquedotto. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l'intervento non potesse beneficiare di un'autorizzazione edilizia eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, ma andasse adeguatamente pianificato in ragione delle sue notevoli ripercussioni territoriali ed ambientali. A titolo di completezza il Governo ha inoltre ritenuto che le autorità comunali non potessero comunque rilasciare il permesso edilizio prima dell'ottenimento del preavviso federale e della concessione cantonale mancanti.
C. Contro il suddetto giudizio governativo i comuni di RI 1 RI 3 e RI 2 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il rilascio della licenza edilizia ed in via subordinata il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione.
I ricorrenti sostengono di avere rinunciato in buona fede a pianificare l'intervento, perché i responsabili dell'attuale Sezione dello sviluppo territoriale (SST) del Dipartimento del territorio avrebbero loro assicurato che l'acquedotto poteva essere autorizzato nell'ambito di una procedura edilizia secondo l'art. 24 LPT. Rilevano inoltre di aver adeguatamente valutato l'impatto ambientale del progetto sulla base di uno studio commissionato alla comunità di lavoro __________ SA nel 2002 e di avere ampiamente coinvolto la popolazione ed i proprietari interessati, in particolare allestendo numerose serate informative. Osservano poi che il comune di __________ (titolare della concessione cantonale per lo sfruttamento idroelettrico del fiume __________) avrebbe nel frattempo ritirato il ricorso interposto contro il progetto, acconsentendo pertanto ad una riduzione della portata del suddetto corso d'acqua. Negano infine che l'intervento necessiti di un'ulteriore concessione in virtù della LUA, perché l'acquedotto servirebbe in primo luogo all'approvvigionamento idrico e non alla produzione di energia elettrica.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e la CO 1, quest'ultima con argomenti che verranno eventualmente ripresi nel seguito. Il Dipartimento del territorio si rimette invece al giudizio di questo tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 21 LE), la legittimazione dei comuni ricorrenti (art. 21 cpv. 2 LE e 43 PAmm) e la tempestività del gravame, (art. 46 cpv. 1 PAmm) sono certe. Il ricorso è quindi ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2.2.1. A norma dell'art. 75 Cost. fed. la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai cantoni e intende assicurare un'utilizzazione del suolo armoniosa ed appropriata come pure un insediamento ordinato del territorio mediante l'allestimento di piani direttori (art. 6 ss LPT) e piani di utilizzazione (art. 14 ss LPT). Tali strumenti pianificatori devono essere strettamente correlati alle procedure di rilascio dei permessi di costruzione e formare un sistema coerente nel quale ogni elemento adempie una funzione specifica. La pianificazione definisce l'uso ammissibile del suolo (art. 14 LPT) in esito ad un processo che garantisca protezione giuridica (art. 33 LPT), coordinamento ed un'accurata ponderazione globale degli interessi in gioco (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT, 3 OPT). La procedura di rilascio di un permesso edilizio serve invece a verificare se edifici e impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione ed al complesso delle leggi federali e cantonali materialmente applicabili (art. 22 LPT). Serve cioè ad attuare il piano di utilizzazione nel caso concreto. La procedura edilizia non garantisce però la protezione giuridica, la legittimazione democratica e gli strumenti necessari per completare o modificare i piani di utilizzazione. In quest'ordine di idee, un progetto fuori della zona edificabile non può perciò beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ai sensi degli art. art. 24 ss LPT se la natura, le dimensioni o le ripercussioni dell'intervento sul territorio e sull'ambiente risultano essere tanto incisive da poter essere valutate adeguatamente soltanto nell'ambito di una procedura pianificatoria, conformemente all'obbligo di pianificare prescritto dall'art. 2 LPT (DTF 129 II 321; RDAT II-1999 N. 58, consid. 4; Die Praxis 11/1998 N. 149 p. 804; DTF 129 II 63 consid. 2.1.; DTF 120 Ib 207 consid. 5; DTF 119 Ib 178 consid. 4, 440 consid. 4a; DTF 117 Ib 502 consid. 3; DTF 116 Ib 53 consid. 3a, 139 consid. 4; 115 Ib 513 consid. 6a, 114 Ib 315 consid. 3a). L'obbligo di pianificare si richiama agli scopi ed ai principi che informano la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), alle previsioni del piano direttore cantonale e all'importanza dell'intervento alla luce delle garanzie procedurali sancite dalla legge (art. 4 e 33 LPT). Elementi determinanti per delimitare il suddetto obbligo sono l'estensione territoriale del progetto, il grado di necessità di una regolamentazione (importanti effetti secondari sull'ambiente, necessità di coordinamento con altre attività ad incidenza territoriale), le conseguenze sulle norme di utilizzazione esistenti o ancora un eventuale obbligo imposto dal piano direttore cantonale (Hänni, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4a ed., Berna 2002, p. 105 e192).
L'obbligo di pianificare è stato segnatamente ammesso per la realizzazione di cave di ghiaia (DTF 123 II 88; DTF 119 Ib 174, 115 Ib 302), di impianti per il ricupero dei rifiuti (DTF 124 II 252; DTF 117 Ia 352), di discariche regionali (DTF 116 Ib 50), di aziende orticole (DTF 116 Ib 131), di posteggi (DTF 115 Ib 508), di centri sportivi (DTF 114 Ib 180), di campi da golf (DTF 114 Ib 312), di porti (DTF 113 Ib 371), di impianti per l'innevamento artificiale (RDAT N. 63/II-1995) e per l'installazione permanente di roulottes occupate da zingari (DTF 129 II 321).
2.2. Il decreto legislativo concernente l’adozione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore del 23 maggio 1990 (DL-PD 1990) elenca anche gli obiettivi in materia di approvvigionamento idrico e dispone in particolare di coordinare la distribuzione dell’acqua potabile tenendo presenti le differenti situazioni di approvvigionamento nei singoli comprensori (art. 6 lett. e DL-PD 1990). In quest'ordine di idee, la legge sull'approvvigionamento idrico del 22 giugno 1994 (LAI; RL 9.1.2.1.) disciplina le competenze ed i compiti dei comuni e del Cantone necessari a garantire un normale approvvigionamento ed un uso parsimonioso dell'acqua, in particolare di quella potabile (art. 1 cpv. 1 LAI). Al Cantone è attribuita la competenza per l'intero territorio cantonale di pianificare l'uso delle fonti e di prevedere gli interventi d'interesse generale atti ad assicurare un normale approvvigionamento idrico (cfr. art. 9 LAI). Conformemente agli art. 13 ss LAI, il Consiglio di Stato è tenuto ad adottare il piano cantonale di approvvigionamento idrico (PCAI), che definisce l'uso delle fonti d'alimentazione e le opere di interesse generale necessarie ad assicurare un normale approvvigionamento.
3.In concreto, il progetto all'esame interessa un vasto comprensorio e molti fondi situati pressoché esclusivamente fuori della zona edificabile. Il costo preventivato dell'opera si aggira attorno ai 19 milioni di franchi svizzeri. Le captazioni previste sono in grado di prelevare complessivamente più di 70 l/s (ovvero 2'239'056 mc/anno) ed inciderebbero nella misura del 16%-46% (media annua) sulla portata dei torrenti che scorrono nelle valli sottostanti, rispettivamente nella misura del 9% (13-15% nel periodo invernale) su quella del fiume __________. In ragione delle notevoli ripercussioni sulla biocenosi acquatica e sul paesaggio (in particolare sull'intensità del getto della cascata di __________) il Gruppo di lavoro "deflussi minimi" della Sezione protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo, ha imposto ai comuni ricorrenti il rispetto di deflussi minimi (ovvero di quantitativi minimi d'acqua che devono essere rilasciati in alveo in prossimità della scaturigine) a dipendenza del periodo dell'anno (3'362 l/min tra maggio e settembre, 1'240 l/min tra ottobre e marzo, rispettivamente 1'068 l/min nel mese di aprile, che corrisponde al periodo di maggior siccità). Sulla scorta di queste limitazioni, il deflusso annuale ammonterebbe a 1'111'833 mc, ovvero circa al 50% del volume d'acqua complessivamente captato. L'impatto del progetto sul territorio e soprattutto sull'ambiente è dunque senz'altro molto importante.
Conformemente agli indirizzi fissati dal PD e a quanto previsto dalla LAI, con risoluzione 23 febbraio 2005 (n. 748) il Consiglio di Stato ha adottato il PCAI del __________ (PCAI-B), risolvendo in particolare di includere il comune di Giubiasco nel comprensorio che dovrà fare capo ai pozzi di captazione situati nella zona di riserva idrica cantonale di __________. L'intervento in oggetto si pone perciò addirittura in contrasto con gli attuali indirizzi della pianificazione cantonale in materia di approvvigionamento idirico. Tenuto conto segnatamente del fatto che il legislativo comunale di __________ aveva già approvato il credito di 19 milioni di franchi per la costruzione del nuovo acquedotto, l'Esecutivo cantonale ha invero ammesso la possibilità di includere il comune di Giubiasco ed alcuni comuni limitrofi in un nuovo comprensorio facente capo alle acque sorgive della Valle __________. Ciò non toglie tuttavia che la realizzazione del controverso impianto deve essere adeguatamente coordinata nell'ambito della pianificazione cantonale in materia di approvvigionamento idrico.
Il progetto presenta inoltre dei momenti di contrasto con altre importanti attività ad incidenza territoriale. Ritenuto che il nuovo acquedotto ridurrebbe la portata del fiume __________ e di conseguenza la redditività della centrale idroelettrica, esso si ripercuote anzitutto sulla concessione rilasciata dal Cantone al comune di __________ per lo sfruttamento esclusivo delle acque del suddetto fiume. In secondo luogo, non può essere considerato irrilevante dal profilo della politica cantonale in materia energetica, considerato che il Cantone ha ripetutamente manifestato l'intenzione di voler procedere alla riversione degli impianti idroelettrici di potenza superiore a 3 MW, ed in particolare anche di quello della Valle __________ (v. messaggio n. 5210 del 27 febbraio 2002).
Tenuto conto delle dimensioni e delle ripercussioni ambientali dell'intervento, della necessità di coordinarne adeguatamente la realizzazione con le politiche cantonali in materia energetica e di approvvigionamento idrico nonché con la concessione rilasciata al comune di __________, una sua adeguata pianificazione appare dunque indispensabile. Di conseguenza, il nuovo impianto non può essere autorizzato ai sensi dell'art. 24 LPT. Nemmeno il preavviso favorevole espresso dagli esperti del Dipartimento del territorio prima del rilascio della licenza edilizia consente di giungere ad una conclusione più favorevole ai comuni ricorrenti. D'altra parte, essi non possono pretendere che l'esame di impatto ambientale commissionato e il coinvolgimento informale dei proprietari interessati e della popolazione locale permettono di rinunciare allo svolgimento di una regolare procedura pianificatoria secondo la LALPT.
4. Il ricorso va dunque respinto, confermando il giudizio impugnato, anche nella misura in cui annulla l'autorizzazione di dissodamento del 1. dicembre 2003. In esito alle considerazioni che precedono, non è necessario stabilire se i comuni ricorrenti dovessero ottenere la concessione cantonale per l'utilizzazione delle acque e il preavviso federale giusta l'art. 35 cpv. 3 LPAc prima del rilascio del permesso edilizio.
La tassa di giustizia e le spese, commisurate al valore di causa (fr. 19 mio), sono poste a carico dei comuni ricorrenti in solido, i quali verseranno alla __________ un importo a titolo di ripetibili analogamente commisurato.
Per questi motivi,
visti gli art. 75 Cost. fed.; 1, 2, 3, 6, 14, 22, 24 LPT; 6 lett. e DL-PD 1990; 1, 9, 13 LAI; 21 LE; 18, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia e le spese di fr. 2'700.– sono poste a carico dei comuni ricorrenti in solido, i quali verseranno alla CO 1 fr. 3'000.– a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna entro 30 giorni dalla sua intimazione.
4. Intimazione a:
; ; ; ; ; ; Ufficio federale dello sviluppo territoriale, 3003 Berna.
terzi implicati
1. CO 1 1 patrocinata da: PA 1 2. CO 2 3. CO 3
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario