Incarto n. 52.2004.327
Lugano 23 gennaio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 settembre 2004 di
RI 1, , patrocinato da: avv. PA 1, ,
contro
la decisione 10 settembre 2004 del Perito distrettuale di Lugano, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 28 ottobre 2003 con la quale la Sezione delle bonifiche e del catasto ha approvato la permuta generale proposta dal municipio di CO 1 in corrispondenza della zona di R__________ in territorio di Cagiallo (mapp. __________ RF di C__________);
viste le risposte:
- 11 ottobre 2004 della Sezione delle bonifiche e del catasto;
- 12 ottobre 2004 del municipio di CO 1;
- 13 ottobre 2004 del Perito distrettuale di Lugano;
- 18 ottobre 2004 di CO 4;
- 19 agosto 2005 di CO 5;
preso atto della replica 19 novembre 2004 del ricorrente delle dupliche:
- 2 dicembre 2004 della Sezione delle bonifiche e del catasto;
- 1° dicembre 2004 del municipio di CO 1;
- 6 dicembre 2004 del Perito distrettuale di Lugano;
- 7 dicembre 2004 di CO 4;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente RI 1 è proprietario di un vasto appezzamento di terreno, formato dalle part. 297, 300 e 345 RF di complessivi 3'233 mq, situate a C__________, in località R__________, a valle della strada cantonale che collega T__________ a M__________. Il terreno, censito quale vigna, confina verso ovest con la part. 296 di 2'298 mq di CO 5 e verso sud con il mapp. 298 di 1'976 mq di CO 4, che a differenza delle proprietà limitrofe non si affaccia sulla cantonale, essendo posizionato a valle dei mapp. 297 e 300.
B. Il PR di C__________ entrato in vigore il 29 ottobre 1985 ha previsto l'istituzione di un piano particolareggiato per la zona di R__________, in modo da tutelare i valori paesaggistici e l'area non ancora edificata che fa da sfondo ai vecchi nuclei abitativi di C__________ e S__________. In precedenza, tutta la zona era stata inserita nel novero delle zone edificabili provvisorie istituite in forza dell'art. 8 DEPT, pur essendo stata oggetto di protezione paesaggistica da parte del DFU.
Il PP di R__________ (PP1) è stato approvato dal Consiglio di Stato l'8 ottobre 1991. Il comprensorio del PP1, comprendente otto fondi oltre a quelli dei comparenti, è stato suddiviso in quattro comparti edificabili e in una zona di correlazione. I comparti edificabili, di forma pressoché rettangolare, larghi 15 m e gravati da particolari vincoli architettonici (cfr. art. 31 bis cifra 3.5 NAPR), sono disposti parallelamente alla strada cantonale, ad una distanza dalla stessa di m 5.50 e possono essere occupati interamente da costruzioni destinate all'abitazione primaria. La zona di correlazione, comprendente l'ampia superficie restante, può invece essere soltanto oggetto di interventi limitati, quali piscine interrate scoperte, pergolati, o altri piccoli arredi da giardino, adeguatamente integrati nel paesaggio (art. 31 bis cifra 4 NAPR). L'edificabilità dei due comparti situati ad est, interessanti i fondi dei comparenti, oltre alle condizioni applicabili agli altri due comparti insistenti sulle part. 275 e 695, è stata subordinata all'esecuzione di un riordino fondiario tra i fondi "secondo l'indicazione dei piani" (art. 31 bis NAPR, cifra 3.4) per dar la possibilità a tutti i proprietari, in particolare alla proprietaria della part. 298, posta interamente nella zona di correlazione, di avere una porzione di terreno sul quale fosse effettivamente possibile costruire. Quest'ultima condizione, avversata dai vicini del proprietario beneficiario, è stata confermata dal TPT con sentenze emanate nel luglio del 1995.
C. Il 28 giugno 2001 il comune di CO 1 ha chiesto al Consiglio di Stato di operare una permuta generale tra i fondi interessati dall'obbligo del riordino fondiario sancito dal PP1. L'istanza, fondata sull'art. 83a LRPT, è stata accolta il 25 settembre 2001, con contestuale designazione del municipio di CO 1 quale ente esecutore deputato a presentare un progetto di nuovo riparto dei fondi.
Gli atti di permuta generale allestiti dal geometra ing. A__________ sono stati approvati dalla Sezione delle bonifiche e del catasto (SBC) il 26 novembre 2001. In esito a questa operazione, nella quale sono stati coinvolti i cinque fondi assoggettati al riordino fondiario, la proprietà RI 1 è stata riunita in un unico mappale (part. 297) e sagomata in modo da permettere al mapp. 298 di estendersi verso nord fino a raggiungere la strada cantonale e, di riflesso, la fascia edificabile definita dal PP1. Tutti i proprietari interessati hanno ricevuto la stessa superficie posseduta prima della ricomposizione, senza alcun conguaglio in denaro.
D. Adito da CO 4 e dai coniugi CO 5, con giudizio 22 luglio 2002 il Perito distrettuale di Lugano ha tuttavia annullato la permuta avvallata dalla SBC e disposto la retrocessione degli atti al municipio di CO 1, comune nel quale era nel frattempo integrato per fusione quello di C__________, affinché ricalcolasse le nuove attribuzioni.
L'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che in base all'art. 83a cpv. 3 LRPT l'operazione di riordino particellare non poteva prescindere dalla determinazione del valore dei fondi coinvolti ad opera di uno o più periti estimatori, elemento necessario per poter eseguire uno scambio di interessenze secondo il principio dell'equivalenza imposto dalla legge.
E. Il municipio di CO 1 ha quindi rielaborato il progetto iniziale, dando mandato all'arch. W__________ di accertare il valore dei cinque fondi dedotti in permuta. Partendo dal presupposto che tutte le particelle dovevano essere considerate ugualmente costruibili come stabilito all'epoca dai piani DEPT ed equivalenti prima e dopo il riordino, il perito ha stimato che il settore edificabile del PP1 poteva valere fr. 400.il mq, ad eccezione di quello posto in corrispondenza del mapp. 296, di minor pregio (fr. 335.-/mq) siccome maggiormente gravato dai vincoli edificatori contemplati dall'art. 31 bis delle NAPR. Alla zona di correlazione ha invece assegnato indistintamente un valore di fr. 30.- il mq.
Di seguito, il municipio ha incaricato lo studio L__________ SA di allestire un nuovo piano di mutazione. Dopo aver calcolato che la fascia edificabile a fianco della strada era ampia 2'358 mq e che in base alle stime dell'arch. L__________ doveva valere fr. 916'875.- (= fr. 388.83/mq) i geometri hanno calcolato che ai proprietari interessati spettava una superficie edificabile di 722 mq (CO 5), 1'016 mq (RI 1), rispettivamente 620 mq (CO 4). Il che li ha indotti a costituire tre nuovi mappali modellati in maniera che ogni proprietario avesse quest'area nello spazio di 22 m adiacente alla strada cantonale. Come nel precedente progetto, nessun proprietario ha subito perdite di terreno dal profilo quantitativo, né ottenuto compensi in denaro.
Il 28 ottobre 2003 la SBC ha approvato la permuta generale così proposta dall'ente esecutore.
F. Intervenendo a seguito dei ricorsi inoltratigli dai coniugi CO 5 e da RI 1, con decisione 10 settembre 2004 il Perito distrettuale di Lugano ha confermato la permuta generale apportandovi alcune modifiche. Il perito ha corretto innanzi tutto la superficie della fascia edificabile posta a ridosso della strada, precisando che la stessa era vasta 2'244 mq (m 22 x 102). Tenuto conto del fatto che il minor valore del mapp. 296 doveva essere considerato nella situazione risultante dal nuovo riparto, ha quindi ricalcolato l'area edificabile da assegnare ad ogni proprietario secondo la propria interessenza, giungendo alla conclusione che a CO 5 competevano 774 mq, 912 a RI 1 e 558 a CO 4. Il primo giudice ha peraltro sottolineato che il terreno di correlazione andava attribuito con le medesime percentuali e incuneato per una larghezza di 3 m tra i mapp. 297 e 298 onde evitare problemi di vicinato al momento dell'edificazione, aggiungendo che il piano di mutazione avrebbe dovuto essere rettificato sulla scorta di queste indicazioni.
G. Avverso il predetto giudizio RI 1 è insorto mediante ricorso 28 settembre 2004 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, sollecitandone l'annullamento.
L'insorgente ha riproposto le censure invano sollevate davanti alla precedente istanza di ricorso, contestando in particolare la valutazione dello stato anteriore utilizzata per il controverso progetto di permuta e l'estensione della superficie ritenuta edificabile in forza del PP1. A mente del ricorrente, il valore pre-riordino dei fondi coinvolti nell'operazione non può essere uguale per tutti, dato che da tempo il PP1 ha stabilito le aree fabbricabili e quelle non edificabili. Così come impostata, la ricomposizione disattende il principio dell'equivalenza che governa la LRPT e favorisce illecitamente la proprietaria del mapp. 298, che senza sborsare alcun conguaglio ottiene un fondo più pregiato di quello situato in zona di correlazione e quindi inedificabile di cui dispone attualmente. La decisione del Perito sarebbe peraltro ineseguibile in quanto priva del necessario piano di mutazione.
H. La SBC e il municipio di CO 1 hanno proposto la reiezione del gravame e sollecitato la conferma della risoluzione impugnata senza formulare particolari rilievi.
Ad identica conclusione sono pervenuti il Perito distrettuale di Lugano e CO 4, i quali hanno avversato partitamente le tesi del ricorrente con argomentazioni che saranno riprese - per quanto necessario - nel seguito.
Dal canto loro, i coniugi CO 5 hanno rinunciato a presentare osservazioni rimettendosi in pratica al giudizio del Tribunale.
I. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dai combinati art. 94 e 94a LRPT, nonché 60 PAmm.
La legittimazione attiva del ricorrente, proprietario coinvolto nella permuta generale, è pacificamente data dall'art. 43 PAmm, grazie al rinvio di cui all'art. 111 LRPT.
Il ricorso, tempestivamente presentato entro il termine di 15 giorni dall'intimazione della decisione impugnata (art. 46 PAmm, applicabile ex art. 111 LRPT), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, integrati dalla documentazione concernente il PP R__________ acquisita d'ufficio presso il TPT (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Nella decisione impugnata il Perito distrettuale ha imposto una modifica del progetto approvato dalla SBC. Accogliendo parzialmente il gravame dei coniugi CO 5, la prima istanza di ricorso ha infatti ricalcolato l'area edificabile da assegnare ad ogni proprietario, ma non ha allestito alcun piano di mutazione ricalcante le sue conclusioni, né ha rinviato gli atti all'ente promotore affinché rettificasse il progetto secondo le indicazioni contenute nella sentenza. A torto, poiché l'accoglimento ancorché parziale dell'impugnativa presentata dai proprietari del mapp. 296 avrebbe dovuto indurre il Perito ad annullare formalmente la risoluzione di approvazione della permuta emanata dalla SBC, riformandola in maniera che fosse eseguibile o cassandola con retrocessione dell'incarto ai promotori per una nuova decisione rispettosa dei considerandi. Non occorre tuttavia sanzionare questa carenza, dato che il giudizio del Perito deve comunque essere annullato da questo Tribunale per le ragioni che saranno illustrate in appresso.
3. L'istituto della permuta generale, introdotto nella LRPT a far tempo dal 1° giugno 1991, è stato voluto dal legislatore per completare la permuta semplice, realizzabile solo tra fondi confinanti ad iniziativa di uno dei due proprietari. Si è così dato modo al Consiglio di Stato di decidere, su proposta dei comuni o d'ufficio, l'esecuzione di permute concernenti più particelle in un comprensorio d'estensione limitata e ciò al fine di conseguire una migliore utilizzazione dei terreni edificabili (cfr. art. 83a cpv. 1 LRPT e messaggio del 3 maggio 1988 concernente la modifica della LRPT in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1988, vol. 3, p. 1230-31).
A norma di legge, il Consiglio di Stato non solo autorizza la permuta generale (art. 83a cpv. 1 LRPT), ma definisce pure il comprensorio interessato dall'operazione (art. 83a cpv. 2 LRPT). Il municipio, dal canto suo, assume il ruolo di ente esecutore e nomina i periti incaricati di stimare il valore dei terreni coinvolti (art. 83a cpv. 1 e 3 LRPT). Una volta allestito il progetto di permuta generale, gli atti vengono intimati ai proprietari interessati, i quali possono ricorrere al Perito distrettuale prima e al Tribunale cantonale amministrativo poi (art. 94 e 94a LRPT).
Presupposto fondamentale per l'ammissibilità della permuta generale secondo l'art. 83a LRPT è il conseguimento di una miglior utilizzazione del terreno edificabile. Questo requisito va inteso in senso lato, ovvero secondo l'interesse generale volto ad una corretta sistemazione fondiaria a fini edificatori e non secondo la convenienza del singolo proprietario coinvolto. La permuta del diritto pubblico ticinese si fonda d'altra parte sull'espropriazione per scopo di pubblica utilità e ne riprende i principi essenziali. Anche in questa materia vige pertanto la regola secondo cui nessun proprietario deve subire un danno individuale, né conseguire particolari vantaggi dall'operazione.
La LRPT non specifica tuttavia i criteri metodologici che presiedono alla realizzazione della permuta generale, limitandosi ad indicare che il valore dei terreni deve essere stabilito da appositi periti. Questa esigenza lascia chiaramente intendere che anche la permuta generale, al pari delle altre operazioni fondiarie contemplate dalla LRPT, è governata dal principio della compensazione reale o dell'equivalenza, in virtù del quale ogni proprietario ha diritto di ricevere il corrispettivo in natura dei fondi posseduti prima del riparto, tanto sotto il profilo quantitativo, quanto sotto quello qualitativo. Il corretto adempimento di questo postulato presuppone la stima puntuale dei possedimenti prima della permuta, in modo da determinare l'ampiezza del diritto alla compensazione di ogni singolo proprietario nell'ambito del riordino. Se la perfetta compensazione in natura non è possibile, occorre operare conguagli in denaro calcolati in base al valore di mercato (cfr. art. 19 e 86 LRPT; DTF 119 Ia 21 consid. 1a; Jomini, Commentaire LAT, n. 8 ad art. 20; Scolari, Commentario, II. ed. n. 594 ss. ad art. 83/84 LALPT e giurisprudenza ivi citata).
Da notare infine che il diritto ticinese non conosce l'istituto del raggruppamento a perequazione reale previsto dalle legislazioni di altri cantoni (Vaud in particolare; cfr. art. 51 e 53 loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, art. 98b-98d loi sur les améliorations foncières). Questo speciale tipo di ricomposizione consiste in una ridistribuzione di terreno legata alla delimitazione o all'estensione della zona edificabile e permette, in ossequio ad un'assoluta parità di trattamento tra i proprietari, di attribuire ad ognuno di essi una particella edificabile anche se in precedenza il loro terreno non lo era (sull'argomento vedi DTF 122 I 120 consid. 3, nonché Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 81).
4.Nel caso in esame, la permuta generale disposta dal Consiglio di Stato ad istanza dell'ex comune di C__________ scaturisce dal PP del comparto di R__________, dell'8 ottobre 1991, istituito allo scopo di garantire l'edificabilità della zona posta tra i nuclei di C__________ e S__________, salvaguardandone nel contempo i particolari valori ambientali e paesaggistici. Per raggiungere questo risultato, il PP concentra l'edificazione nella parte alta del comprensorio, creando quattro comparti edificabili, larghi 15 m disposti parallelamente alla strada T__________, ad una distanza di 5.5 m dal ciglio (vedi rappresentazione grafica 49.c del PP1). Le residenze primarie previste dal piano possono essere realizzate soltanto in questi quattro spazi ben definiti, gravati da particolari vincoli architettonici e separati tra loro in modo da creare dei canali di vista dalla sovrastante arteria cantonale (a quest'ultimo proposito vedi la relazione tecnica relativa al PP1 del novembre 1998, p. 3). Il grado di edificabilità e di occupazione di tali aree non è definito da indici attribuiti ai terreni del comprensorio, ma dalla loro stessa superficie, che può essere ricoperta interamente dalle costruzioni, rispettivamente dall'altezza dei fabbricati ivi insediabili, fissata per rapporto alla quota del campo stradale (cfr. art. 31 bis cifra 3 NAPP). In sostanza, tutto il potenziale edificabile dei fondi inclusi nel comprensorio del PP1 viene concentrato in questi quattro comparti. Tutta la superficie restante, compresa la striscia di terreno che separa i quattro comparti edificabili dalla strada ed i canali di vista fissati tra di essi, detta zona di correlazione, resta edificabile soltanto per opere secondarie di ingombro insignificante, quali piscine interrate non coperte, pergolati e minuti arredi da giardino, al servizio delle costruzioni principali (art. 31 bis cifra 4 NAPP).
I due comparti definiti sulle part. 295 e 675 sono in linea di massima già ora edificabili. L'edificabilità degli altri due comparti, interessanti le part. 296, 297, 298, 300 e 345, è invece subordinata ad un riordino fondiario.
L'arch. L__________, incaricato di stimare il valore di questi cinque fondi, ha ritenuto che il valore dei terreni all'interno del comprensorio del PP1 fosse sostanzialmente uniforme. In particolare, ha escluso che occorresse operare distinzioni tra la parte alta e quella bassa del comprensorio. Vantaggi e svantaggi delle due parti si equivarrebbero. Fatta questa premessa, il perito estimatore ha poi ritenuto che occorresse operare una netta distinzione tra il valore del terreno dei due comparti effettivamente edificabili e quello della zona di correlazione, ovvero della superficie circostante. Ha quindi stimato in fr. 400.- al mq il valore del terreno dei due comparti edificabili insistenti sulle part. 297, 298, 300 e 345. Quello del comparto insistente sulla part. 296 è stato invece valutato a fr. 335.- al mq in considerazione dei particolari vincoli che lo gravano. Il terreno della zona di correlazione è stato infine stimato a fr. 30.- al mq in quanto ritenuto privo della componente edificabile.
Le deduzioni del perito riguardanti la zona di correlazione non possono essere condivise, poiché omettono di considerare che tutto il comprensorio del PP1 appartiene alla zona edificabile. Esse si fondano sul presupposto - erroneo - che la zona di correlazione non sia edificabile, in quanto privata della componente edilizia. A torto, tuttavia, poiché questa zona non è esclusa dal perimetro edificabile del PR, ma è parte integrante della zona aperta all'edificazione. Non può essere concretamente edificata soltanto perché il potenziale edificatorio è stato concentrato nei quattro appositi comparti, espressamente definiti dal PP1. Dal profilo pianificatorio, la zona di correlazione rientra nelle zone disciplinate dall'art. 15 LPT, mentre dal profilo edilizio la superficie dei fondi è chiaramente edificabile ai sensi dell'art. 38 cpv. 1 LE. Un'unica riserva va fatta per la superficie destinata alla formazione del marciapiede, che può essere computata come SUL soltanto alle condizioni poste dall'art. 38 cpv. 2 § LE.
La valutazione anteriore al riordino dei terreni coinvolti non può d'altronde fondarsi sulla situazione che scaturirà dall'operazione, ma deve necessariamente prescindere dal risultato perseguito e limitarsi ad accertare se - fatta astrazione dalle possibilità edificatorie date dai comparti edificabili definiti dal PP1 - siano riscontrabili differenze di valore fra i fondi coinvolti. Le possibilità edificatorie date dai comparti edificabili non possono invero essere prese in considerazione per definire i valori di partenza, poiché dipendono dall'attuazione effettiva del riordino.
Le uniche deduzioni del referto del perito estimatore che possono essere condivise con certezza sono di conseguenza quelle riguardanti la sostanziale omogeneità del valore unitario del terreno dei fondi interessati dall'operazione di riordino.
Dato per acquisito che il valore unitario del terreno dei fondi interessati dal riordino è sostanzialmente uniforme, restano da stabilire le modalità con cui l'operazione deve essere impostata al fine di rispettare i principi dell'utilizzazione ottimale dei fondi e dell'equivalenza.
Condivisibile, da questo profilo, è il principio, ritenuto dal perito, di riordinare i fondi suddividendoli in base alla superficie utile lorda (SUL), che può essere realizzata all'interno dei comparti edificabili. Essendo svincolata da qualsiasi indice di sfruttamento, nelle particolari circostanze del caso concreto, la SUL costituisce in effetti un parametro dal quale non si può prescindere se si vuole assicurare, sulla base delle quote di partecipazione, una ridistribuzione dei fondi rispettosa del principio di equivalenza.
Il valore dei fondi ridistribuiti non dipende infatti tanto dalla loro superficie, quanto piuttosto dalla SUL che può essere effettivamente realizzata all'interno dei comparti edificabili.
Preliminarmente va quindi accertata con la necessaria precisione la SUL che può essere effettivamente realizzata all'interno dei comparti edificabili. In quest'ambito, deve in particolare essere tenuto presente che la parte ovest del comparto, definito sull'attuale part. 296, è edificabile in misura inferiore alle altre a causa delle limitazioni d'altezza fissate dall'art. 31 bis NAPR.
Ora, la SUL effettivamente realizzabile all'interno dei comparti edificabili non è stata adeguatamente accertata. Basti al riguardo considerare che il perito estimatore ha ritenuto che le dimensioni del comparto est fossero pari a m 40 x 15, mentre la raffigurazione cartografica indica che misurerebbe m 48 x 15. Parimenti insufficiente è l'accertamento delle conseguenze derivanti in termini di SUL dalla limitazione d'altezza sancita dall'art. 31 bis cifra 3.5 NAPR sul comparto ovest definito sulla part. 296.
Trattandosi di carenze che non possono essere emendate in questa sede, l'annullamento della decisione del Perito distrettuale qui impugnata si impone dunque come una conseguenza inevitabile.
5. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso va pertanto accolto, annullando la decisione impugnata e quella della SBC. Gli atti vanno rinviati al municipio nella sua qualità di ente esecutore affinché, esperiti i necessari, ulteriori accertamenti, si pronunci nuovamente tenendo conto delle indicazioni del precedente considerando.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico della resistente CO 4 secondo soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 Cost; 5 LPT; 19, 83a, 94, 94a, 111 LRPT; 18, 28, 31, 43, 46, 60, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 10 settembre 2004 del Perito distrettuale di Lugano e la risoluzione 28 ottobre 2003 della Sezione delle bonifiche e del catasto sono annullate;
1.2. gli atti sono rinviati al municipio di CO 1 per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico di CO 4, con l'ulteriore obbligo di corrispondere al ricorrente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario