Incarto n. 52.2004.321
Lugano 11 aprile 2006
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini
statuendo sul ricorso 24 settembre 2004 di
RI 1 patrocinata dall' PA 1
contro
la risoluzione 7 settembre 2004 (n. 3978) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente contro la decisione 2 luglio 2004 del municipio di __________, con cui non l'ha riconfermata quale dipendente comunale al termine del periodo amministrativo;
viste le risposte:
- 1°ottobre 2004 del municipio di __________,
- 5 ottobre 2004 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è stata assunta il 20 marzo 1989 dal municipio di __________ quale impiegata di cancelleria (aiuto segretaria) a tempo pieno. Scaduto il periodo di prova, con risoluzione 9 luglio 1990 l'esecutivo comunale l'ha nominata in tale funzione a decorrere dal 1° giugno 1990.
Dal 1° maggio 1994 la ricorrente è al beneficio di una mezza rendita AI a causa di problemi alla schiena.
Nel giugno 1998 ella ha subìto un intervento neurochirurgico e si è assentata dal lavoro fino al 2 dicembre del medesimo anno.
Nel marzo del 1999, la ricorrente ha tentato di riprendere a lavorare a tempo pieno, ma nel settembre del medesimo anno le sue condizioni di salute l'hanno costretta nuovamente a limitare la sua attività al 50%.
B. Il 14 agosto 2000 il municipio di __________ ha deciso di non confermare l'insorgente nel rapporto d'impiego al termine del periodo amministrativo scadente il 30 novembre di quell'anno, in quanto ella non svolgeva più la sua attività a tempo pieno e il regolamento organico per i dipendenti del comune (ROD) del 26 giugno 1978 non prevedeva l'esercizio della sua funzione al 50%.
La risoluzione, resa sulla base degli art. 127 LOC e 34 b ROD, è stata annullata il 22 dicembre successivo dal Consiglio di Stato in quanto non rispettava i termini di disdetta.
C. Con risoluzione del 2 luglio 2004 il municipio ha notificato a RI 0RI 1 una nuova disdetta del rapporto d'impiego per la fine del successivo mese di ottobre, per i medesimi motivi addotti nella decisione del 14 agosto 2000.
D. Con giudizio 7 settembre 2004, il Governo ha confermato la decisione del municipio, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1RI 1.
Respinte diverse censure di violazione del diritto di essere sentito sollevate dalla ricorrente, il Consiglio di Stato ha rilevato che l'autorità comunale, ritenendo più opportuno di disporre di un unico segretario a tempo pieno anziché di due a tempo parziale, non aveva abusato del proprio potere di apprezzamento.
E. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando, in via subordinata, il rinvio degli atti all'autorità inferiore per nuovo giudizio.
La ricorrente censura la violazione del suo diritto di essere sentita sotto vari aspetti.
Nel merito, contesta che vi siano validi motivi per non riconfermarla nella sua mansione, in quanto un'impiegata comunale a tempo pieno non sarebbe attualmente necessaria, ma se anche dovesse essere il caso, tale funzione potrebbe essere svolta da due persone a metà tempo.
F. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato, sia il municipio, senza formulare particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 43 PAmm e 209 lett. a LOC).
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Le prove offerte dalla ricorrente (l'audizione del sindaco di __________, del segretario comunale nonché di alcuni dipendenti comunali, così come il richiamo di diversa documentazione volta a dimostrare che la mancata riconferma dell'insorgente non era giustificata) non appaiono invero suscettibili di procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti per il giudizio.
2. La ricorrente censura in primo luogo la violazione del suo diritto di essere sentita.
2.1. Il diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., garantisce la partecipazione del singolo ad una procedura amministrativa o giudiziaria che lo concerne (DTF 117 Ib consid. 4b; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 483). Esso comprende non solo il diritto di esprimersi oralmente o per iscritto prima che la decisione sia presa, ma anche il diritto di fornire prove sui fatti rilevanti per la decisione, di partecipare alla loro assunzione e di esprimersi sul loro risultato (DTF 126 I 15 consid. 2a; RDAT 1998 I n. 19).
Il diritto di essere sentito è di natura formale e la sua violazione comporta per principio l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalla prova di un interesse da parte del ricorrente o della probabilità di esito favorevole del ricorso. La violazione può tuttavia essere sanata quando il ricorrente, che non è stato udito in prima istanza, ha avuto la possibilità di pronunciarsi davanti ad un'autorità cantonale di ricorso dotata di pieno potere di cognizione in fatto ed in diritto (DTF 118 Ia 14 consid. 2c e rif.; RDAT 1994 II n. 20).
2.2.
2.2.1. L'insorgente si duole del fatto che il municipio non l'ha interpellata prima di sciogliere il suo rapporto d'impiego.
Ci si può invero chiedere se l’autorità di nomina, decidendo di non riconfermare RI 0RI 1 senza darle preventivamente la possibilità di determinarsi al riguardo, non abbia effettivamente violato il suo diritto di essere sentita, ritenuto che il provvedimento la tocca personalmente.
In effetti, pur non avendo un diritto alla riconferma, il pubblico dipendente nominato per un periodo prestabilito dalla legge deve poter comunque godere di una certa sicurezza del posto di lavoro e, secondo tale aspettativa, contare sulla continuazione del rapporto d’impiego anche per il successivo periodo amministrativo (DTF 99 Ib 236).
Sia come sia, la questione può restare indecisa, dal momento che la ricorrente ha comunque avuto la possibilità di esprimersi sia davanti al Consiglio di Stato, che dispone di pieno potere di cognizione, sia dinnanzi a questo Tribunale, per cui un'eventuale disattenzione della garanzia formale in parola risulterebbe a questo punto del procedimento sanata.
2.2.2. La ricorrente si lamenta poi per il fatto che, nonostante la sua esplicita richiesta, il municipio non le abbia trasmesso il verbale integrale della discussione relativa alla mancata conferma del suo posto di lavoro.
L'art. 105 cpv. 4 LOC prevede il diritto, per ogni cittadino, di ottenere l'estratto di una risoluzione municipale.
Tale diritto non obbliga però l'autorità a comunicare in tutta la sua estensione l'andamento della discussione e il parere personale dei singoli municipali. Lo impone l'obbligo di riserbo e di discrezione su quanto avviene in seno alle sedute municipali (Ratti, Il comune, vol. II, pag. 1450).
In concreto, l'insorgente ha ottenuto un estratto della risoluzione municipale in parola, contenente la generalità dei municipali presenti alla seduta, il numero dei voti affermativi e contrari, e il dispositivo (v. anche art. 21 cpv. 1 RALOC). Giusta l'art. 21 cpv. 2 RALOC, il municipio ha la facoltà di completare l'estratto con l'indicazione, nelle linee essenziali, della motivazione. Esso non è tuttavia obbligato a farlo. Nella fattispecie concreta, tale questione non si poneva nemmeno, visto che la decisione municipale qui impugnata indicava a chiare lettere che il rapporto di lavoro è stato sciolto perché la ricorrente non poteva più svolgere la sua attività di aiuto segretaria a tempo pieno e il ROD non prevedeva l'esercizio di tale funzione al 50%.
Contrariamente a quanto assume l'insorgente, non trasmettendole il verbale della discussione, il municipio non ha violato l'art. 105 cpv. 4 LOC. Ne consegue che, nemmeno in questo caso, l'autorità comunale ha disatteso il diritto di essere sentita della ricorrente.
3. I dipendenti comunali sono di principio nominati ogni quadriennio, ovvero a tempo determinato, con scadenza generale del rapporto d'impiego sei mesi dopo le elezioni comunali (art. 125 e 127 cpv. 1 LOC; 85 e 86 Regolamento comunale di __________).
Durante il periodo di nomina, i dipendenti fruiscono di una notevole garanzia di stabilità del rapporto d'impiego, che di principio può essere rescisso dall'autorità soltanto per motivi disciplinari o per decadenza dei presupposti della nomina. Alla scadenza del periodo di nomina, siffatta garanzia si attenua per contro in misura significativa, sino a dare al municipio la possibilità di porre termine al rapporto di lavoro anche per motivi meno importanti. Deve comunque trattarsi di motivi giustificati (art. 127 cpv. 3 LOC). Ciò significa che la mancata conferma alla scadenza del periodo di nomina deve essere sorretta da un motivo sufficiente, oggettivamente sostenibile (DTF 99 Ib 99; RDAT 1981 n. 28 e 35; 1985 n. 28). Non deve essere dato un motivo grave e nemmeno una colpa del dipendente. Ad esempio, basta che si verifichi una situazione incompatibile con il buon andamento del servizio, che pregiudichi il compiuto soddisfacimento dell'interesse pubblico e renda ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto instaurato fra le parti.
Pur fruendo di un ampio margine discrezionale, l'autorità di nomina non può comunque decidere come le pare e piace, ma è tenuta a rispettare i principi generali del diritto. Censurabili da parte delle autorità di ricorso sono le decisioni di mancata conferma che integrano gli estremi di una violazione del diritto, in particolare sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento.
4. A __________, l'attività amministrativa è svolta attualmente dal segretario comunale a tempo pieno, dalla qui ricorrente a metà tempo e da una collaboratrice esterna pagata a ore per le questioni contabili.
4.1. Come esposto in narrativa, il municipio ha inizialmente giustificato la propria decisione di voler rinunciare ai servizi della ricorrente adducendo che il regolamento organico dei dipendenti non contempla il posto di aiuto segretario al 50%. L'argomento non può essere condiviso. In effetti, né il ROD - peraltro da tempo abrogato - né il regolamento comunale che l'ha sostituito impediscono a un impiegato comunale di svolgere l'attività a tempo parziale. Tali normative non prevedono alcunché in merito al grado di occupazione dei propri dipendenti. Va d'altra parte rilevato che, fatta eccezione per un breve periodo nel 2000, RI 0 lavora a metà tempo da oltre una decina di anni. È vero che l'autorità aveva già tentato di non confermarla nel 2000 in occasione del precedente rinnovo generale del rapporto d'impiego dei dipendenti comunali; è però altrettanto vero che a quel tempo l'interessata lavorava per il comune al 50% già da ben sei anni.
4.2. Nel corso di procedura il municipio ha comunque specificato che la mancata conferma di RI 0 va ricondotta alla necessità di disporre di due unità lavorative a tempo pieno (segretario e aiuto segretario) per poter meglio gestire l'attività amministrativa, che negli ultimi tempi ha subito dei ritardi. Pertanto, nella misura in cui la ricorrente non è in grado di aumentare il suo grado di occupazione, il rapporto di lavoro non può esserle rinnovato.
A questo proposito bisogna considerare che RI 0 era stata assunta per lavorare al 100%, ma che da ormai diversi anni il suo grado di occupazione è limitato al 50% a causa delle sue condizioni di salute, per cui, allo stato attuale delle cose, per il posto di aiuto segretario presso l'esecutivo di __________ vi è una disponibilità pari al 50%. Ora, il municipio, al quale compete di decidere in merito ai rapporti d'impiego dei propri dipendenti (art. 110 cpv. 1 lett. e LOC), è senz'altro legittimato a completare l'organico a sua disposizione e per fare ciò esso è libero di organizzarsi nel modo che ritiene più opportuno. In particolare può scegliere se impiegare un solo aiuto segretario a tempo pieno oppure se disporre per la medesima funzione di due dipendenti a metà tempo. Il fatto che, in concreto, esso abbia ritenuto che per il buon funzionamento dell'amministrazione comunale la prima soluzione fosse preferibile, sfugge a qualsiasi critica. La decisione è in effetti del tutto legittima e procede da considerazioni di mera opportunità che non possono essere sindacate da questo tribunale. In proposito, occorre infatti ricordare che il Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità di prime cure, scegliendo la soluzione che a suo avviso meglio risponde alle circostanze del caso, poiché ad esso non compete il controllo dell'adeguatezza delle decisioni adottate dagli organi comunali (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, n. 2d ad art. 61). Pertanto, viste le circostanze, nella misura in cui la ricorrente non è in grado, per i surriferiti motivi, di occupare interamente il posto per il quale è stata assunta, la decisione del municipio di non confermarla per il successivo periodo amministrativo al fine di poter disporre di un solo aiuto segretario a tempo pieno appare dettata da ragioni oggettivamente sostenibili, che non prestano il fianco a critiche. Inoltre non sussistono elementi che permettono di ricondurre tale scelta a considerazioni estranee a quelle invocate dal municipio. Di conseguenza, la stessa dev'essere tutelata. Non permette di giungere ad una diversa conclusione il fatto che la commissione della gestione, al fine di far fronte al crescente carico di lavoro che grava negli ultimi tempi sull'amministrazione comunale, abbia suggerito di potenziare il settore assumendo nuovo personale o affidando mandati esterni, senza fare alcun accenno alla possibilità di procedere a dei licenziamenti (doc. 10: rapporto 16 settembre 2003 prodotto dal municipio dinnanzi al Consiglio di Stato). Si tratta infatti di una proposta all'indirizzo del legislativo comunale, che non priva il municipio della libertà di sfruttare come meglio crede i posti di lavoro attualmente in organico.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto e la decisione del municipio confermata siccome immune da violazioni del diritto. Tassa e spese di giudizio sono poste a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost.; 105, 127, 208 e 209 LOC; Regolamento comunale di __________, 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è respinto.
2. Tassa e spese di giustizia, per complessivi fr. 800.–, sono a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario