Incarto n. 52.2004.10
Lugano 2 marzo 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 gennaio 2004 del
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 16 aprile 2003 (no. 1694) mediante la quale il Consiglio di Stato non ha approvato in qualità di autorità di ricorso il progetto di dettaglio della strada forestale __________ ed il progetto di massima della pista forestale __________, nonché il relativo piano provvisorio di finanziamento, nel contesto della procedura di raggruppamento terreni concernente il comprensorio di __________ (comune di __________);
viste le risposte:
- 15 gennaio 2004 di __________;
- 19 gennaio 2004 della Sezione delle bonifiche fondiarie e del catasto;
- 22 gennaio 2004 e __________;
- 26 gennaio 2004 di __________;
- 27 gennaio 2004 del Consiglio di Stato;
- 28 gennaio 2004 del comune di __________;
- 30 gennaio 2004 di __________;
- 11 febbraio 2004 dell'CO 1CO 2 CO 3 CO 4 CO 5 CO 7 CO 9
- 23 febbraio 2004 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 19 aprile 1972 il Consiglio di Stato ha approvato il progetto di dettaglio delle opere e il piano provvisorio di finanziamento allestiti nel contesto di una procedura di raggruppamento terreni a carattere generale avviata all'inizio degli anni '60, sotto l'egida della vecchia LRPT del 1949, nel comprensorio dei monti di __________. Dai documenti pubblicati all'epoca si desume che il consorzio RT costituto nel 1964 prevedeva di realizzare diversi impianti del traffico, segnatamente una strada carrozzabile che dipartendosi dai __________ avrebbe raggiunto dapprima __________ (strada no. 1 di 2'609 ml) e poi la zona di __________ (strada no. 4 di 891 ml) posta ad una quota di circa 540 m.s.M. Dal progetto di dettaglio della rete stradale RT, datato agosto 1967 (piano della situazione generale e relazione tecnica, p. 4), emerge inoltre che il RI 1 stava studiando la possibilità di prolungare questa arteria fino ai sovrastanti monti di __________ (ca. 930 m.s.M) mediante la costruzione di una tratta forestale di ca. 4 km, e che intendeva installare una teleferica in modo da garantire un collegamento tra il fondovalle e la regione del __________ (1'080 m.s.M).
Il 28 giugno 1995 il Governo ha dichiarato definitivo il progetto di nuovo riparto dei fondi, nel quale anni addietro era stato inserito il tracciato di una strada forestale che in prosecuzione della strada RT no. 4 avrebbe guadagnato la regione di __________. Il sedime sul quale avrebbe dovuto essere realizzato questo impianto viario è di proprietà del consorzio RT, tuttora in vita nonostante l'intenzione di scioglierlo entro la fine del 2002.
B. L'idea di costruire una strada forestale tra __________ e la zona del __________ risale come anticipato agli anni '60 ed è stata sviluppata principalmente dal RI 1 d'intesa con la Sezione forestale cantonale.
Nel 1984 __________, un laureando in ingegneria forestale all'ETH di Zurigo, ha incentrato il suo lavoro di diploma sullo studio dei boschi sovrastanti __________, proponendo una rete di esbosco lunga oltre 10 km che in un comprensorio di 1'671 ha. comprendeva pure un impianto viario forestale in continuazione della strada RT no. 4. Previo esame da parte delle competenti istanze federali, una parte delle proposte formulate da __________ sono confluite nel progetto di rete generale di esbosco __________ I tappa, varato nell'ottobre del 1986 dall'Ufficio forestale del 3° circondario al fine di assicurare un accesso rapido ai boschi resinosi della valle di __________ mediante la costruzione di una strada di base tra __________ e __________. Il progetto è stato approvato dall'Ufficio federale delle foreste il 2 marzo 1987. La prima parte della strada di base, tra __________ e __________, regione posta al confine tra __________ e __________, è poi stata inclusa nel progetto di nuovo riparto del RT di __________. Dopo alcune modifiche, apportate in corso di procedura per farla combaciare con il tracciato forestale indicato nella rete generale di esbosco del 1986, l'opera stradale lunga 4'090 ml è stata acquisita nel nuovo riparto dei fondi del RT di __________ che il Governo ha dichiarato definitivo nel giugno del 1995.
C. Il 4 aprile 2000 l'assemblea del RI 1 ha risolto di non stanziare il credito richiesto dall'Ufficio patriziale per risanare la vecchia funivia __________ installata nel 1969, che per conseguire il rinnovo della concessione federale d'esercizio avrebbe dovuto essere adeguata alle vigenti normative in materia di impianti di trasporto a fune. Lo stesso mese numerosi patrizi hanno quindi sottoscritto un'interpellanza, poi trasformata in mozione, per sollecitare la costruzione della strada forestale oltre __________, trovando l'appoggio di un apposito gruppo di lavoro (commissione patriziale pro strada) secondo il quale era consigliabile realizzare la nuova arteria sino al __________, in modo da mantenere il collegamento con la parte alta dei monti sino allora assicurato dalla funivia.
La problematica è stata valutata dall'Ufficio forestale del 3° circondario, che nel gennaio del 2001 ha rassegnato uno studio di varianti per la creazione di un accesso stradale alla montagna di __________ (Complementi al progetto di rete generale di esbosco, studio di varianti di accessibilità per l'accesso ai monti del __________). Vagliate tre alternative, il citato ufficio ha proposto per finire di realizzare la strada forestale di base tra __________ e __________ fino al confine giurisdizionale di __________ e di approntare una nuova pista forestale lunga 1'650 ml tra __________ e il __________, in modo da allacciare al fondovalle un territorio ampio nel suo complesso circa 640 ha. Tale suggestione, accolta a larga maggioranza dall'Assemblea patriziale svoltasi il 7 marzo 2001, è stata tuttavia avversata dall'Ufficio protezione della natura, a mente del quale il progetto era infelice dal profilo della protezione della natura e del paesaggio e non teneva sufficientemente conto degli interessi di carattere pubblico legati all'allacciamento dei BPFP (boschi con particolare funzione protettiva) e dell'alpe __________, centro di un'importante attività agricola. Ciononostante, il 25 luglio 2001 il RI 1 ha chiesto al Consiglio di Stato di pubblicare gli atti relativi alla realizzazione della strada forestale __________ facendo capo alla procedura di RT, allo scopo dichiarato di accelerare l'inizio dei lavori di costruzione dell'opera. Con scritto 10 settembre 2001 la delegazione del consorzio RT ha dal canto suo acconsentito all'operazione, a condizione che non gli incombessero oneri finanziari ed il disbrigo di pratiche suscettibili di ritardare il suo scioglimento, previsto entro la fine del 2002.
D. Con decisione 17 aprile 2002 il Governo ha approvato, salvo l'esito di eventuali ricorsi, il piano generale della strada __________ e il relativo piano provvisorio di finanziamento, il progetto di dettaglio del tratto __________, il progetto di massima della tratta __________ e l'elenco degli interessati. Nel contempo, preso atto della necessità di allargare il vecchio perimetro del RT al fine di includervi tutto il tracciato stradale, ha esteso verso N-W il comprensorio di RT inserendo nel medesimo la regione del __________. Gli atti sono stati pubblicati dal 22 aprile al 2 maggio 2002. Al progetto si sono tempestivamente opposti in via ricorsuale diverse organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente e alcuni proprietari di fondi posti nell'area interessata dal RT, contestando tra l'altro la procedura scelta, l'ampliamento artificioso del comprensorio RT, il carattere aleatorio del piano di finanziamento, l'interesse pubblico dell'opera non sorretta da un'adeguata pianificazione e da un esame di impatto ambientale, nonché la sua compatibilità con le norme poste a tutela della natura e del paesaggio.
E. Con giudizio 16 aprile 2003 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata dalle organizzazioni di protezione dell'ambiente ed i gravami proposti dai proprietari che avevano sollevato censure analoghe a quelle addotte dalle associazioni.
Ammessa la legittimazione attiva di tutti gli insorgenti, nel merito il Governo ha annotato innanzi tutto che la tratta __________ non è mai stata contemplata in un progetto di massima approvato come tale secondo i dettami della LRPT. Questo difetto non consentirebbe di annullare l'intera procedura senza incorrere in un eccesso di formalismo, ma permetterebbe nondimeno ai ricorrenti di avversare il querelato collegamento viario sollevando ogni sorta di censura, comprese questioni di principio.
L'autorità di ricorso di prime cure ha poi ricordato che le procedure di ricomposizione particellare vanno debitamente coordinate con quelle di adozione dei piani regolatori allo scopo di evitare contraddizioni fra di esse. La progettazione e l'autorizzazione della controversa strada doveva essere pertanto coordinata con la procedura di revisione del PR di __________, al fine di evitare qualsiasi intralcio al debito perseguimento degli affinamenti pianificatori esatti dal Consiglio di Stato. Tanto più che il 16 ottobre 2001 l'autorità cantonale si è rifiutata di approvare il nuovo piano del paesaggio, a cagione tra l'altro di insufficienti approfondimenti nell'apposizione delle zone di protezione della natura e del paesaggio nell'area dei monti.
D'altra parte, il controverso allacciamento forestale doveva essere sottoposto ad un esame dell'impatto sull'ambiente, che in concreto non è stato esperito. Dato che il progetto risultava carente anche a livello di piano provvisorio di finanziamento, il Consiglio di Stato ha risolto per finire di non approvarlo, indicando che tale decisione era inappellabile.
F. Adito dal RI 1 mediante ricorso di diritto pubblico, con sentenza 4 giugno 2003 il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile il gravame e nel contempo ha rinviato gli atti al Consiglio di Stato affinché designasse un'autorità giudiziaria competente a statuire quale ultima istanza cantonale in applicazione dell'art. 98a OG.
G. Il 16 gennaio 2004 sono entrate in vigore le modifiche alla LRPT votate dal Gran Consiglio il 24 novembre 2003 (BU 2/2004 p. 27). Le decisioni rese dal Consiglio di Stato quale autorità di ricorso in materia di progetti di massima e di progetti delle opere costruttive in ambito RT sono ora impugnabili davanti al Tribunale cantonale amministrativo (cfr. art. 13 cpv. 4 e 27 cpv. 3 LRPT).
H. Il 12 gennaio 2004 il RI 1 si è aggravato davanti a questo tribunale contro il giudizio governativo del 16 aprile 2003.
L'insorgente ha ribadito per cominciare che le associazioni protezionistiche ed i privati che avevano avversato il tronco stradale __________ non erano legittimati a tanto, poiché il relativo progetto di massima era già stato pubblicato nel 1972 ed il sedime occorrente alla realizzazione dell'impianto acquisito con il progetto di nuovo riparto approvato nel 1995.
In quanto prevista in seno ad una procedura di RT, l'opera non necessiterebbe d'altronde di alcun coordinamento con il PR di __________. La decisione di approvazione di un progetto di dettaglio in base alla LRPT è equiparabile infatti ad un atto di pianificazione speciale. I terreni interessati da questa operazione ricevono una destinazione particolare e le opere ivi previste non sono soggette alla procedura di licenza edilizia. La strada di cui trattasi riveste peraltro carattere prevalentemente forestale e risultando conforme alla destinazione della zona di accoglienza non esige coordinazione con il PR.
Secondo il ricorrente, l'opera non richiama l'allestimento di un esame di impatto ambientale. In effetti, gli studi allestiti dalla sezione forestale hanno valutato la strada sotto tutti gli aspetti e la superficie boschiva da trattare non raggiunge l'ampiezza di 400 ha a partire dalla quale la legge impone lo svolgimento di un EIA.
Quanto al piano provvisorio di finanziamento, tenuto conto dello stadio procedurale in cui è stato presentato il documento contiene tutte le informazioni indispensabili: indica i costi, le percentuali di finanziamento e la quota parte a carico del ricorrente. Nessuna norma della LRPT vieta al RI 1 di assumersi i costi residui delle opere progettate come indicato nel PPF.
I. Il Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame e sollecitato la conferma della risoluzione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenute le organizzazioni di protezione dell'ambiente indicate in epigrafe, le quali hanno avversato le tesi del ricorrente con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - nel seguito.
La SBC ha invece comunicato di condividere l'impugnativa, mentre il municipio di __________ si è rimesso al giudizio del tribunale.
Una parte dei proprietari che avevano adito il Governo ha riferito di attenersi alla decisione presa dall'autorità di ricorso di prime cure. Altri hanno fatto sapere di non opporsi in sostanza alla realizzazione della controversa opera viaria.
L. In fase istruttoria il tribunale ha operato d'ufficio alcune indagini per accertare se il tracciato stradale __________ figurava effettivamente nei documenti approvati dal Consiglio di Stato nell'ambito dei nuovo riparto dei fondi. Delle risultanze di tali verifiche si dirà – ove occorresse – in appresso.
M. Il 1° febbraio 2005 il ricorrente ha prodotto un'indagine preliminare ex art. 8 cpv. 1 OEIA esperita dall'ing. __________.
Considerato, in diritto
1. 1.1. Posto che la controversia si concentra sull'esecuzione di opere costruttive nel contesto di una procedura di raggruppamento terreni a carattere generale, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è certamente data. Per la tratta stradale __________, dall'art. 13 cpv. 4 LRPT, trattandosi di impianto viario contemplato da un progetto di massima. Per il tratto __________, dall'art. 27 cpv. 3 LRPT nella misura in cui questa strada di base - presentata in veste di progetto di dettaglio dai suoi promotori - sia effettivamente configurabile come tale e dall'art. 13 cpv. 4 LRPT nella misura in cui, come addotto in sostanza dal Consiglio di Stato, debba essere considerata una semplice progettazione preliminare in assenza di un pregresso, corretto disegno di massima ai sensi degli art. 11-13 LRPT.
1.2. La legittimazione attiva del ricorrente, proprietario di fondi inclusi nel comprensorio RT e direttamente leso nei suoi legittimi interessi dalla decisione governativa che nega l'approvazione della strada __________, va senz'altro ammessa in base all'art. 43 PAmm, grazie al rinvio di cui all'art. 111 LRPT.
1.3. Il ricorso, tempestivo ex art. 46 PAmm e addirittura prematuro per rapporto all'entrata in vigore delle norme che hanno sancito la competenza di questo tribunale in materia di RT, è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio dal tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.Ammissibilità delle censure proposte al Consiglio di Stato
L'insorgente sostiene che le associazioni protezionistiche ed i privati non erano legittimati ad avversare il tronco stradale __________ davanti al Consiglio di Stato, poiché il progetto di massima era già stato pubblicato nel 1972 ed il sedime della strada acquisito e approvato nel 1995 con il progetto di nuovo riparto. Più che alla legittimazione vera e propria intesa come qualità per ricorrere, la censura del RI 1 si riferisce alla proponibilità delle contestazioni che i resistenti hanno sollevato davanti alla prima istanza di ricorso contro la parte del tracciato stradale pubblicata quale progetto di dettaglio.
2.1. Il Consiglio di Stato decide l'esecuzione di un raggruppamento terreni su domanda o d'ufficio (art. 2b LRPT), scegliendo una delle procedure previste dalla legge in funzione della situazione che occorre definire. Se si tratta di risolvere principalmente problemi agricolo-forestali che richiedono pure la costruzione di strade e altre opere di miglioria fondiaria, dichiarerà applicabile la procedura di RT a carattere generale (art. 2d lett. a LRPT), estesa di regola a una zona delimitata da confini naturali, inclusi i nuclei abitati, rappresentante un'unità economica e comprendente parte o tutto il territorio di uno o più comuni (art. 2e cpv. 3 LRPT).
Una volta decretata la procedura di RT a carattere generale, il Consiglio di Stato invita i promotori, rispettivamente il dipartimento competente (DFE) in caso di RT promosso d'ufficio, a presentare un progetto di massima e un progetto di regolamento consortile (art. 11 LRPT). Il Governo approva in via preliminare il progetto e ordina che gli atti, compreso l'elenco degli interessati, siano pubblicati per 30 giorni nella cancelleria dei comuni coinvolti (art. 12 LRPT), dandone avviso nel Foglio ufficiale. La legge non precisa il contenuto del progetto di massima, ma nella misura in cui indica che il decreto di approvazione è impugnabile davanti al Consiglio di Stato entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione dai titolari di un interesse legittimo e specifica che il ricorso può essere diretto contro il comprensorio e l'elenco degli interessati, le opere consortili ed il relativo costo, nonché l'ampliamento delle opere chieste da enti pubblici (art. 13 LRPT), appare evidente che il progetto di massima deve contemplare almeno questi elementi. Con l'approvazione del progetto di massima, le opere ivi previste vengono riconosciute di pubblica utilità (cfr. art. 2 LRPT; messaggio 20 maggio 1969 del Consiglio di Stato al Gran Consiglio che accompagna il disegno di nuova legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni, RVGC sessione ordinaria autunnale 1970, p. 425 e relative discussioni parlamentari, p. 300).
Il raggruppamento è attuato da un consorzio, corporazione di diritto pubblico dotata di personalità giuridica (art. 56 LRPT), la cui costituzione è ordinata dal Consiglio di Stato dopo l'approva-zione del progetto di massima e l'accertamento dell'elenco degli interessati (art. 15 LRPT). Il Consorzio, di cui fanno parte i privati e gli enti di diritto pubblico aventi proprietà o interessi nel comprensorio (art. 57 LRPT), elabora il progetto particolareggiato, che comprende il progetto delle opere costruttive e quello del nuovo riparto (art. 16 LRPT). Questi due documenti hanno contenuti ben distinti e seguono iter di approvazione diversi.
Il progetto delle opere costruttive include il piano del comprensorio consortile, il progetto delle opere consortili (strade, ponti, canali, ecc.) e di eventuali ampliamenti richiesti da enti pubblici, il preventivo di spesa, il piano provvisorio di finanziamento, la relazione tecnica ed economica, nonché l'elenco delle indennità offerte per le colture, i fabbricati e gli eventuali diritti espropriati, come pure per i pregiudizi arrecati ai fondi dalle opere costruttive (art. 17 LRPT). Previa accettazione degli uffici tecnici cantonali e federali, il progetto delle opere consortili viene trasmesso dapprima al Gran Consiglio per l'approvazione e la decisione sul sussidiamento, indi alle competenti autorità federali per lo stanziamento dei sussidi della Confederazione (art. 25 LRPT). Il Consiglio di Stato, mediante avviso nel Foglio ufficiale, ne ordina la pubblicazione nelle cancellerie comunali per la durata di 30 giorni (art. 26 LRPT). Entro 15 giorni dalla scadenza del termine di esposizione è possibile appellarsi al Consiglio di Stato, il cui giudizio è ulteriormente impugnabile innanzi al Tribunale cantonale amministrativo (art. 27 LRPT), fermo restando che i gravami contro le indennità per le colture sono evasi preliminarmente dal Perito distrettuale, mentre quelli proposti avverso le indennità per i fabbricati, i diritti espropriati e i pregiudizi arrecati dalle opere costruttive sono decisi secondo le norme della Lespr (art. 28 LRPT).
L'altra componente del piano particolareggiato, il progetto di nuovo riparto, ha tratto in particolare alla sistemazione fondiaria in quanto tale e comprende il piano particellare prima del raggruppamento, le stime dei fondi (terreni, fabbricati, cinte, piante, boschi, diritti reali limitati e diritti per sé stanti e permanenti), i piani del nuovo riparto ed i registri annessi, così come il calcolo della percentuale di cessione per le opere consortili e quello dell'eventuale espropriazione collettiva (art. 18 LRPT). Il Consiglio di Stato approva in via preliminare il nuovo riparto e ne impone la pubblicazione per 30 giorni (art. 31 LRPT). Ogni proprietario può presentare ricorso al Consiglio di Stato entro 15 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 32 LRPT), sollevando censure unicamente per quanto attiene alle sue proprietà (STF 26.2.1969 in re F. = GAT N. 803). L'evasione dei gravami è affidata alla Commissione di prima istanza (art. 34 LRPT), un organo composto di tre membri e un supplente nominato di volta in volta dal Governo, che designa pure il suo presidente (art. 107 LRPT). I giudizi emessi da questo tribunale speciale, conforme all'art. 6 CEDU (RDAT I-1995 N. 45), sono a loro volta impugnabili davanti alla Commissione di seconda istanza (art. 36 LRPT), un'autorità di ricorso ad hoc con le stesse caratteristiche di quella precedente (cfr. art. 108 LRPT), la quale decide inappellabilmente (art. 37 LRPT). Esaurite le procedure di ricorso, il Consiglio di Stato dichiara definitivo il nuovo riparto dei fondi (art. 38 LRPT).
Per poter procedere nei suoi incombenti, che consistono essenzialmente nella sistemazione dei fondi e nella costruzione di opere di comune interesse, il consorzio RT necessita di sedimi e di mezzi finanziari. I primi, li acquisisce operando una deduzione percentuale sulle interessenze possedute dai consorziati prima del raggruppamento (cessione collettiva gratuita; art. 21 LRPT). I secondi, a prescindere dai sussidi versati da Cantone e Confederazione, se li procaccia mediante l'imposizione di contributi a carico dei consorziati. Entro due anni dal saldo dei sussidi e stabilito il fabbisogno del consorzio, la delegazione consortile sottopone infatti al Consiglio di Stato il piano definitivo di finanziamento per il prelievo dei contributi a carico degli enti pubblici e privati interessati (art. 39 LRPT), calcolati in funzione del vantaggio loro derivante dal RT o da singole opere (art. 40 LRPT). Approvato il piano di finanziamento, il Governo ne ordina la pubblicazione per un periodo di 30 giorni, con l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso (art. 39 e 42 LRPT). Le impugnative vengono giudicate dalla Commissione di seconda istanza (art. 42 LRPT).
Una volta eseguite le opere, estinti i debiti consortili e assicurata la manutenzione delle opere, il consorzio RT può essere sciolto tramite decreto del Consiglio di Stato (art. 72 LRPT).
2.2. Contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, la tratta stradale __________ non era contemplata nel progetto di dettaglio della rete stradale (recte: progetto delle opere costruttive) che il Consiglio di Stato ha approvato il 19 aprile 1972 nel contesto della risoluzione con cui ha ordinato il pubblico deposito degli atti. Intanto occorre annotare che quella decisione di approvazione, pronunciata disattendendo le indicazioni procedurali contenute nella LRPT entrata in vigore il 1° luglio 1971, è del tutto irrita. La nuova legge, al pari di quella precedente del 1949, non prevede infatti che il Governo debba approvare a titolo preventivo il progetto delle opere costruttive, sul quale può intervenire tutt'al più quale autorità di ricorso. Una simile esigenza è richiesta solo per il progetto di massima (e il progetto di nuovo riparto, estraneo alle opere costruttive), che il Consiglio di Stato è tenuto ad approvare in via preliminare prima della sua pubblicazione.
Quanto ai contenuti della documentazione pubblicata nel 1972, nel piano relativo alla situazione generale incluso nel fascicolo esposto all'epoca risulta invero un "progetto di strada forestale" che in partenza da __________ (punto di arrivo della strada RT no. 4) raggiunge la zona di __________ e i monti di __________. Il tracciato abbozzato in quella sola planimetria non ricopre tuttavia l'attuale progetto di dettaglio, né si estende fino alla regione di __________ toccata dall'oggetto del presente contendere. Privo di qualsiasi nota descrittiva e di un pur vago riferimento ai suoi costi, quell'impreciso e incompleto accenno di mera natura grafica non può di certo essere considerato un progetto di massima ai sensi degli art. 11 e 12 LRPT sul quale va ad appoggiarsi validamente il controverso progetto di dettaglio. Tanto più che anche la relazione tecnica datata aprile 1972 si limita ad evocare la sussistenza di un progetto patriziale (e non consortile) ancora in fase di elaborazione per prolungare la strada RT no. 4 fino ai monti di __________.
2.3. La prima parte della strada è stata per finire indicata nel nuovo riparto dichiarato definitivo dal Consiglio di Stato. Neppure questo fatto consente tuttavia di ritenere che il progetto di dettaglio del tratto __________ sia stato preceduto da una idonea progettazione di massima.
Gli atti relativi al nuovo riparto, segnatamente le mappe "vecchio particellare con nuovo" del novembre 1985, contenevano infatti il percorso di un impianto viario tra __________ e __________, ma questo tracciato - per rapporto a quello attuale - era privo di piazze di scambio e di piazzali di deposito, e si snodava ad una quota inferiore. Il progetto era a tal punto diverso da quello previsto nella rete generale d'esbosco del 1984, che intervenirono sia la SBC che le autorità forestali, onde assicurare l'inserimento corretto della strada nel nuovo riparto e far scattare il meccanismo della deduzione collettiva. Fu così che impugnando il riparto davanti alla Commissione di ricorso di prima istanza, il RI 1 riuscì a far modificare il riassetto fondiario originale in funzione della strada forestale e ad imporre ai proprietari interessati dall'impianto la cessione del sedime necessario alla sua realizzazione (cfr. decisione 10 aprile 1992 della Commissione di ricorso di I istanza in re RI 1, ricorso no. 85, partita no. 269). Senza alcun beneficio per l'esito delle contestazioni sollevate in questa sede, poiché la Commissione di ricorso di prima istanza, che può essere adita soltanto da coloro che lamentano un pregiudizio alla loro proprietà in conseguenza del progetto di nuovo riparto, non è l'autorità deputata per legge all'approvazione delle opere costruttive e il nuovo riparto non è la sede per vagliarne la realizzazione.
Il Tribunale cantonale amministrativo non può quindi che condividere l'opinione dell'autorità di ricorso di prime cure laddove ha ritenuto che la tratta __________ non è mai stata contemplata in un progetto correttamente approvato secondo i dettami della LRPT e che questo difetto legittimava i ricorrenti ad avversare il querelato collegamento viario adducendo ogni sorta di contestazione. Anzi, se non fosse per il divieto della reformatio in peius impostogli dall'art. 65 cpv. 4 PAmm, questo tribunale annullerebbe l'intera procedura, visti i vizi di cui è affetta. A riguardo, è appena il caso di sottolineare che a distanza di anni dalla completazione della sistemazione fondiaria varata nel 1964 il RI 1 ricorrente è intervenuto presso il Consiglio di Stato scavalcando le prerogative del consorzio RT (cui appartiene il sedime riservato all'impianto viario) e della sua delegazione (alla quale compete la realizzazione delle opere di RT) per ottenere la pubblicazione degli atti relativi alla strada __________. Invece di far capo ad una delle procedure descritte al considerando seguente, per soddisfare soprattutto esigenze proprie il RI 1 - con la ratifica a posteriori della delegazione consortile - ha provocato la riattivazione del vecchio procedimento di RT onde costruire il tratto __________ sui terreni del consorzio e senza alcuna necessità di assestamento fondiario ex art. 1 LRPT ha fatto estendere il comprensorio RT originario al fine di allungare la strada fino alla zona del __________, rimasta disservita in conseguenza della rinuncia al risanamento della teleferica. Iniziativa, quest'ultima, che ha portato ad un arbitrario allargamento del comprensorio RT (cfr. i requisiti di cui all'art. 2e cpv. 2 e 3 LRPT) e di fatto all'apertura di una nuova procedura di RT per quella porzione di territorio. Se il percorso stradale __________ interessa anche un solo terreno di terzi (impossibile trarre deduzioni in merito dall'elenco degli interessati pubblicato), l'azione intrapresa in nome proprio da un ente pubblico come il patriziato è peraltro configurabile alla stregua di una domanda di assegnazione di terreno per un ampliamento di opere consortili giusta l'art. 22 cpv. 1 e 2 LRPT, con conseguenze sul seguito del procedimento ormai in essere che qui non occorre approfondire (cfr. tuttavia l'art. 22 cpv. 4 LRPT).
3.Coordinamento con il PR di __________
Secondo il ricorrente, la strada forestale __________ non necessita di alcun coordinamento con il PR di __________.
3.1. In Ticino, la costruzione di una strada soggiace di norma al rilascio di un permesso secondo la procedura prevista dalla legge edilizia (LE) o della legge sulle strade (LStr). La LStr costituisce una lex specialis per rapporto alle LE e torna applicabile alle strade pubbliche (di proprietà del cantone, dei comuni, dei consorzi e dei patriziati; art. 2 cpv. 2 LStr) o aperte al pubblico (che possono essere usate da una cerchia indeterminata di persone; art. 2 cpv. 3 LStr). Non sono considerate tali le piste campestri, forestali e simili che servono esclusivamente all'utilizzazione agricola e forestale dei fondi (art. 2 cpv. 4 LStr). Il permesso per la costruzione delle strade che ricadono nel campo d'applicazione della LStr è rilasciato dal Tribunale di espropriazione, che decide definitivamente (cfr. art. 22 e 33 LStr). Quello per la realizzazione delle strade che esulano dalla LStr e che di principio sono pertanto soggette alla LE è invece concesso dal municipio (art. 3 cpv. 1 LE), le cui decisioni sono impugnabili davanti al Consiglio di Stato prima ed al Tribunale cantonale amministrativo poi (art. 21 cpv. 1 LE).
Al pari di altre opere aventi particolare incidenza territoriale, anche le strade vanno adeguatamente pianificate (Moor, Commentaire LAT, art. 14 N. 84; Brandt/Moor, op. cit., art. 18 N. 153 ss.). Il Cantone provvede alla pianificazione delle strade cantonali (art. 5 cpv. 1 LStr) tramite il piano generale delle strade (art. 11 ss. LStr), che deve essere coordinato con il PD e che rappresenta, nel contesto della pianificazione stradale, la fase della pianificazione particolare di carattere operativo, a monte della quale si trova la pianificazione cantonale dei trasporti (vedi STF 20.9.2001 in re comune di Ligornetto = RDAT I-2002 N. 56). I comuni pianificano invece la propria rete viaria nel quadro dei piani regolatori comunali (art. 5 cpv. 2 LStr), i quali devono prevedere un piano del traffico (art. 28 cpv. 1 LALPT) e con esso la rete delle vie di comunicazioni per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
3.2. La realizzazione delle strade forestali è sottoposta ad una disciplina particolare. Se l'impianto serve esclusivamente all'utilizzazione agricola e forestale dei fondi, la sua costruzione è regolamentata dalla LE (art. 2 cpv. 4 LStr, 1 LE). Per interventi in zona forestale, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata in via ordinaria sulla scorta degli art. 22 cpv. 1 LPT e 67 cpv. 1 LALPT soltanto se gli edifici o gli impianti sono di natura forestale e quindi sono conformi alla zona d'accoglienza. Se un'opera destinata alla zona forestale non può essere approvata tramite il rilascio di un permesso ordinario, è necessario verificare se la stessa non possa beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT (DTF 112 Ib 256 consid. 2), rispettivamente di un permesso di dissodamento, dal quale possono essere esentate solo le piccole costruzioni (cfr. art. 11 LFo, 4 lett. a e 14 cpv. 2 Ofo; Brandt/Moor, op. cit., art. 18 N. 71 ss.; DTF 117 Ib 42 consid. 3b). Secondo la giurisprudenza federale, che applica per analogia i principi dedotti dall'art. 16 LPT, nella zona forestale possono essere autorizzate in via ordinaria solo costruzioni necessarie allo sfruttamento del bosco nel luogo previsto e se non sono sovradimensionate; nessun interesse pubblico preponderante deve inoltre opporsi alla loro edificazione (Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, N. 546; Hänni, Planungs-, Bau-, und besonderes Umweltschutzrecht., p. 420; DTF 123 II 499 consid. 2, 118 Ib 335 consid. 2b). La strada che attraversa un bosco può essere qualificata come forestale soltanto se è necessaria per lo sfruttamento del bosco, se serve in ampia misura alla conservazione di quest'ultimo e adempie le esigenze forestali per quanto concerne il tracciato e le caratteristiche tecniche (DTF 111 Ib 45).
Per quanto ha tratto agli aspetti pianificatori, questo tribunale ritiene che nella misura in cui una strada asseritamente forestale viene sapientemente tracciata al fine di soddisfare anche altre esigenze (di natura turistica, o semplicemente per consentire a privati di raggiungere residenze secondarie poste sui monti), tocca comprensori particolarmente delicati dal profilo della natura e del paesaggio, incide profondamente sul territorio e l'ambiente in ragione della sua estensione, o provoca conflitti di utilizzazione, la sua ammissibilità deve essere oggetto di un esame approfondito esperito nell'ambito di un adeguato processo pianificatorio che garantisca protezione giuridica (art. 33 ss. LPT), partecipazione della popolazione (art. 4 LPT) e accurata ponderazione globale degli interessi in gioco (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT, 3 OPT). Deve essere insomma opportunamente pianificata nel contesto di un piano di utilizzazione speciale adottato secondo i precetti della LPT.
3.3. In una recente decisione concernente un caso ticinese (STF 12.4.2002 in re B. = RDAT II-2002 N. 70), il Tribunale federale ha avuto modo di affermare testualmente che le decisioni con le quali viene approvato il progetto di dettaglio delle strade RT è per la sua natura equiparabile a una decisione cantonale di ultima istanza relativa a piani di utilizzazione. Il ricorrente ne deduce che la strada forestale __________, in quanto prevista in una procedura di RT, è stata adeguatamente pianificata e non necessita di alcun coordinamento con il PR di __________. Questo tribunale non riesce a condividere siffatta conclusione.
Il Tribunale federale ha inserito la sua affermazione nelle pieghe di un considerando preliminare volto essenzialmente ad esaminare l'ammissibilità quale ricorso di diritto amministrativo del ricorso di diritto pubblico sottopostogli dagli insorgenti, contenente censure basate sull'art. 6 CEDU che non erano state addotte in sede cantonale. Il fatto che in quello specifico contesto d'ordine la decisione impugnata, resa dal Consiglio di Stato quale autorità di ricorso ex art. 27 LRPT, sia stata equiparata ad una decisione relativa a piani di utilizzazione era inteso a verificare l'esistenza di un atto impugnabile ai sensi dei combinati art. 5 PA e 97 OG. Il che non sta ancora a significare che i progetti di costruzione stradale allestiti nell'ambito di una procedura di RT disciplinata dalla LRPT siano effettivamente dei piani di utilizzazione speciale ai sensi dell'art. 14 LPT. La LRPT garantisce invero un'adeguata protezione giuridica, in particolare durante l'iter di approvazione del progetto di massima, documento oggetto di una congrua pubblicazione i cui contenuti sono impugnabili da ogni titolare di un interesse legittimo. Anche volendo benevolmente ammettere che la procedura di RT offre pure una sufficiente informazione alla popolazione ai sensi dell'art. 4 LPT mediante gli organi del consorzio (RDAF 1999 I p. 59), essa però non assicura affatto quell'accurata ponderazione globale degli interessi in gioco necessaria per porla in consonanza con le esigenze sancite dal diritto federale sulla pianificazione del territorio. Fermo restando che un tale esame non compete alle autorità di ricorso chiamate tutt'al più a controllare che sia stato effettuato in maniera corretta, non si può fare a meno di constatare che in nessuna tappa delle fasi di stesura e approvazione dei progetti previste dalla LRPT viene definito il campo delle indagini necessarie e vengono convenientemente valutati gli aspetti rilevanti di una determinata opera dal profilo dell'incidenza territoriale e ambientale. Questa circostanza emerge peraltro piuttosto chiaramente anche dagli atti del caso concreto, del tutto particolare nella misura in cui la strada dedotta in costruzione attraversa una zona boschiva. L'impianto è stato quindi studiato dall'autorità forestale cantonale, che ha invero esperito alcune valutazioni d'ordine ambientale in seno al progetto di rete generale di esbosco (studio di varianti di accesso ai monti del __________). Il documento tuttavia ha valenza puramente informativa ed è stato redatto a beneficio della Direzione federale delle foreste, la quale lo ha apprezzato dal profilo delle sue specifiche competenze in materia forestale e nulla più. Nell'aprile del 2001 la Sezione forestale ha sottoposto lo stesso progetto anche all'Ufficio protezione della natura, con conclusioni sfavorevoli che comunque non hanno influito particolarmente sul prosieguo della procedura. Se la strada non avesse avuto qualche connotazione forestale, non sarebbero state operate neppure queste consultazioni.
In realtà, nella procedura di RT, macchinosa ed elaborata in tempi lontani dall'entrata in vigore delle normative federali disciplinanti la pianificazione del territorio e la tutela dell'ambiente, manca un'autorità giusta l'art. 25a LPT chiaramente responsabile della coordinazione e fanno difetto prescrizioni volte ad imporre debite verifiche circa la conformità di un determinato progetto RT con la legislazione attualmente vigente in materia di protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio. A meno che gli interventi programmati richiedano l'allestimento di un esame dell'impatto sull'ambiente in virtù dell'art. 9 LPAmb, il quale a sua volta richiama di regola l'adozione di un piano di utilizzazione atta ad assumere il ruolo di procedura decisiva (Moor, op. cit., art. 14 N. 85; Brandt/Moor, op. cit., art. 18 N. 136; DTF 123 II 88 consid. 2a; 119 Ib 439 consid. 4). Sennonché la LRPT, il cui impianto è stato sostanzialmente mutuato dalla pregressa normativa del 1949, è priva dei punti di appoggio necessari per eseguire un EIA conformemente alle regole sancite dal diritto federale (cfr. art. 8 e 14 ss. OEIA). Se si può immaginare che le indagini preliminari dell'EIA possano ancora essere effettuate ed apprezzate nella fase del progetto di massima prevista dagli art. 11 e12 LRPT, eventuali sviluppi successivi paiono ingestibili nel contesto della progettazione delle opere costruttive, approvate da non meglio specificati uffici federali e cantonali (cfr. l'art. 25 LRPT, norma ripresa dall'art. 17 LRPT 1949), e dal Gran Consiglio, che però interviene in un'ottica puramente finanziaria (erogazione dei sussidi).
Ne consegue che se nell'ambito di un RT a carattere generale vengono realizzate opere che possono notevolmente gravare sull'ambiente in senso lato, esse devono essere adeguatamente studiate in seno ad un piano di utilizzazione speciale. Il coordinamento con un piano regolatore comunale, la cui funzione è soprattutto quella di delimitare le zone edificabili e di disciplinarne l'utilizzazione, non è sufficiente.
4.EIA
Il RI 1 afferma che l'opera stradale di cui trattasi non impone l'allestimento di un esame di impatto ambientale.
4.1. Gli interventi sottoposti ad un EIA giusta l'art. 9 LPAmb sono elencati nell'allegato dell'OIEA. Tra questi, i miglioramenti fondiari generali con più di 400 ha (N. 80.1 allegato OEIA) e i progetti generali di raggruppamento forestale e progetti di allacciamento forestale che interessano un'area superiore a 400 ha (in base al perimetro dello studio preliminare; N. 80.2 allegato OEIA).
4.2. Nel caso di specie non è dato di sapere se il RT ha coinvolto (o coinvolgerà nel suo insieme) superfici per un ammontare superiore a 400 ha. Certo è comunque che la superficie forestale complessivamente allacciata dal progetto oltrepassa questa soglia. Lo si desume da tutti i dati emergenti dagli atti (Sezione forestale cantonale, Studio di varianti d'accessibilità ai monti del __________, gennaio 2001, p. 1, 2 e 10; planimetria 22.11.2001 studio ing. __________, doc. 11), fermo restando che il calcolo va fatto sull'insieme del comprensorio allacciato, comprese le aree boschive toccate dall'impianto esistente (strade di RT 1 e 4), già costruito con criteri forestali e per questo sussidiato dalla Confederazione in prospettiva di un ampliamento verso monte (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. a OEIA). Donde l'esigenza di sottomettere il progetto stradale ad un EIA.
L'art. 5 cpv. 3 OEIA invocato dal ricorrente non consente di rinunciare all'analisi imposta dalla legge. La norma si limita infatti a fornire indicazioni circa la scelta della procedura decisiva in assenza di una precisa designazione a tale riguardo nell'allegato. Non permette di soprassedere all'esame in quanto tale, neppure se la conformità dell'impianto è verificata nell'ambito di un piano particolareggiato secondo il diritto cantonale.
Quanto alle indagini preliminari ex art. 8 cpv. 1 OEIA prodotte in questa sede dal ricorrente, che così facendo ne ha implicitamente ammesso la necessità, esse non sanano il difetto riscontrato, trattandosi di risultanze posteriori alla procedura autorizzativa avversata con successo dai resistenti che non sono mai state vagliate da un'autorità cantonale competente.
5. Piano provvisorio di finanziamento
L'insorgente sostiene infine che il piano provvisorio di finanziamento presentato contiene tutte le informazioni indispensabili.
5.1. Il piano provvisorio di finanziamento (PPF) è una componente del progetto delle opere costruttive e serve essenzialmente a calcolare il fabbisogno del consorzio, rispettivamente l'ammontare dei contributi da prelevare sotto forma di acconti presso i singoli proprietari coinvolti nel RT (vedi art. 43 LRPT). Dalle spese preventivate (costo dei lavori geometrici, dei lavori costruttivi, di calcolo, ecc.) vanno dedotti i sussidi e le partecipazioni cantonali e federali. L'aggravio restante viene ripartito tra i proprietari sulla scorta di una percentuale di prelievo stabilita in base ai valori di stima RT. L'importo definitivo del contributo viene poi determinato in esito all'allestimento del piano definitivo di finanziamento, che possiede valenze di consuntivo.
5.2. Il PPF pubblicato è figlio con ogni evidenza dell'improvvida decisione di riattivare la vecchia procedura di RT e di estendere nel contempo il comprensorio verso monte al fine di far rientrare nel RT, sotto forma di progetto di massima, anche il segmento di strada che da __________ porta a__________.
Il documento indica quindi senza maggiori precisazioni il costo complessivo del tratto __________. Ma non solo. Fornisce lo stesso dato generico anche per il tratto __________, che in quanto presentato quale semplice progetto di massima non ha alcuna pertinenza con una parte costitutiva del progetto (di dettaglio) delle opere costruttive come il PPF.
Il PPF accenna inoltre a probabili sussidi, senza tuttavia operare alcun distinguo tra le due opere che ne beneficeranno. Nella misura in cui un'imprecisata quota delle entrate previste è verosimilmente riconducibile alla seconda parte della strada esclusa dal progetto particolareggiato, il PPF risulta affetto da un'incongruenza lampante. Anche laddove, venendo meno agli scopi per i quali viene redatto, indica nel patriziato l'unico assuntore dei costi residui dell'operazione.
Tutto sommato, le critiche che il Consiglio di Stato ha rivolto al documento si avverano pertanto fondate.
6. Sulla scorta di quanto precede il ricorso del RI 1 deve essere respinto, con la conseguente conferma della decisione governativa impugnata.
La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 28 PAmm). Non si accordano ripetibili, dato che nessuna delle parti patrocinate da un avvocato iscritto nell'apposito registro ha formalmente resistito al gravame invocandone la reiezione (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 4, 14, 18, 25a, 33; 3 OPT; 9 LPAmb; 1, 2, 3, 5, 8 OEIA; 1, 2b-2e, 11-47, 56 ss., 105 ss. LRPT; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 e 65 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese per complessivi fr. 2'000.- sono poste a carico del RI 1.
3. Intimazione a:
, , , Zurigo, tutti rappr. da: patr. da: ;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario